Le Sezioni Riunite in sede di controllo Nell'adunanza del 9 marzo 2001

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1 -,~ ~ r MODULARIO I, I c.c. 2 I Moo.2 r 26/CONTR/CL/OI J-Z~~~ r Le Sezioni Riunite in sede di controllo Nell'adunanza del 9 marzo 2001 J?Z~; Visto l' art.51, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993 n.29, nel testo sostituito dall' art.4 del.. ~ ~ d.lgs. 4 novembre 1997 n.396, che attribuisce alla Corte dei conti la.funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall' Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazion e di bilancio; Visti gli artt.45, 46,47, 47 bis, 50, 51 e 52 del citato d.lgs. n.29 del 1993 e successive modificazioni; Vista l'ipotesi di contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto della Scuola per il secondo biennio economico " sottoscritta in data 15 febbraio 2001 dall' ARAN, dalle organizzazioni sindacali di categoria CGIL/SNS, CISL/SCUOL~ UIL/SCUOLA, nonché dalle confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e CONFSAL, pervenuto alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del D. Lgs.vo n. 29/1993, come modificato dal D. Lgs.vo n. 396/1997, in data 23 febbraio 2001, prot. ll. 267; Sentito, in data 6 febbraio 2001, il Nucleo tecnico per la valutazione dei costi derivanti dai contratti collettivi; Udito il relatore cons. Angelo Buscema; ~,- ~ deliberano it: e ~ ~ " è w c certificazione positiva di compatibilità economico- finanziaria dell'ipotesi di contratto all'esame, con le riserve, le raccomandazioni e le osservazioni di cui all'allegato rapporto; w Ec "

2 dispongono la trasmissione della presente deliberazione all' ARAN, all'organismo di coordinamento dei Comitati di settore e alla Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica. Il relatore Cons.Angelo Buscema v~~~,(,el.a Il Presidente Preso Sez. Rosario Elio Baldanza ta ~\ ~~~~ Depositata in Segreteria il PER COPIA CONFORME ALL' OR~CIr-JA E DALLA SEGRETERIA DELLE SEZrO.y' RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO ROMA. O 3 MAGI 2001~ I ~.J-1 2

3 RAPPORTO Sezioni Riunite -Camera di consiglio del 9 marzo 2001 Sull'ipotesi di "contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto della Scuola per il secondo biennio economico " sottoscritta in data 15 febbraio 2001 dall'aran, dalle organizzazioni sindacali di categoria CGIVSNS, CISVSCUOLA, UIVSCUOLA, nonché dalle confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e CONFSAL, pervenuto alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del D. Lgs.vo n. 29/1993, come modificato dald. Lgs.vo n. 396/1997, in data 23 febbraio 2001, prot. n La presente ipotesi di contratto costituisce modifica parziale del CCNL per il comparto scuola firmato il 26 maggio 1999, è diretto ad alimentare la contrattazione integrativa a livello regionale e a dare attuazione all'intesa del 15 dicembre 2000 tra Governo ed organizzazioni sindacali sulle politiche di sostegno allo sviluppo dell 'istruzione, della formazione e sulla valorizzazione del personale docente. In ordine all'oggetto del controllo di competenza della Corte, la precedente giurisprudenza ha affermato: 1. La certificazione dei contratti collettivi non è finalizzata a creare la certezza legale di dati finanziari contenuti in scritture contabili definitive, ma consiste in una valutazione dell' attendibilità della quantificazione degli oneri finanziari effettuata dall' ARAN (C.d. C., SS.RR., Del. 28 febbraio 1998, n. 17/98). Ne consegue che oggetto del giudizio della Corte è la verifica della razionalità della metodologia utilizzata per effettuare la stima ex ante delle spese contrattuali; 2. I metodi di quantificazione dei costi contrattuali sono finalizzati alla verifica, in primo luogo, della compatibilità finanziaria del contratto, che consiste nella verifica dell' esistenza di un effettiva copertura finanziaria degli oneri contrattuali, prevista dalla legge finanziaria o dalla "effettiva disponibilità dei fondi nei bilanci degli enti pubblici non statali" (C.d. C., Del. n. 17/98 cit., p. 6); 3. Inoltre, gli incrementi di spesa per il personale derivanti dalla