Edizioni Simone - Vol. 1/4 Compendio di Sicurezza sul lavoro Capitolo 2 I soggetti del sistema di sicurezza e le loro responsabilità Sommario 1. Il datore di lavoro. - 2. I dirigenti ed i preposti. - 3. Gli obblighi del datore di lavoro, del dirigente e del preposto. - 4. La delega di funzioni. - 5. Il Servizio di prevenzione e protezione (SPP). - 6.I lavoratori. - 7. Gli obblighi e i diritti dei lavoratori. - 8.Il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza (RLS). - 9.Il medico competente. - 10. Progettisti, fabbricanti, fornitori e installatori. 1. Il datore di lavoro A) Criteri di individuazione del «datore di lavoro» nel settore privato Il principale soggetto responsabile della salute e sicurezza dei lavoratori è il datore di lavoro. Il T.U. detta appositi criteri per individuare il soggetto (persona fisica) che, nelle varie realtà lavorative, ricopre questo ruolo. È, infatti, necessario individuare una persona fisica poiché gli obblighi in materia di sicurezza sul lavoro presuppongono una responsabilità soggettivamente individuata in quanto la violazione delle norme è sanzionata penalmente (e, si ricorda, la responsabilità penale è personale). Per quanto riguarda il lavoro privato, il T.U. (art. 1) definisce datore di lavoro «il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l assetto dell organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell organizzazione stessa o dell unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa». Da questa definizione, si evince che: nelle strutture aziendali più semplici, strutturate in forma individuale, il datore di lavoro è il soggetto (persona fisica) che giuridicamente è titolare del rapporto di lavoro con il prestatore, ovvero il proprietario; nelle realtà più complesse (società, cooperative etc.), cioè quando la proprietà non appartiene ad una sola persona fisica, il datore di lavoro è colui (persona fisica) che ha giuridicamente la responsabilità dell organizzazione o dell unità produttiva. Generalmente, nelle imprese societarie è considerato responsabile degli obblighi di sicurezza il rappresentante legale dell impresa; nelle società di persone, di regola, viene delegato uno dei soci (altrimenti sono considerati responsabili, al pari, tutti i soci); il riferimento alla «organizzazione», e non all impresa, permette di includere anche le realtà non aventi tale forma giuridica e, quindi, anche i soggetti che, pur essendo di fatto «datori di lavoro» (in quanto titolari di un rapporto di lavoro con uno o più
20 Capitolo 2 lavoratori), non assumono lo status giuridico di imprenditore, come, ad esempio, i titolari di studi professionali; la figura di «datore di lavoro» può sussistere anche in relazione ad un solo settore o funzione dell azienda o organizzazione, purché possano essere considerati come unità produttiva. Si deve trattare, cioè, di uno stabilimento o una struttura dotati di autonomia finanziaria e tecnico-funzionale. B) Criteri di individuazione del «datore di lavoro» nel settore pubblico Per quanto riguarda il lavoro pubblico, il T.U. (art. 1) stabilisce che per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale. Pertanto, nelle Pubbliche Amministrazioni: la responsabilità della sicurezza è in capo, di regola, al dirigente che esercita i poteri di gestione della struttura (ad esempio, in una scuola è responsabile il Dirigente scolastico); in mancanza di qualifiche dirigenziali, è responsabile il funzionario (non avente qualifica dirigenziale) che risulta preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale; la responsabilità in materia di sicurezza deve essere attribuita ad un soggetto (dirigente o, in mancanza, funzionario) che ha autonomi poteri decisionali e di spesa; negli uffici e nelle strutture in cui viene svolta l attività amministrativa, il soggetto responsabile della sicurezza deve essere individuato dall organo di vertice dell Amministrazione. Pertanto, nelle varie Pubbliche Amministrazioni, i soggetti che assumono la qualità di «datore di lavoro» devono essere specificamente individuati. In caso di mancata nomina del soggetto che assume la responsabilità di «datore di lavoro», da parte dell organo politico-burocratico tenuto a tale adempimento, oppure in caso di nomina irrituale o non corretta, sarà proprio tale organo a rispondere sul piano amministrativo e penale per le violazioni occorse e per eventuali infortuni sul lavoro. In pratica se l Amministrazione non