La valorizzazione pubblica: il PPP applicato ai progetti immobiliari e all efficienza energetica

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1 La valorizzazione pubblica: il PPP applicato ai progetti immobiliari e all efficienza energetica I vincoli di bilancio e gli strumenti di partenariato pubblico privato a disposizione degli enti locali per opere pubbliche e di pubblica utilità 11 novembre 2015 Michele Lorusso Fondazione Patrimonio Comune dell ANCI

2 Agenda Contesto, soggetti e strumenti Il finanziamento degli investimenti Il partenariato pubblico privato I fondi immobiliari

3 Contesto, soggetti e strumenti

4 Il contesto 1. i Comuni italiani sono proprietari di circa il 75-80% del patrimonio pubblico complessivo (circa 800 mila unità) 2. il patrimonio spesso è un centro di costo 3. i vincoli del patto di stabilità e i limiti all indebitamento non permettono investimenti sul patrimonio 4. le aste di alienazioni del patrimonio pubblico: metodi di valutazioni diversi tra pubblico e privato, accesso al debito difficoltoso per gli imprenditori, incertezza su tempi delle varianti. I risultati? 5. generale difficoltà nel mettere in piedi operazioni complesse e che coinvolgono diversi soggetti 6. il PPP stenta a decollare: sostenibilità finanziaria e clausole delle convenzione? 7. La forte pressione esercitata sui conti pubblici e i nuovi principi sugli equilibri di bilancio hanno messo al centro dell azione delle pubbliche amministrazioni di tutti i livelli le operazioni straordinarie sul patrimonio. 8. La programmazione destina importanti risorse alla riqualificazione urbana e all efficienza energetica di immobili pubblici 4

5 I soggetti Agenzia Demanio Regioni EELL MIBACT Immobili Pubblici CDP Privati (gestori, ESCo, Investitori, sviluppatori) INVIMIT SGR ANCI (FPC e IFEL) 5

6 Gli strumenti VOL Partenariato Pubblico Privato Fondo rotativo pubblicoitalia.it immobili EELL Fondi locali e i3- core di Invimit Il partenariato pubblico pubblico: Protocolli d intesa, Accordi di Programma, Conferenza di Servizi 6

7 Il finanziamento degli investimenti

8 Il finanziamento degli investimenti Elementidellaspesadiinvestimento: beni immobili fruttiferi e infruttiferi; beni mobili di uso durevole; trasferimenti c/capitale; partecipazioni azionarie; conferimenti. Le fonti di finanziamento sono: a) Entrate correnti destinate per legge agli investimenti (per esempio multe stradali); b) Entrate derivante dall alienazione di beni e diritti patrimoniali, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni. b) Entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle Regioni, da soggetti privati, da organismi comunitari ed internazionali. d) Avanzo di amministrazione. L eventuale avanzo di amministrazione può essere impegnato per spese di investimento dopo l accantonamento delle quote di ammortamento e per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili. e) Mutui passivi e Prestiti obbligazionari. Altre modalità di realizzazione di investimenti pubblici e di pubblica utilità 1)Partenariato pubblico privato 2)Appalto con pagamento in natura 3)Fondi immobiliari 8

9 Il partenariato pubblico privato

10 Definizione 15-ter. Ai fini del presente codice, i contratti di partenariato pubblico privato sono contratti aventi per oggettounaopiùprestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità, l affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste. Possono rientrare altresì tra le operazioni di partenariato pubblico privato l affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell opera sia in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell opera per il committente o per utenti terzi.. alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat. 10

11 Cosa si può realizzare con il PPP scuole parcheggi strutture polifunzionali impianti sportivi mercati interventi di efficienza energetica ospedali porti e in generale opere pubbliche o di pubblica utilità e non solo opere calde (cioè in grado di generare flussi di cassa positivi). Per la verifica della fattibilità delle opere risulta centrale: -Lo Studio di Fattibilità ai sensi art 14. del Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici - il PPP test per le verifiche sui rischi e sulle convenienze per la PA 11

12 Opportunità del PPP Distribuire su più esercizi l uscita finanziaria tramite la previsione di canoni (al posto di spese di capitale) con un minor impatto annuale sul patto di stabilità realizzare e gestire, tramite competenze e capitali private, opere pubbliche migliorare il livello dei servizi connessi alle infrastrutture spostare il sistema impositivo da imposte e tasse (che gravano su tutti i cittadini in funzione della capacità reddituale e di spesa) a un sistema tariffario (pagano gli utenti di quella specifica infrastruttura) nel caso di rispetto dei rischi come da decisione Eurostat 2004, il bene non viene iscritto nell attivo del bilancio del patrimonio e di conseguenza si evita iscrizione di un debito di pari importo. Contabilizzazione off balance dell asset ma non dei contributi in conto capitale erogati per la sua realizzazione (nel limite del 50%). Con riferimento ad eventuali canoni (incrementano il deficit pubblico perché sono spese correnti), non impattano sul debito (e relativi vincoli del 204) ma sono considerati somme erogate in contropartita di servizi specifici. 12