futura applicazione del contratto, secondo le stime effettuate, devono essere valutati in relazione alle grandezze macro-economiche assunte nei documenti di programmazione economica e finanziaria e negli accordi di politica dei redditi. La giurisprudenza, per la descritta valutazione di compatibilità economica, ha tenuto in particolare a sottolineare la coerenza dell' ammontare degli incrementi retributivi rispetto al tasso di inflazione programmato (C.d.C., Del. n. 17/98, cit.) ovvero al "tasso tendenziale di variazione medio della spesa per il personale, nel triennio , al netto della contribuzione aggiuntiva" (C.d.C:; Del. n. 13 e 14/99); I parametri di riferimento per la valutazione della compatibilità devono essere rinvenuti negli strumenti di programmazion e di bilancio previsti dall'art. l-bis della 1. 5 agosto 1978, n. 468: documento di programmazion economico -finanziaria, bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, legge finanziaria, relazione previsionale e programmatica, bilancio pluriennale programmatico e leggi collegate alla manovra di frnanza pubblica (art. 51, comma 4, D. Lgs. vo n. 29/1993, cit.). 3

4 2. Si precisa che, con riferimento alla tornata contrattuale in corso, è stato stipulato in data 26 maggio 1999, per il comparto scuola, il ccnl relativo al quadriennio normativo ed al primo biennio economico Gli art.44 e 24 del ccnl 26 maggio 1999 rinviavano a successive fasi di contrattazione la disciplina di aspetti specifici. In particolare, l'art.24 comma 3 ha disposto che"....entro il 30 giugno 2000 le parti adegueranno le norme del presente articolo in relazione alla piena attuazione dell'autonomia scolastica e ad eventuali modifiche legislative intervenute". Successivamente con il ccnl 18 ottobre 2000 le parti "hanno rinunciato" a porre in essere quella disciplina rinviando a loro volta, confermandola, alla disciplina generale del precedente contratto. Dopo tale tornata contrattuale non ha avuto luogo la disciplina in sede di contrattazione integrativa degli aspetti relativi al "trattamento economico connesso allo sviluppo della professione docente" di cui all'art.29 che ha costituito l'istituto più rilevante sotto il profilo qualitativo e quantitativo del precedente contratto. Tale norma aveva previsto una maggiorazione retributiva pari a 6 milioni annui da corrispondere al 20% (estensibile fino al 30%) dei docenti, con una procedura concorsuale vertente sulle metodologie pedagogico- didattiche, nonché l'esame dei curricula e possibili percorsi formativi, con risorse già destinate dai bilanci al c.d. miglioramento dell'offerta formativa. L'ammontare complessivo di quelle risorse era stato stimato in miliardi, somma che con la presente ipotesi di contratto viene indicata a copertura dell'istituto dello sviluppo della professionalità docente che prevede il diverso meccanismo della distribuzione per "gradoni" di anzianità quindicennale, di circa lire pro capite a tutti i docenti. A sostegno di tale operazione è allegato all'ipotesi di accordo l'atto di indirizzo per la modifica dell'art.29 del ccnl per il comparto scuola del 26 gennaio 2001, a finna del Ministro per la funzione pubblica dove si dettano indicazioni all' ARAN per provvedere alla revisione dell'istituto ispirato alla valorizzazione professionale e tendente al raggiungimento retributivo e qualitativo dei parametri europei. Le esigenze prioritarie alle quali sono destinate le risorse previste per la contrattazione in esame sono la retribuzione dell'impegno professionale dei docenti per la piena attuazione del processo di riforma, con un riallineamento delle retribuzioni rispetto ai parametri europei, ed il riconoscimento delle prestazioni didattiche effettivamente svolte. L'incremento della produttività del sistema scolastico e il miglioramento dei servizi previsti nel presente accordo rappresentano, infatti, un investimento strategico, da inserire nel più ampio discorso di riforma dell'intero sistema scolastico, riforma che prevede l'autonomia dei singoli istituti, l'aumento dell'età prevista per l'obbligo scolastico e la profonda modificazionè dei