provvede, o non rispetta i criteri di imputazione della responsabilità datoriale indicati dal T.U., sarà considerato «datore di lavoro» l organo di vertice dell Amministrazione. Il dirigente o funzionario prescelto per rivestire il ruolo di «datore di lavoro» non deve comunque necessariamente possedere una specifica competenza nella materia dell igiene e sicurezza del lavoro, essendo sufficiente la gamma di caratteristiche (poteri decisori, di amministrazione e di spesa) che ordinariamente si connettono alla posizione apicale rivestita dal dirigente. Il dirigente, per la pratica attuazione dei numerosi obblighi di legge, ben può servirsi di tecnici esperti incaricati del Servizio di prevenzione e protezione. È fondamentale, invece, che il soggetto individuato si trovi nella piena capacità di spesa, cioè che possa fondare su apposite risorse per far fronte agli impegni finanziari per l attuazione di quanto necessario ai fini della sicurezza e dell igiene del lavoro. In mancanza delle disponibilità per assolvere la normativa prevenzionistica, egli dovrà esigerle richiamando l organo politico che è tenuto a provvedere. È escluso che la figura di responsabile in materia di sicurezza possa essere attribuita agli stessi organi di governo
I soggetti del sistema di sicurezza e le loro responsabilità 21 di una Pubblica Amministrazione (ad es. in un Comune al Sindaco, o ad organi collegiali, ad esempio la Giunta); solo in caso di mancanza di figure professionali idonee nell ambito dei dipendenti o di figure con qualifica di funzionario (ad es. nei piccoli Comuni), i compiti di prevenzione e protezione possono essere affidati al singolo componente dell organo esecutivo (ad es. l assessore competente per materia). Inoltre, non possono essere individuati più dirigenti come «datore di lavoro» poiché si verrebbe a determinare proprio quella potenziale sovrapposizione (e quindi, evidentemente, deresponsabilizzazione) che il legislatore ha inteso eliminare. C) Il criterio dell effettività Nelle imprese e nelle organizzazioni, l individuazione del soggetto che assume su di sé le responsabilità del datore di lavoro deve comunque rispondere al principio dell effettività. In pratica, al di là da ogni formale investitura, è necessario che la persona individuata come soggetto su cui ricadono gli obblighi previsti dal T.U. per il datore di lavoro sia quella che effettivamente eserciti, nella struttura o nell azienda, compiti e funzioni decisionali, gestionali e organizzative. Il T.U. dà espresso riconoscimento al criterio di effettività (art. 299) affermando che le posizioni di garanzia, previste dalla legge per datore di lavoro, dirigente e preposto, gravano altresì su chi esercita di fatto i poteri direttivi propri di ciascuna figura. Ad esempio, chi opera all interno dell organizzazione aziendale come dirigente, pur senza averne la qualifica contrattuale o una formale investitura, avrà anche le specifiche responsabilità in materia di prevenzione e protezione stabilite dal T.U. Il principio di effettività, come vedremo in seguito, è dunque rilevante nell individuazione dei soggetti «responsabili» e, quindi, punibili in caso di violazione degli obblighi. Questo principio è di particolare importanza nelle Pubbliche Amministrazioni in cui, tenuto conto dell ubicazione degli uffici e dell ambito funzionale, l organo di vertice individua, con atto proprio, il soggetto che riveste, ai fini degli obblighi di prevenzione e protezione, la figura di datore di lavoro. Tale designazione è priva di valore quando sia fatta per scopi meramente opportunistici e non corrisponda ad un soggetto che effettivamente detiene ed esercita i poteri decisionali, organizzativi e di budget, necessari ad adempiere gli obblighi in questione. 2. I dirigenti ed i preposti Il T.U. adotta un modello di sicurezza «a cascata»: significa che non è solo il datore di lavoro ad essere responsabile, ma anche altri soggetti, a partire dai vertici della scala gerarchica aziendale (dirigenti) fino a figure come i capi-reparto o i capi-ufficio (preposti), comprendendo anche, come si vedrà, gli stessi soggetti tutelati, cioè i lavoratori. Questo modello coinvolge anche altre figure, come gli addetti al Servizio di prevenzione e protezione (SPP), gli addetti alle squadre di emergenza, il medico competente. Ogni soggetto ha degli obblighi precisati dal T.U. e svolge una funzione di garanzia rispetto agli adempimenti necessari ad assolverli.
