IL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO A PARIGI 1) I soggetti regolatori STIF (Syndicat des Transports de l Ile de France) è l ente politico che si occupa dell organizzazione del trasporto pubblico della regione dell Ile de France, ossia una grande testa pensante che si occupa di definire le strategie del trasporto e della gestione del servizio. Il governo centrale detiene una quota di partecipazione di maggioranza, il 51,4% 11, mentre la Regione dell Ile de France ne detiene il 18,6%, la città di Parigi e i Dipartimenti rispettivamente il 18,6 e l 11,4% del capitale. STIF ha il compito di organizzare e coordinare i servizi di trasporto pubblico, di modernizzare le infrastrutture, attuando il piano di investimenti, e di pianificare e controllare l efficienza e la qualità del settore. L Ente, inoltre, stipula dei contratti di servizio con le società erogatrici. Il consiglio di amministrazione di STIF è composto di 34 membri, 17 dei quali in veste di rappresentanti dello Stato francese, gli altri 17 in veste di rappresentanti delle autorità locali regionali. Tra questi ultimi 5 membri rappresentano l intera regione dell Ile-de France, 5 la città di Parigi, i restanti rappresentano ciascuno il proprio dipartimento. I distretti amministrativi che fanno parte della regione dell Ile-de France sono 8 in tutto: Parigi, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-et-Marne, Seine-Sant-Denis, Val-de-Marne, Vald Oise e Yvelines. Il consiglio di amministrazione è assistito, nella fase decisionale, da tre assemblee consultive: 1. la Commissione Investimenti, che ha il compito di esaminare i progetti relativi alla realizzazione di nuove infrastrutture e al miglioramento della qualità dei servizi; 2. la Commissione per la Pianificazione dei Servizi, con la funzione di esaminare i progetti relativi alla riorganizzazione della rete già esistente e al riordino delle reti; 11 Prima della riforma istituzionale che ha permesso alla Regione della Ile de France di entrare nel consiglio di amministrazione del Syndacat, la quota di partecipazione ammontava al 70%. 77
3. la Commissione Finanza e Tariffe, consultata tutte le volte in cui è necessario prendere decisioni in merito al finanziamento di nuovi progetti e al ritocco degli schemi tariffari. Le funzioni direttive di STIF sono imperniate su alcune principali linee di attività: l organizzazione: nella veste di coordinatore dei soggetti chiamati ad erogare i servizi di trasporto nell Ile-de-France, STIF stabilisce le condizioni generali della fornitura del servizio, determina le rotte, gli orari e le frequenze, articola gli schemi di abbonamento e di bigliettazione, e fissa le tariffe; la modernizzazione: STIF deve garantire un costante sforzo di modernizzazione dell intero sistema di trasporto regionale. Essa, infatti, approva non solo i progetti minori, finanziati con risorse proprie, ma anche i grandi progetti infrastrutturali realizzati attraverso fondi pubblici; la pianificazione: allo scopo di realizzare una politica efficace di riordino delle reti e delle linee esistenti, il Sindacato ha la possibilità di intraprendere studi di settore, di condurre indagini relative alle abitudini di viaggio dei passeggeri, e di realizzare sondaggi di opinione in proposito; infine, la legislazione del 2000, che ha riformato i criteri organizzativi di STIF, ha attribuito a quest ultima nuove competenze. Attualmente il sindacato ha il compito di garantire il rispetto del vincolo di bilancio nella realizzazione dei progetti di infrastruttura o di estensione di reti preesistenti (con una responsabilità di monitoraggio di cui prima non disponeva). Ha, inoltre, il compito di contribuire al finanziamento della costruzione delle stazioni bus (ciò che prima spettava esclusivamente al fornitore del relativo servizio) e al finanziamento dei servizi Park and Ride. 2) I soggetti fornitori Alla RAPT, società di proprietà pubblica, è stato assegnato il 75% della fornitura del servizio. Il suo compito, nell area metropolitana dell Ile de-france, è quello di gestire il servizio di trasporto su gomma attraverso diverse modalità: 78