13 I rischi secondo Eurostat RISCHIOCOSTRUZIONE: copre eventi quali il ritardo nei tempi di consegna, un aumento di costi, il non rispetto degli standard di progetto, inconvenienti di tipo tecnico nell opera. In tutti questi casi l assunzione del rischio da parte del privato implica che non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite di costruzione dell opera. La concessione di un contributo in conto costruzione da parte della p.a. deve essere sottoposta a una stringente regolamentazione. Infatti, la sua corresponsione non compromette un efficace trasferimento del rischio di costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti regole: la p.a. non deve iniziare a effettuare pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto conto dell'effettivo stato dell'asset realizzato; all'inizio e durante la costruzione la p.a. non deve coprire con pagamenti il costo di costruzione in maniera maggioritaria (fino al 50%). 13

14 I rischi secondo Eurostat RISCHIO DISPONIBILITA : è legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità. Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti del canone annuo siano correlati all'effettivo grado di disponibilità dei servizi forniti dal privato, al loro volume e al loro standard di qualità concordato, e pertanto in caso contrario devono essere previste penali che devono essere: automatiche, proporzionali, senza tetto massimo e che incidano effettivamente sul margine operativo del privato, ed in certi casi esserne addirittura superiori. RISCHIO MERCATO o DOMANDA: si origina dalla variabilità della domanda non dipendente dalla qualità del servizio prestato dal concessionario dell infrastruttura. Tale variabilità risulta, invece, dipendente da altri fattori, quali la presenza di alternative più convenienti per gli utenti, il ciclo di business, nuove tendenze del mercato. 14

15 Altre condizioni Pagamento dei canoni a carico dell Ente pubblico: Affinché il rischio sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti pubblici siano correlati all effettivo grado di disponibilità fornito dal privato, al loro volume e secondo la qualità predeterminata. (Ad esempio, l applicazione di un sistema di pagamenti da parte dell Ente pubblico concedente del tipo incentives/penalties, che preveda la riduzione dei pagamenti nel caso di prestazioni insufficienti con l applicazione di opportune penali, è efficace al fine del trasferimento del rischio di disponibilità. Viceversa, pagamenti regolari sotto forma di canoni invariabili non parametrati all effettivo volume dei servizi prestati non consentono una effettiva assunzione di rischio da parte del partner privato.) Sistema di penali previste dal contratto: Le penali sono sostanziali e devono poter incidere sull equilibrio economico del partner privato, con un criterio di progressività. Ai fini di garantire un efficace trasferimento del rischio di disponibilità, l applicazione delle penali prevista nel contratto deve essere: automatica; proporzionale, senza limiti; avere un impatto significativo sul bilancio del partner privato. 15

16 Altre condizioni il ricorso sistematico ad un sistema di valutazione quantitativa del value for money prima di affrontare la scelta di quale schema contrattuale adottare (PPP piuttosto che appalto tradizionale) e successivamente mediante convenzioni e capitolati standard. Alcuni temi per comprendere l allocazione del rischio: A chi incombe la responsabilità per la manutenzione e l'assicurazione dell'infrastruttura? Chi rimborsa il debito in caso di estinzione anticipata del contratto? Chi determina la natura dell'infrastruttura? Chi sopporta il rischio di una variazione della domanda? Vi sono introiti da terzi (non PA)? L'importo corrisposto da PA è inferiore se la qualità del servizio non è sufficientemente buona o non in linea con convenzione? PA paga un importo superiore nel caso in cui aumentino i costi sostenuti dalla società? Chi sopporta il rischio del valore residuo? 16

17 Altre condizioni laddove il costo del capitale sia prevalentemente (più del 50%) coperto dall amministrazione (contributo in c/capitale maggioritario), ciò implica che la PA assume la maggior parte dei rischi e l asset viene classificato nei conti pubblici. Per coperto si intende tramite l apporto di capitale di rischio (equity) o di capitale di credito (finanziamenti bancari), e le più tradizionali forme di contribuzione a fondo perduto. il nuovo SEC95 (edizione 2010) chiarisce che le garanzie possono comportare l iscrizione o riclassificazione dell asset on balance quando assicurano una integrale copertura del debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato. Anche in questo caso vale il criterio maggioritario : se l effetto combinato delle garanzie e del contributo pubblico copre più del 50% del costo dell opera, l investimento è contabilizzato on balance. L allocazione dell asset alla fine del contratto è la terza variabile da considerare: o Si concorda un prezzo fisso che la PA dovrà pagare alla scadenza del contratto che non rispecchia il valore di mercato o previsto un prezzo più alto del valore economico atteso rispetto alla vita utile residua o previsto un prezzo più basso del valore economico atteso perché la PA ha già pagato in precedenza per l acquisizione dell asset (canoni più alti con quota mascherata di anticipo su futura vendita). 17