22 Capitolo 2 In questo modo, ferma restando la posizione apicale del datore di lavoro, che è il principale soggetto obbligato, le responsabilità in materia di sicurezza sono ripartite e condivise. In questa ottica, un ruolo molto importante è svolto da dirigenti e preposti, su cui incombono precisi obblighi e responsabilità in materia di prevenzione e protezione, sanzionate penalmente. Anche in questo caso, il T.U. (art. 2) detta appositi criteri per individuare in concreto i soggetti che rivestono tali qualifiche. Il dirigente è la «persona che, in ragione delle competenze professionali e di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell incarico conferitogli, attua le direttive del datore di lavoro organizzando l attività lavorativa e vigilando su di essa». Il dirigente è l alter ego del datore di lavoro, cui è legato da un vincolo di fiducia, e svolge in nome e per conto del datore di lavoro alcune delle più importanti funzioni datoriali. Il preposto è la «persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa». Il preposto non ha l autonomia, né gli ampi poteri e le complesse responsabilità del dirigente. Il preposto svolge un ruolo più operativo, è costantemente presente sul luogo di lavoro, dovendo curare e vigilare che le direttive per il corretto svolgimento dell attività siano osservate da tutti i lavoratori. Dirigenti e preposti hanno precisi obblighi previsti dal T.U., in coerenza e nell ambito delle loro attribuzioni e competenze. In pratica, secondo il modello di sicurezza a cascata, la posizione dei dirigenti e dei preposti è la seguente: il T.U. stabilisce obblighi che gravano direttamente sui dirigenti e sui preposti sulla base delle attribuzioni ricevute e del ruolo effettivamente rivestito nell impresa o organizzazione; i dirigenti e (più raro) i preposti possono essere investiti di ulteriori responsabilità, sulla base di una apposita delega di funzioni proveniente dal datore di lavoro; in determinati casi, il dirigente (o funzionario nella P.A.) riveste la qualifica di «datore di lavoro» ed è responsabile dei relativi obblighi. Oltre alle responsabilità dirette, vi può essere quindi anche una responsabilità indiretta nel momento in cui il datore di lavoro deleghi a dirigenti e preposti ulteriori obblighi (v. amplius par. 4). 3. Gli obblighi del datore di lavoro, del dirigente e del preposto A) Gli obblighi esclusivi del datore di lavoro Nel sistema ripartito di compiti e responsabilità previsto dal T.U., sono individuati alcuni obblighi che devono essere adempiuti esclusivamente dal datore di lavoro e
I soggetti del sistema di sicurezza e le loro responsabilità 23 che, quindi, non sono delegabili ad altri soggetti, quali, dirigenti o preposti. Si tratta dei seguenti compiti (art. 17 T.U.): eseguire la valutazione dei rischi; elaborare il documento di valutazione aziendale (DVR); designare il responsabile del Servizio di prevenzione e protezione (RSPP). Tali adempimenti rientrano tra le responsabilità esclusive e principali del datore di lavoro e, in caso di inadempienza, sono previste pesanti sanzioni penali. Ad eccezione della nomina del RSPP, il datore di lavoro non deve eseguire tali adempimenti in prima persona. Nel caso della valutazione dei rischi, ad esempio, potrebbe non avere tutte le competenze specialistiche richieste. Pertanto, è ben possibile che il datore si avvalga di altri soggetti, quali innanzitutto il Servizio di prevenzione e protezione, per effettuare la valutazione dei rischi e per redigere il relativo documento. Tuttavia, anche quando si avvale di collaboratori ed esperti, la responsabilità di questi adempimenti ricade sempre sul datore di lavoro. Per la loro violazione, sono previste le sanzioni più severe (di tipo penale) (art. 55 T.U.). Per la violazione dell obbligo di effettuare la valutazione dei rischi e dell obbligo di nominare il RSPP, il datore di lavoro è punito con l arresto da 3 a 6 mesi o con l ammenda da 2.740,00 a 7.014,40 euro (importi elevati ex art. 9, co. 2, D.L. 76/2013, conv. in L. 99/2013). Nelle aziende in cui si svolgono lavorazioni ad elevato rischio (ad esempio, presenza di agenti nocivi, presenza di atmosfere