- Trasporto su gomma: 18.417 Km coperti da 1.254 linee di autobus (7.400 veicoli) - Trasporto su ferrovia leggera (RER): 580 Km gestiti congiuntamente a SNCF Ile-de France, coperti da 5 linee, con 58 stazioni. - Trasporto su metropolitana: 211 Km, coperti da 14 linee, con 380 stazioni. Nonostante questa compagnia sia registrata sotto il nome di regie 12, essa, in realtà, si configura come un impresa industriale e commerciale autosufficiente sotto il profilo finanziario. RAPT non realizza soltanto un attività di erogazione di un servizio pubblico, ma svolge, per conto di STIF, studi di fattibilità e progetti preliminari per la realizzazione di nuove linee o per estendere quelle già esistenti e, successivamente, gestirne la realizzazione. RAPT è un gruppo che opera, attraverso le sue 7 società affiliate e le 20 relative sotto-filiali, nelle aree del trasporto pubblico, del commercio, dell edilizia e delle nuove tecnologie. Per quanto riguarda il settore del trasporto pubblico, la compagnia affiliata che svolge l attività di fornitura nella regione, soprattutto a Parigi, è Urbiel. Questa azienda è, a sua volta, posta a capo di alcune filiali, tra cui SLT-Opentour (che gestisce il trasporto turistico su autobus nella capitale), TVO (operante in Val d Oise), STBC, RVS e TRAM. Vi è poi un altra affiliata, Systra (condivisa con SNCF) che, assieme alle sotto-filiali dislocate nel Nord-America, nel Regno Unito, in Italia e in Francia, svolge una attività di ricerca e di progettazione di nuove tecnologie di trasporto, nonché di consulenza tecnica per le compagnie che operano nel settore. SNCF Ile de France (Société Nationale des Chemins de Fer): è l azienda nazionale di trasporto ferroviario cui è stato affidato il 17% del servizio. La società è impegnata ad erogare le due modalità di: - trasporto su ferrovia RER: 580 Km 2, 165 stazioni mantenute e 7 gestite congiuntamente a RAPT; 79
- trasporto ferroviario tradizionale: 1.286 Km 2 di linee di ferrovia regionale, 208 stazioni e più di 5.000 treni. Aziende private: il ruolo di queste compagnie, anche se nel tempo è diventato sempre più significativo, rimane piuttosto limitato, dal momento che RAPT e SNCF, da sole, realizzano il 75% del volume del trasporto locale nell Ile de France. Queste compagnie erogano un servizio di trasporto su gomma soprattutto nell anello esterno della città di Parigi e sono associate fra loro. Esistono, nella regione, due associazioni di compagnie private di trasporto: APTR, che conta 53 membri e ADATRIF, che riunisce 30 membri. 3) Rapporti tra l Ente locale e i soggetti fornitori La STIF stipula con le principali società erogatrici un contratto di servizio che prevede anche un attenzione particolare alla governance delle aziende di gestione. Queste ultime, oltre a garantire la produzione dei chilometri prefissata, sono impegnate in tutta una serie di attività legate al marketing e al controllo dei titoli di viaggio. I primi contratti di servizio sono stati stipulati il 12 giugno 2000 con RAPT e SNCF e hanno rappresentato un significativo passo in avanti nella riorganizzazione del sistema di finanziamento del settore. In passato, infatti, le perdite fatte registrare dai bilanci delle compagnie erano automaticamente coperte da un meccanismo di finanza compensativa, fortemente disincentivante per i fornitori. I nuovi contratti sono ispirati ad una logica di incentivazione al contenimento dei costi operativi e al miglioramento della qualità del servizio. Sotto questo profilo, lo strumento giuridico impone un livello standard di qualità determinato sulla base di parametri oggettivi e quantificabili (quali la regolarità di fornitura del servizio, la pulizia dei veicoli ecc.). Ogni anno i risultati fatti registrare dalle compagnie in merito al rispetto di tali standard determinano l attribuzione di un premio economico o di una sanzione. I nuovi contratti sono del tipo gross cost e prevedono, per ciascun biglietto venduto e indipendentemente dall operatore, un compenso basato sul costo del 12 In Francia, una regie è una compagnia controllata e gestita in maniera diretta dal governo centrale o locale. 80