18 LINEE GUIDA PER LA PREDISPOSIZIONE DELLE CONVENZIONI DI CONCESSIONE E GESTIONE Tavolo tecnico composto da Ance -Anci -Cassa Depositi e Prestiti Infrastrutture Lombarde -Banca d Italia Abi - Università Tor Vergata - DPS/Uval 18

19 Obiettivi schematizzare gli elementi principali che il contratto dovrebbe contenere per: corretta regolamentazione dei rapporti tra le parti adeguata allocazione dei rischi, per favorire: o la bancabilità del progetto o la tutela degli interessi dei contraenti e dei cittadini utenti, fruitori dei servizi costituire una guida per le Amministrazioni pubbliche, volta ad agevolare la stipula di tali contratti con il settore privato esprimere una sintesi del bilanciamento degli interessi dei soggetti coinvolti in un operazione PPP (punto di vista metodologico) aumentare l attenzione nella fase gestionale per garantire: costante monitoraggio delle varie fasi di realizzazione e gestione dell OP la trasparenza delle relative operazioni 19

20 Temi principali della convenzione Modalità di costruzione Contratto di disponibilità Centralità della gestione Indici per garantire l equilibrio economico finanziario Allocazione dei rischi Manutenzione dell opera Commitment e closing finanziario Modalità di revisione del Piano Economico Finanziario Remunerazione del concessionario Contabilizzazione dei lavori e contribuzione pubblica Subentro e tutela dei finanziatori Proprietà delle opere Valore Residuo delle opere Trasparenza nei rapporti tra Concessionario-Concedente-Finanziatore Criteri per la determinazione dell indennizzo in caso di cessazione anticipata del rapporto concessorio Previsione di contributi pubblici sottoforma di beni immobili Garanzie 20

21 Per approfondire ANAC: Determinazione n. 10 del 23 settembre Linee guida per l affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi ai sensi dell articolo 153 del decreto legislativo 12 aprile 2006,n.163 ANCE: linee guida per la standardizzazione dei contratti Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica: IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZION DELLE OPERE PUBBLICHE IN ITALIA - Stato dell'arte, criticità e prospettive Unità Tecnica Finanza di Progetto 21

22 Alcuni esempi

23 Forlì Supporto tecnico, amministrativo e finanziario per la dismissione del bene da destinare a Housing Sociale Piacenza Supporto tecnico al Comune per l attuazione del PUVaT e per federalismo culturale e attivazione di investimenti pubblici e privati 23

24 Avellino Supporto tecnico per un programma di efficienza energetica su 50 immobili pubblici da realizzare in PPP Reggio Emilia Attuazione piano città e recupero area ex reggiane tramite la costituzione di una STU 24

25 Orvieto Supporto su federalismo demaniale e valorizzazione caserma Piave in PPP Cosenza Regolarizzazione beni non più strumentali e supporto alla dismissione

26 I Fondi Immobiliari

27 Art 33 del D.L. 98/2011 cambio di paradigma 1. La valorizzazione non è solo dismissione, ma è anche creazione di valore economico e sociale 2. le risorse finanziarie ci sono 3. nuovi modelli di Partenariato 27

28 Ambiti di investimento del fondo i3core-comparto territorio di Invimit SGR - fondi d'investimento immobiliari, promossi o partecipati da enti locali, finalizzati alla rigenerazione e/o nuova costruzione di edifici scolastici; - fondi d investimento immobiliari finalizzati all efficientamento energetico del patrimonio immobiliare pubblico con il fine di accumulare conoscenza, diffondere buone pratiche e attivare forme di partenariato pubblico privato finanziabili con le risorse gestite da INVIMIT SGR; - fondi d'investimento immobiliari, promossi o partecipati da enti locali, e finalizzati alla valorizzazione di beni propri dei Comuni e, più in generale, alla riqualificazione urbana 28

