La proiezione ascendente del principio di sussidiarietà verticale

Fulvio Costantino La proiezione ascendente del principio di sussidiarietà verticale ARACNE

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INDICE Presentazione del lavoro 11 PARTE PRIMA PROFILI DI DIRITTO COMUNITARIO E COMPARATO CAPITOLO I L ORDINAMENTO COMUNITARIO Premessa 13 SEZIONE I: PROFILI TEORICI 1. La sussidiarietà in un sistema multi-livello 14 2. Sussidiarietà e federalismo nell ordinamento europeo? 19 3. Perché è stato introdotto il principio di sussidiarietà nell ordinamento europeo 25 4. Perché opera il principio di sussidiarietà in senso ascendente 28 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 5. Strumenti per l attrazione delle competenze 33 6. Il principio di sussidiarietà anteriormente al Trattato di Maastricht 40 7. Il dibattito istituzionale precedente il Trattato di Maastricht 49 8. Il Trattato di Maastricht 53 9. Dal Trattato di Maastricht al Trattato di Amsterdam 59 10. Verso la Costituzione europea 70 11. Il trattato di Lisbona 91 SEZIONE III: PROFILI APPLICATIVI 11. Il monitoraggio del principio di sussidiarietà 94 12. Il principio di sussidiarietà nel diritto amministrativo europeo 97 13. Controllo giurisdizionale del principio di sussidiarietà 101 14. Il principio di sussidiarietà e il processo di integrazione europea 104 15. Conclusioni 107

6 Indice CAPITOLO II ORDINAMENTO TEDESCO E ORDINAMENTO STATUNITENSE I ORDINAMENTO TEDESCO Premessa 111 SEZIONE I: PROFILI STORICI 1. L evoluzione dell ordinamento tedesco 112 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 2. Il sistema delle competenze nel testo originale della Costituzione tedesca 114 3. La riforma della Costituzione degli anni 90. 118 SEZIONE III: PROFILI RICOSTRUTTIVI 4. Il principio di sussidiarietà nella prassi applicativa 121 4.1. L accentramento delle competenze 121 4.2. Interessi all accentramento ed al decentramento 123 4.3. Il ruolo della cooperazione e del potere politico 124 5. Il principio di sussidiarietà nella giurisprudenza costituzionale 127 6. La riforma del federalismo 131 II ORDINAMENTO STATUNITENSE Premessa 135 SEZIONE I: PROFILI STORICI 1. La Costituzione statunitense 135 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 2. Strumenti adottati per l attrazione delle competenze 138 2.1. La clausola di necessità ed adeguatezza (necessary and proper clause) la clausola dei poteri impliciti 138 2.2. Clausola di commercio (Commerce clause) 140 2.3. La dottrina della pre-emption 143

Indice 7 2.4. Gli strumenti di influenza sulle determinazioni statali 145 2.5. Il X emendamento. 147 2.6. Conclusioni 148 SEZIONE III: PROFILI RICOSTRUTTIVI 3. Il principio di sussidiarietà nell ordinamento statunitense? 149 3.1. Il principio di sussidiarietà 149 3.1.1. Analisi del federalismo 150 3.1.2.1 I modelli di federalismo 153 3.2. Il ruolo della sussidiarietà nell ordinamento statunitense 3.2.1 Il ruolo politico 155 155 3.2.2. Il ruolo del legislatore 156 3.2.3. La ricostruzione della dottrina 157 3.2.3.1. (segue) Le competenze 158 3.2.4. Il ruolo della giurisprudenza. Conclusioni 159 Conclusioni 161 PARTE SECONDA L ORDINAMENTO INTERNO CAPITOLO III L ATTRAZIONE DELLE COMPETENZE NEL SISTEMA PRECEDENTE LA L. COST. 3 DEL 2001 1. Premessa 163 1.1. Le leggi-cornice 165 1.2. Le riforme economico-sociali 168 1.3. L interesse nazionale 170 1.4. La funzione di indirizzo e coordinamento 174 1.4.1. La funzione nella giurisprudenza costituzionale 179 1.4.2. Conclusioni sull istituto 181 1.5. Il principio di leale collaborazione 182 1.5.1. Il principio in generale 182 1.5.2. Leale collaborazione e indirizzo e coordinamento 184 1.5.3. Conclusioni sul principio 186 1.6. Gli obblighi internazionali 187 1.7. Il potere sostitutivo 188 2. Il ruolo della Corte Costituzionale 190 3. Cenni alle funzioni amministrative 193 4. Conclusioni sui rapporti Stato-Regioni 194 5. Il principio di sussidiarietà ascendente nella legislazione ante-riforma 195 6. Conclusioni 198