esplosive, lavori edili di una certa entità) l arresto è elevato da 4 a 8 mesi. B) Gli obblighi del datore di lavoro e del dirigente Il T.U. elenca i compiti del datore di lavoro e del dirigente (art. 18). Per quanto riguarda i dirigenti, si è già chiarito che essi sono investiti in via diretta di funzioni prevenzionistiche: nell ambito delle proprie attribuzioni e competenze, i dirigenti devono adempiere agli obblighi in materia di sicurezza previsti dal T.U., la cui violazione è sanzionata da pene ad essi espressamente riferite. I dirigenti possono, poi, essere investiti di ulteriori obblighi e funzioni nel caso in cui il datore di lavoro abbia deciso di conferire loro determinati compiti a mezzo di una delega espressa. Infine, va ricordato che il dirigente può rivestire la posizione di «datore di lavoro» in tutti quei casi in cui devono applicarsi i criteri precisati dal T.U. per individuare tale figura, non essendovi una precisa persona fisica a ricoprirla. Gli obblighi del datore di lavoro e del dirigente sono (1): a) nominare il medico competente per l effettuazione della sorveglianza sanitaria nei casi in cui essa è obbligatoria per legge; b) designare i lavoratori incaricati della gestione delle emergenze; c) affidare i compiti ai lavoratori, tenendo conto delle loro capacità e condizioni fisiche; (1) Le lettere dell elencazione riproducono il testo dell art. 18 T.U., come modificato e integrato da successivi provvedimenti legislativi.
42 Capitolo 2 Questionario 1. Nell ambito del lavoro privato, quali sono i criteri previsti dal T.U. (art. 2) per individuare il soggetto che riveste la qualifica di «datore di lavoro» ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori? ( 1) 2. Nell ambito del lavoro presso le Pubbliche Amministrazioni, quali sono i criteri previsti dal T.U. (art. 2) per individuare il soggetto che riveste la qualifica di «datore di lavoro» ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori? ( 1) 3. Nelle Pubbliche Amministrazioni, quale tipo di conseguenza si ha se l organo di vertice non provvede alla nomina del soggetto cui attribuire le responsabilità del «datore di lavoro»? ( 1) 4. Quale qualifica riveste, in base al T.U. (art. 2), colui che sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa? ( 2) 5. Quale differenza sussiste, in base alle indicazioni del T.U., tra la figura del dirigente e quella del preposto? ( 2) 6. Quali sono gli obblighi che devono essere adempiuti esclusivamente dal datore di lavoro (art. 17 T.U.)? ( 3) 7. In cosa consiste l obbligo di vigilanza del datore di lavoro? ( 3) 8. Quali effetti si producono nel caso in cui vi sia una violazione da parte dei soggetti obbligati e non sia riscontrabile un difetto di vigilanza del datore di lavoro (art. 18, co. 3bis)? ( 3) 9. Quali sono i requisiti della delega di funzioni in materia di prevenzione e protezione (art. 17 T.U.)? ( 4) 10. Per la legittimità della delega di funzioni attuata dal datore di lavoro è necessario che l atto scritto sia autenticato da un notaio? ( 4) 11. La redazione del documento di valutazione dei rischi (DVR) può essere delegata ad altri dal datore di lavoro (art. 17 T.U.)? ( 4) 12. Quali sono i criteri per la costituzione del SPP (art. 31 T.U.)? ( 5) 13. Quali sono le attribuzioni e i compiti del SPP? ( 5) 14. La nomina di RSPP è delegabile dal datore di lavoro? ( 5) 15. I lavoratori assunti a tempo determinato rientrano nella tutela prevista dal T.U.? ( 6) 16. Quali sono i criteri di ripartizione degli obblighi di tutela della salute e sicurezza sul lavoro per i lavoratori che operano in regime di somministrazione? ( 6) 17. In base al T.U. (art. 20), i lavoratori sono titolari soltanto di diritti o su essi gravano anche dei doveri? ( 7)
I soggetti del sistema di sicurezza e le loro responsabilità 43 18. Chi nomina i RSL? ( 8) 19. A carico di chi è previsto l obbligo di nominare il medico competente? (art. 18 T.U.)? ( 9) 20. Come avviene la scelta del medico competente da parte del datore di lavoro (art. 39, co. 2, T.U.)? ( 9) 21. Quali sono gli obblighi di installatori e montatori ai fini della salute e sicurezza dei luoghi di lavoro (art. 24 T.U.)? ( 10)