29 Tematiche di rilievo Centralità del progetto di utilizzo o di valorizzazione dei beni pubblici ( il contenitore va riempito ) Il progetto di utilizzo o di valorizzazione può essere realizzato dall ente locale o anche da soggetti privati (con modalità del codice dei contratti pubblici -> figura del promotore con relativi diritti) EELL: in ogni caso, approva, il progetto di utilizzo/valorizzazione e seleziona la SGR con procedure ad evidenza pubblica Le risorse INVIMIT vanno remunerate, anche se con tassi tendenzialmente inferiori rispetto a quelli attesi da operatori privati (3,5% oltre inflazione) Ruolo delle SGR private: gestiscono i fondi locali (e di conseguenza gli immobili apportati) partecipati da enti locali e Invimit I proprietari del fondo locale (quotisti) rimangono gli enti locali ed Invimit che possono decidere nel tempo di alienare le proprie quote 29

30 Schema di un fondo immobiliare Enti Locali QUOTE proventi/rimborsi - approva progetto di utilizzo/valorizzazione - promuove la costituzione del Fondo e definisce obiettivi e principi - seleziona proposte e la SGR - definisce linee guida Fondo che vengono recepite nel Regolamento FACILITY MANAGEMENT Servizi di gestione global service gestione edifici e impianti paga per la disponibilità/locazione degli immobili (scuole, uffici, ecc.) SGR CON PARTNER TECNICI 30 GESTIONE VALORIZZAZIONE VALORIZZAZIONE (PROPERTY e ASSET MANAGEMENT) Alienazioni Locazioni EE Razionalizzazione servizi accessori per creare reddito INVIMIT e altri investitori FONDO LOCALE COMITATO CONSULTIVO (espressione dei quotisti) QUOTE proventi/rimborsi

31 Alcuni esempi di progetti candidati agli investimenti di Invimit SGR

32 Provincia di Chieti Soggetto Proponente: Provincia di Chieti Valore totale: mln (in via di definizione) di cui: -patrimonio immobiliare in apporto: Diritto di superficie per beni in efficientamento; Piena proprietà per beni non strumentali da valorizzare e dismettere 52 mln -investimenti stimati: 8-16 mln per efficienza energetica (in via di definizione); mln per beni non strumentali (in via di definizione) Descrizione dell iniziativa: Iniziativa volta all'efficientamento energetico del patrimonio strumentale della Provincia di Chieti con apporto di altri beni non strumentali da valorizzare e dismettere. Beni Core (rimarranno in uso alla Provincia): 43 beni con diagnosi energetica con un costo per approvvigionamento annuale pari a circa 1,5 mln Altri Beni(da valorizzare e dismettere): 13 beni da valorizzare e immettere sul mercato tramite locazione e/o alienazione con la possibilità di insediare differenti destinazioni d uso. Si tratta di edifici non utilizzati e di beni disponibili derivanti da programmi di razionalizzazione. L apporto dei sopracitati 13 beni ha lo scopo di aumentare la massa critica per la costituzione del Fondo immobiliare e l appetibilità dell operazione nel suo complesso nei confronti di SGR e investitori qualificati a cui sarà rivolta la gara. La SGR, che verrà selezionata tramite gara pubblica e che gestirà il Fondo, si avvarrà di partner tecnici (ESCo) per realizzare e gestire il programma di efficienza energetica garantendo i parametri del contratto EPC. Quota di investimento necessaria: mln (in via di definizione) Prossimi step: individuato proponente privato e valutazione proposta entro dicembre 2015

33 Soggetto Proponente: Comune di Lecce COMUNE DI LECCE Valore totale: circa 90 milioni di cui: patrimonio immobiliare in apporto: circa 20 mln investimenti stimati: 20 mln per beni core (che rimarranno in uso alla PA); 50 per altri beni non strumentali da dismettere Descrizione dell iniziativa: Riqualificazione di porzioni della città tramite l inserimento di funzioni da destinare per fini istituzionali (uffici pubblici, mercato e scuola) e valorizzazione e dismissione di beni non più strumentali. BeniCore: 3 immobili di cui: - apporto di area per la realizzazione di uffici comunali ( mq di SUL); - apporto di area per la realizzazione di edilizia scolastica (15 classi) con servizi accessori (mensa e laboratorio); - area per la realizzazione di un mercato rionale; Altri Beni non strumentali: 20 immobili da valorizzare e commercializzare di cui: 4 fabbricati centro storico per turistico ricettivo 4 fabbricati centro storico per residenze e terziario direzionale 2 immobili non più strumentali da dismettere 12 aree edificabili con destinazioni residenziale, servizi alla persona, ricettivo, commerciale, cinema, RSA, studentato Quota di investimento necessaria: circa 50 milioni di euro Stato avanzamento: pre-analisi sviluppata ok di Invimit per step successivi Prossimi step: delibera di investimento di Invimit entro novembre e gara ad evidenza pubblica per selezione sgr per i primi mesi del 2016

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35 Grazie per l attenzione Dr. Michele Lorusso Progetti di Valorizzazione e Fondi Immobiliari lorusso@patrimoniocomune.it I materiali saranno disponibili su: Facebook Youtube