programmi e dei metodi di insegnamento. Rientrano, inoltre, tra gli obiettivi espressi nell'ipotesi di contratto: il miglioramento della qualità dell'istruzione, una retribuzione accessoria legata alle prestazioni effettivamente svolte, il potenziamento dell'impegno professionale in team diretto a favorire una dimensione cooperativa della prestazione, il miglioramento della qualità dell'apprendimento. La piena attuazione dell' autonomia scolastica potrebbe consentire la remunerazione differenziata in ragione di ulteriori e particolari attività didattiche, preventivamente individuate dal collegio dei docenti ed il riconoscimento dell'impegno professionale dei 4

5 docenti, anche sul versante della ricerca e dell' innovazione didattica, e con l'eventuale utilizzo di adeguate tecnologie infomlatiche. La contrattazione integrativa nel riconoscere e valorizzare il ruolo del personale docente nel processo di rifomla e nel miglioramento qualitativo dei servizi scolastici dovrebbe farsi carico dei seguenti obiettivi:.la definizione di misure di rimborso da parte delle istituzioni scolastiche delle spese sostenute dai docenti per l'acquisto di libri e di strumentazione tecnologica finalizzata ad accrescere la fomlazione in servizio e la crescita professionale;.l'utilizzo dell' 1 %del monte salari destinato alla fomlazione;.l'attuazione delle indicazioni contenute nell'art. 1 S, commi 7 e 8, del ccn ;.la disciplina di appositi incentivi per lo svolgimento di particolari funzioni (ad esempio i maestri di strada);.in ragione dei crescenti impegni pomeridiani connessi all'ampliamento dell' offerta fomlativa e di istruzione, l'estensione delle convenzioni in corso per il servizio mensa e, in via alternativa, l'attribuzione di buoni pasto. 3. Con riferimento al presente accordo occorre rilevare un particolare assetto delle regole contrattuali, nel loro sviluppo temporale, di difficile qualificazione e collocazione nell'ambito dell'intera vicenda contrattuale del comparto scuola. Difatti, da un lato tale accordo corrisponde incrementi retributivi coerentemente con le disponibilità previste nella legge finanziaria e dall'altro prevede disposizioni che non attengono strettamente al rinnovo economico, quali gli articoli 2, 3 e 4 relativi alle relazioni sindacali, l' art.11 sui congedi parentali, l'art.12 sulla formazione in servizio e l'art.17 sull'estensione delle norme afferenti agli infortuni. Inoltre, con l'art. 7, relativo alla retribuzione professionale dei docenti, vengono utilizzati i miliardi ancora prima della modifica dell' art.29 del ccn126 maggio In ordine alla quantificazione dei costi contrattuali effettuata dall' ARAN si esprimono alcune considerazioni. La relazione tecnica elaborata dall' ARAN, per quanto attiene ai dati quantitativi e alla distribuzione del personale interessato, si basa sulle risultanze del conto annuale relativo al 1998, elaborato dalla Ragioneria generale dello Stato, i cui limiti qualitativi sono stati più volte evidenziati in sede di relazione al Parlamento ai sensi dell'art. 65 del D. Lgs.vo n. 29/1993 (vedasi ad esempio C.d.C., Del. 30 dicembre 1998, n. 49/98 REF). Il riferimento al conto annuale del 1998 deriva dal fatto che l'inizio delle trattative è avvenuto sulla base delle disponibilità originariamente indicate nell'art. 2, comma 9, della l. 27 dicembre 1997, n. 450 (legge finanziaria 1998). Nella stessa relazione tecnica dell' ARAN si fa presente che non si tratta di un dato effettivo di addetti incaricati durante l'anno, ma è un numero che si ottiene dividendo la spesa complessiva per il valore medio della retribuzione, tenuto conto che i periodi di attività lavorativa sono molto spesso inferiori all'anno. Sempre con riferimento ai soggetti addetti al comparto scuola è da tenere presente che il personale docente, allorchè si assenti per congedi parentali ovvero per partecipare ad assemblee sindacali, deve essere necessariamente sostituito utilizzando spesso altro personale precario con conseguenti costi aggiuntivi. A tale proposito, va rilevato che, proprio in ragione del citato meccanismo di~ m 5