servizio erogato. Inoltre, è previsto il pagamento, da parte di STIF, di un contributo annuale del tipo lump sum che tiene conto degli specifici vincoli in cui le compagnie nazionali RAPT e SNCF sono costrette ad operare (i requisiti di sicurezza, l occupazione dei giovani, l indebitamento, il sistema pensionistico per i dipendenti). Per quanto riguarda RAPT, vi è un compenso specifico per l attività di vendita dei biglietti realizzata per conto di STIF (la prima ha diritto al 6% del fatturato). Infine, il contratto pone un obiettivo annuale in termini di entrate tariffarie: con un margine di oscillazione pari al 2%, un risultato in eccesso o in difetto rispetto all obiettivo prefissato è ripartito tra RAPT (per il 40%) e STIF (per il 60%). L eventuale margine in eccesso, realizzato al di fuori della banda di oscillazione è, poi, condiviso per il 10% tra RAPT e, per il restante 90%, STIF. 3.1) Tappe principali della riforma del trasporto locale L Autorità Regionale dei Trasporti, oggi nota come STIF, nasce nel 1959. Allora l organizzazione si chiamava STP e aveva compiti analoghi a quelli dell odierno Syndicat: organizzare, pianificare e monitorare il servizio di trasporto pubblico nella regione dell Ile-de-France. Il suo consiglio di amministrazione non prevedeva, tuttavia, la partecipazione dei rappresentanti del governo regionale, con il risultato che le decisioni in merito alla gestione di un servizio prettamente locale erano in realtà appannaggio di un organo governativo a carattere centralizzato. Solo la legge SRU del 13 giugno 2000 ha consentito l entrata del consiglio regionale nei livelli decisionali di STP, mutandone il nome in STIF. In realtà, lo Stato francese detiene ancora la maggioranza dei voti nel consiglio (17 rappresentanti statali contro 5 regionali) tuttavia, l ingresso dei rappresentanti regionali ha rappresentato comunque un importante punto di svolta: la riforma, infatti, ha attribuito a STIF il compito di approvare tutti i sussidi e i trasferimenti perpetrati a favore delle società fornitrici, rafforzando il suo ruolo di controllo dell allocazione delle finanze statali. 81
4) Situazione attuale del mercato Il mercato del trasporto pubblico locale non presenta, al momento, linee di apertura verso meccanismi di concorrenza per il mercato, che rimane saldamente nelle mani del soggetto pubblico. 5) Modalità di finanziamento STIF è un ente governativo che si finanzia in parte attraverso i trasferimenti statali e i contributi degli 8 dipartimenti facenti parte della sua area di influenza, e in parte attraverso il gettito derivante da sanzioni e, in particolare, dalla cosiddetta versement transport. Per quanto riguarda le entrate da sanzioni, STIF ha diritto a percepire la metà delle entrate raccolte attraverso le multe stradali in tutta l Ile-de-France 13. Questo gettito si unisce a quello derivante dalla versement transport, una vera e propria imposta di scopo, fatta gravare sulle imprese che hanno più di 9 dipendenti. Stando alle attuali previsioni, la tassa sul trasporto dovrebbe fruttare, per il 2003, circa 2,4 miliardi di Euro. Anche le imprese partecipano, seppure indirettamente, al finanziamento del sistema di trasporto pubblico: a partire dal 1 novembre 1982, sono tenute a rimborsare ai propri dipendenti il 50% della spesa da essi sostenuta per l acquisto degli abbonamenti (le cosiddette carte arancioni ). Sono queste entrate proprie a garantire all organizzazione una autonoma capacità di spesa per investimenti in infrastrutture minori o per lavori di ampliamento della rete di trasporto, che non richiedano un più massiccio intervento da parte dello Stato. Queste risorse vengono allocate tra gli operatori del trasporto, allo scopo di compensare le loro perdite di bilancio, e utilizzate per finanziare specifici investimenti e progetti di ricerca. 13 Nell Ile de France, il 50% del gettito delle contravvenzioni e delle multe per infrazione al codice stradale è di pertinenza di STIF, un 25% è attribuito alla regione e il restante 25% va ai governi locali. Generalmente, la quota di STIF è utilizzata per finanziare schemi tariffari relativi al coordinamento delle 82