8 Indice CAPITOLO IV IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ASCENDENTE NEL TESTO RIFORMATO DALLA LEGGE COSTITUZIONALE 3 DEL 2001 Premessa 202 I L EVOLUZIONE NELLA LETTURA DEL PRINCIPIO ATTUATA DALLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 1. Le funzioni amministrative 207 2. L attrazione delle funzioni legislative a seguito dell attrazione delle funzioni amministrative (la sentenza 303 del 2003) 211 2.1. I presupposti per l esercizio della sussidiarietà: l emersione del sindacato di sussidiarietà 213 2.1.1. L intesa 217 2.1.2. (segue) La tutela 222 2.1.3. Il ruolo dell intesa 225 3. Sussidiarietà e competenze legislative 226 3.1. Sussidiarietà e 117 Cost 226 3.1.1. Sussidiarietà e competenze residuali 230 3.2. Sussidiarietà e competenze trasversali 235 3.3. Conclusioni sul tema dell attrazione delle funzioni e delle competenze legislative 238 3.4. Sussidiarietà e potestà regolamentare 242 II IL RUOLO DEL PRINCIPIO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 1. Istanze unitarie 248 2. Interesse nazionale 254 2.1 Interesse a monte e a valle 256 2.2. Interesse nel testo costituzionale 258 2.3. Chiavi di lettura nella giurisprudenza 260 2.4. A monte, sentenza 6 del 2004, 11 Cost.: lo Stato decide 261 2.5. A valle, l intesa 264 2.6. Effetti 265 2.7. Interesse nazionale anche in altre logiche di attrazione e come chiave del sistema 267 3. Il rapporto tra principi fondamentali e norme di dettaglio e presenza nell attuale ordinamento delle norme cedevoli statali 268 3.1. Attualità del problema e riferimento al principio di sussidiarietà 268 3.2. Mancata soluzione da parte della sentenza 303 del 2003 270

Indice 9 3.3. Possibili ricostruzioni tra giurisprudenza successiva e il principio di 272 continuità 3.4. Interesse unitario come chiave della disciplina di dettaglio e 274 difficoltà nell identificazione delle norme di dettaglio 3.5. Timidezza del sindacato 277 3.6. Mancata soluzione da parte della l. 131 del 2003 278 3.7 Il mancato legame col principio di sussidiarietà della giurisprudenza 280 sui regolamenti locali e nuove prospettive 4. Funzione di indirizzo e coordinamento 281 5. Livelli essenziali delle prestazioni 290 6. Poteri sostitutivi 306 6.1 Poteri sostitutivi e controlli 318 6.2. (segue) Conclusioni sul punto 321 7. Conclusioni 322 III PROFILI RICOSTRUTTIVI E APPLICATIVI SEZIONE I: PROFILI RICOSTRUTTIVI Premessa 323 1. Sussidiarietà: i profili della differenziazione e dell adeguatezza 323 2. (segue) Sussidiarietà: il principio di leale collaborazione 326 2.1. Il principio 326 2.2. Gli istituti della leale collaborazione presenti e futuri 334 2.3 La necessità dell indagine della prassi 337 3. (segue) Funzioni, legge, competenze, sussidiarietà 339 4. Conclusioni 342 SEZIONE II: PROFILI APPLICATIVI 5. Riflessi del principio di sussidiarietà sull attività del legislatore e sull organizzazione. 345 6. (segue) Sindacato della Corte Costituzionale 348 7. (segue) Conclusioni 356 Conclusioni 359 Bibliografia 369