6 sostituzione, potrebbe scaturire un onere aggiuntivo dagli effetti applicativi delle disposizioni contenute nell'art. l l ccnl relative ai congedi parentali con riferimento alle supplenze brevi per sostituire il personale che si assenta dal servizio per fruire dei predetti congedi. 3.1 Tenuto conto che il dato di riferimento della consistenza numerica del personale destinatario del contratto è rilevante ai fini della verifica della quantificazione dei costi, e considerato che il numero dei destinatari del ccnl è stimato in circa unità, mentre che quello degli appartenenti al comparto è stato stimato in (dato riferito al personale rilevato dal conto annuale per l'esercizio 1998)., occorre che nella quantificazione del personale della scuola si tenga comunque conto della dinamica in atto di ridimensionamento del numero complessivo di unità di personale nel periodo di vigenza contrattuale.. Dato il numero dei destinatari del contratto e l'entità delle risorse impegnate, circa miliardi nel biennio, come in seguito specificato, vanno considerati i possibili effetti anche di ordine inflattivo connessi all'applicazione del presente contratto. Per altro verso è da tenere conto delle economie, quantificate dall' ARAN in 46 miliardi per gli esercizi 2001 e 2002, derivanti dal processo di razionalizzazione e riordino delle istituzioni scolastiche; ciò avrebbe comportato un ridimensionamento degli istituti ed una riduzione degli organici del personale amministrativo. 3.2 Le risorse con cui dare adempimento all'ipotesi di contratto in esame sono contenute prevalentemente nell'art.50 della legge finanziaria n.388/00 e sono indirizzate anzitutto per l'incremento degli aumenti tabellari di cui all' art. 5 del ccnl, e ~ poi per la contrattazione integrativa dei docenti e del personale ATA e per la valorizzazione professionale dei docenti. Altre risorse provengono da economie derivanti dall'applicazione del precedente ccnl integrativo e dalla diversa destinazione di fondi per riconoscere sviluppi selettivi del personale docente. Tali risorse, in parte provengono dal non integrale utilizzo del fondo di cui all'art.42 del ccnl per la contrattazione integrativa; in parte, dai processi di razionalizzazione e riordino delle istituzioni scolastiche, come innanzi detto. Ulteriori minori risorse impiegabili specificamente a favore del personale A T A, derivano dal recupero dei trasferimenti agli enti locali da parte del Ministero dell'interno, per un importo di 35 miliardi. 4. Le risorse ridetenninate nella legge fmanziaria per il personale del comparto scuola, al netto dei fondi previsti per la dirigenza scolastica e degli oneri riflessi, ammontano nel biennio a miliardi. Oltre alle risorse contenute nella legge finanziaria sono poi indicate risorse provenienti da risparmi ovvero somme non utilizzate con il precedente contratto. La principale voce è rappresentata dai miliardi originariamente destinati ai fondi per il c.d. miglioramento dell' offerta formativa. Una particolare attenzione afferisce alle disponibilità ed agli oneri connessi con l'attuazione dell' art. 8 della legge n.124 del 3 maggio 1999, concernente disposizioni 6

7 urgenti in materia di personale scolastico, secondo il quale il personale ausiliario tecnico ed amministrativo A T A, già appartenente ai ruoli delle autonomie locali, transita nel comparto scuola. Sotto il profilo finanziario ciò comporta minori trasferimenti ordinari ai bilanci degli enti locali alimentati da capitoli dello stato di previsione del Ministero dell 'Interno e corrispondenti maggiori stanziamenti nei capitoli dello stato di previsione del Ministero della Pubblica istruzione. Tali risorse sono state stimate dall' ARAN in 35 miliardi da intendersi come ulteriori rispetto ai previsti nel fondo per il c.d. miglioramento dell'offerta formativa ed altresì ai 50 miliardi destinati al medesimo personale dall'art.50, comma 3, della legge n.388 del Sulla quantificazioni di tali oneri la Corte si è attenuta alle stime attendibili dell' ARAN, non essendo stato possibile una minuta ricostruzione dei "risparmi" provenienti dai vari capitoli