Tabella 5.1. Principali voci di entrata del bilancio 2003 (in milioni di Euro) Versement transport 2.436,60 Contributi statali 584,98 Contributi dei dipartimenti 341,40 Entrate da sanzioni 86,00 Altri sussidi statali e regionali 35,10 Altro 3,91 Fonte: http://www.stif-idf.fr/chiffres/transit/f-set.htm Tabella 5.2. Principali voci di spesa per il bilancio 2003 (in milioni di Euro) Sussidi a RAPT 1.902,34 Sussidi a SNCT 1.190,76 Sussidi alle altre compagnie di trasporto 328,00 Rimborsi della versement transport 49,60 Spese per investimenti 86,00 Spese per azioni contrattuali (PDU, PRM) 33,04 Altri rimborsi 24,37 Bilancio corrente 24,96 Sussidi specifici 34,49 Studi e ricerche sulla mobilità 0,60 Fonte: http://www.stif-idf.fr/chiffres/transit/f-set.htm A partire dall anno 2000 i nuovi contratti stipulati con RAPT e SNCF impediscono a STIF di ripianare automaticamente le perdite in bilancio di questi operatori ricorrendo alla cosiddetta indemnité compensatrice. Attualmente i finanziamenti e i sussidi a favore delle due principali compagnie della regione sono pattuiti ex ante sulla base di una valutazione preventiva dei costi e degli investimenti in infrastrutture. Infatti, tutti i progetti elaborati da queste compagnie relativi all ampliamento delle linee o a modifiche dell assetto infrastrutturale del sistema hanno diritto, previa approvazione da parte di STIF, ad ottenere finanziamenti, prelevati soprattutto dal gettito della versement transport, dai trasferimenti governativi e regionali e, più raramente, dal ricorso al mercato dei capitali. Gli operatori sono responsabili finanziariamente degli diverse modalità di trasporto (abbonamenti speciali, stazioni per viaggiatori pendolari, parcheggi del tipo park and ride ecc.). 83
investimenti relativi al rinnovo della flotta e all acquisto del materiale rotabile per le nuove linee. L assistenza alle imprese private che operano nell anello più esterno della città di Parigi, in base ad una disposizione del consiglio regionale dell Ile de France del febbraio 1984, è garantita indistintamente ai membri dell APTR e dell ADATRIF, per: - l acquisto di nuovi veicoli; - attività di riorganizzazione delle rotte e di ricollocamento delle fermate bus; - attività di promozione e di informazione. Infine, si riassume in tabella 5.3 il contributo percentuale di ciascuna categoria di attori del trasporto pubblico al finanziamento dell intero sistema. Tabella 5.3 - Contributo percentuale delle varie categorie di attori del trasporto pubblico al finanziamento del sistema(dati del 1997) Entrate tariffarie, di cui il 7,9% è utenti 33,60% costituito dai rimborsi parziali delle imprese ai dipendenti che acquistano la carta arancione STIF 30.80% Gettito della versement transport, introiti delle contravvenzioni. Questa percentuale serve principalmente a coprire le perdite dovute agli schemi tariffari imposti agli operatori e per sussidiare nuovi investimenti. Gettito erariale. Questa percentuale serve per le indemnité Governo Centrale 17% compensatrice 14, per finanziare i progetti di investimento e per compensazioni tariffarie. Dipartimenti 9% Imposte locali e gettito derivante da multe e contravvenzioni. Altri 6,60% Entrate di varia natura. Fonte: www.stif-idf.fr/present/publi/img/rapport_activitè 2002.pdf 14 Abolite a partire dal 2000, con l introduzione di nuovi contratti tra STIF e gli operatori RAPT e SNCF. 84