PRESENTAZIONE DEL LAVORO Il filo rosso che percorre l intero lavoro è rappresentato dall indagine circa il modo in cui si siano manifestate e si manifestino le istanze unitarie nel nostro ordinamento e più in generale negli ordinamenti multilivello, e come dette istanze si adattino, plasmino, svuotino o reinventino gli istituti di questi ordinamenti. L intenzione di studiare questa tematica attraverso la lente del principio di sussidiarietà verticale nella proiezione ascendente è stata originata dalla lettura della sentenza della Corte Costituzionale 303 del 2003, alla quale si farà ripetutamente richiamo nel corso del lavoro. Il riferimento al principio di sussidiarietà ha richiesto così un esame dell ordinamento comunitario, che ad esso per primo aveva fatto espressamente riferimento e l osservazione dell intero apparato di strumenti adottati in quel sistema per attrarre l esercizio di competenze verso i livelli di governo centrali, al fine di cogliere le peculiarità o i punti di consonanza rispetto al principio di sussidiarietà. L indagine dell ordinamento tedesco e statunitense, citati espressamente dalla sentenza 303, come meccanismi di deroga al riparto delle competenze in vigore, è stata poi svolta proprio alla ricerca del principio di sussidiarietà in quegli ordinamenti: se tale ricerca è stata semplice per l ordinamento tedesco, essa è stata meno immediata per l ordinamento statunitense, anche se nella riflessione dottrinale di quest ultimo viene dedicata grande attenzione al confronto con il principio di sussidiarietà; una particolare ragione di interesse consisteva infatti nel tentativo di capire quale risposta trovasse la dialettica tra unità ed autonomia in un ordinamento federale maturo e al tempo stesso privo di un principio di sussidiarietà. Con tale strumentario, ed alla luce dei confronti tra principio di sussidiarietà e i diversi meccanismi di flessibilità del riparto delle competenze, è stato così possibile esaminare l ordinamento italiano: anzitutto il modo nel quale l attrazione delle competenze era avvenuto nell ordinamento italiano prima della riforma costituzionale e il contesto nel quale il principio di sussidiarietà si venisse a collocare; successivamente la sentenza 303 del 2003, e se e come tale sentenza

12 Presentazione abbia costituito il modello dei meccanismi di attrazione delle competenze e il momento di emersione del principio di sussidiarietà nella sua proiezione ascendente; poi la giurisprudenza, prevalentemente costituzionale successiva, per cercare di capire se essa si fosse conformata o meno al dettato della Corte Costituzionale e per esaminare tutte le implicazioni del principio in esame. La dottrina, a seguito dell introduzione della riforma del titolo V della Costituzione, si è chiesta se gli istituti per attrarre competenze e funzioni preesistenti, menzionati anche dalla sentenza 303 della Corte, dovessero ancora ritenersi vigenti, spesso anche a dispetto del dettato costituzionale. La sentenza della Corte ha infatti riaperto il relativo dibattito e così, al di là della denominazione degli stessi, ci si è poi chiesti se il principio di sussidiarietà in fondo non celasse i detti strumenti dietro un diverso nomen o se la dichiarata flessibilità del sistema non li riproponesse e reintepretasse, se pur in chiave nuova. Si è scelto perciò di affrontare nuovamente detti istituti, al fine di verificare la fondatezza delle citate tesi e di capire quale fosse il nuovo apparato di meccanismi a disposizione nell ordinamento per la deroga delle competenze e l attrazione delle funzioni. Da ultimo, si è ritenuto di accennare ad alcuni profili, che nel corso della trattazione erano stati lambiti al fine di riannodare i fili del discorso. Quanto al metodo, il lavoro ha cercato di fare ricorso ad una prospettiva istituzionale e a non tralasciare, soprattutto per gli ordinamenti stranieri, i riferimenti alla storia ed alla struttura degli Stati coinvolti, nonché agli aspetti finanziari (un esame dell ordinamento interno relativo a questo profilo avrebbe richiesto una trattazione a se stante); si è ritenuto inoltre indispensabile fare riferimento all analisi economica del diritto, soprattutto al fine di cercare di capire perché le funzioni vengano attratte al centro e quali modelli siano i più adatti per la tutela degli interessi dei cittadini.