5.1) Un approfondimento: la versement transport Si tratta della più importante fonte di finanziamento del sistema di trasporto pubblico locale francese. Introdotta nel 1971 per la regione di Parigi, ed estesa nel 1973 a tutto il territorio francese, questa imposta svolge un ruolo fondamentale per il finanziamento di nuove infrastrutture di trasporto. L imposta è applicata su tutte le aree urbane, con più di 100.000 abitanti, servite da una rete di trasporto pubblico e viene applicata sulla base di tali presupposti: - tutte le imprese (aziende pubbliche, imprese private e agenzie governative), insediate in un area urbana servita da una rete di trasporto pubblico, che abbiano registrato nel proprio libro paga un numero di dipendenti superiore o uguale alle 9 unità, sono tenute al pagamento dell imposta. La base imponibile è costituita dall ammontare salariale lordo e l aliquota è stabilita dall autorità locale competente, con dei limiti stabiliti dalla legge nazionale; - le fondazioni non-profit e le società che perseguono interessi pubblici o di carattere sociale sono esenti dal pagamento; - è garantito il rimborso a quelle aziende che dimostrano di garantire ai propri dipendenti un abitazione stabile in prossimità del luogo di lavoro, o di fornire, a proprie spese, un servizio di trasporto accessibile e gratuito, per coprire il percorso dall abitazione alla sede aziendale. 6) Strumenti connessi alla qualità del servizio Il contratto di servizio gioca un ruolo fondamentale nel vincolare le performance degli operatori agli standard determinati dall Authority. I nuovi contratti introdotti nel 2000 presentano un sistema di incentivi e penalità basati su due punti cardine: 1. penalità di tipo economico in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di produzione; 2. schema bonus/malus in relazione al raggiungimento o meno degli indicatori di qualità. 85
Per quanto attiene il primo punto, se la produzione fatta registrare dall operatore risulta inferiore all obiettivo annuale fissato da STIF, al netto di un margine di tolleranza (una fascia che oscilla tra il 3% ed il 4%, per tenere conto di eventuali scostamenti tra l offerta teorica e quella reale) sia RAPT che SNCF incorrono in una penalità, che raggiunge il valore massimo se la quota di servizio non prodotta ammonta al 2%. Lo schema bonus/malus, invece, è legato alla performance fatta registrare dagli operatori in relazione a ben 22 indicatori di qualità. Il contratto pone in evidenza, per ogni indicatore, un obiettivo annuale medio e, tra parentesi, un valore minimo e massimo. Quando il risultato annuale degli operatori è pari a quello medio non scatta il meccanismo bonus/malus, se il risultato è superiore al valore massimo scatta il bonus, se è inferiore al valore minimo, viene attivata la sanzione (malus). Ogni 2 anni, STIF conduce un sondaggio sulla soddisfazione degli utenti dei servizi di trasporto pubblico erogati nella regione della Ile-de-France. La 5 edizione dell inchiesta è stata pubblicata nel giugno 2001 e ha dimostrato che la soddisfazione relativa al servizio è aumentata in misura molto lieve (un punteggio medio di 11,1/20) ed è ancora inferiore rispetto alla soddisfazione relativa al trasporto privato su automobile (punteggio medio:15,2/20) e al trasporto a piedi (15,3/20). L indice di soddisfazione oscilla considerevolmente a seconda della modalità oggetto di analisi: i servizi autobus e metro erogati all interno della capitale testimoniano una soddisfazione molto alta (il 90% degli utenti si dichiara molto soddisfatto) rispetto ai servizi di trasporto ferroviario (l 80,6% si dichiara molto soddisfatto). Tra i parametri di misurazione della soddisfazione, gli utenti hanno evidenziato la puntualità del servizio e la sicurezza dei veicoli (rispettivamente il 43% e il 33% degli intervistati considerano questi fattori come prioritari). Persiste un sensibile gap tra la percezione della qualità del servizio da parte della popolazione in generale e quella manifestata dagli utenti: ciò che per la prima è una percezione mediocre del servizio, si traduce per gli utenti in un indice di soddisfazione decisamente favorevole. 86