dello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione che hanno interessato detto personale A T A. 5 In ordine alla valutazione della compatibilità economica dei costi contrattuali, la vigente normativa attribuisce alle parti contraenti e segnatamente all' ARAN la competenza a svolgere le analisi macroeconomiche dei costi derivanti dall'applicazione del contratto, sulla base di congrue stime e con la metodologia approntata dalle scienze economica ed aziendalistica. In merito alla metodologia dell'analisi, La Corte ha prospettato l'opportunità di prendere in considerazione, -oltre al tasso di inflazione programmato ed al tasso tendenziale di variazione medio della spesa per il personale - anche altri possibili parametri tra quelli individuati nel DPEF ovvero dalle leggi finanziarie e dalle disposizioni collegate (a titolo esemplificativo: l'indebitamento netto della Pubblica amministrazione, in percentuale rispetto al prodotto interno lordo; il debito della P.A. in percentuale rispetto al PIL; tasso di incremento del PIL ; il rapporto spese correnti PIL ; il rapporto redditi da lavoro dipendente della P.A. -PIL; la variazione redditi da lavoro dipendente della P.A., ecc...). 5.1 Le risorse ridetenninate nella legge finanziaria per il personale del comparto scuola, al netto dei fondi previsti per la dirigenza scolastica e degli oneri riflessi, ammontano nel biennio a miliardi, che costituisce il 5,8% della massa salariale di riferimento 1999 ammontante a miliardi, ottenuta moltiplicando la retribuzione media unitaria pari a lire annue per il numero degli appartenenti al comparto che è stato stimato in (dato riferito al personale rilevato dal conto annuale per l'esercizio 1998). Per il biennio considerato l'inflazione programmata assunta a riferimento è pari all' 1,2% per il 2000 e all'1,7% per!12001, cui vanno aggiunti lo 0,4% destinato alla contrattazione integrativa e lo 0,32% quale recupero tra inflazione programmata e effettiva registrata nel 2000 per un totale nel biennio di circa il 3,6%. Gli oneri contrattuali sono stati stimati dall' ARAN in 417,4 miliardi per il 2000 e in 4.832,7 miliardi per il 2001, cioè 5.250,1 miliardi nel biennio ovvero miliardi al netto degli oneri riflessi. Le risorse previste nel presente contratto vanno quindi al di là del tasso di inflazione programmato e costituiscono una evenienza di carattere eccezionale; tuttavia, nel valutare l'impatto di carattere economico dell'ipotesi di contratto in esame occorre tenere presente che gli aumenti retributivi da corrispondere agli appartenenti al ~~ '7

8 comparto scuola recuperano in buona parte le somme previste nel ccn e non erogate con riferimento all'esercizio L'elevato indice di detti incrementi è, difatti, conseguente alla concentrazione nel biennio della disponibilità di cospicue risorse non utilizzate in quello precedente (quantificate dall' ARAN in miliardi), nonché di risorse aggiuntive per la copertura di interventi ritenuti strategici in sede governativa. In definitiva, la valutazione sulla compatibilità finanziaria dell'ipotesi di accordo in questione può essere positivamente espressa in riferimento ai limiti di ammissibilità degli oneri contenuti nella legge finanziaria 2001 e in consonanza con le considerazioni espresse dalle Sezioni riunite di questa Corte in sede di relazione sulla copertura finanziaria delle leggi emanate nel corso del quarto quadrimestre dell' esercizio finanziario Per quanto riguarda la compatibilità economica occorre tenere presente che, a fronte di un aumento previsto in misura superiore al tasso di inflazione programmato, le risorse da utilizzare nella presente ipotesi di accordo sono destinate al miglioramento del servizio scolastico in un complesso quadro del processo di riforma dell'intero sistema. Il giudizio di compatibilità economica degli aumenti retributivi attribuiti ai sensi dell'art. 40 del ccnl, pur con le riserve connesse alla mancata modifica dell'art.29 del ccnl , alla quale si fa menzione soltanto nell'atto di indirizzo allegato all 'ipotesi di contratto, può ritenersi, in definitiva, per le considerazioni innanzi svolte, di segno positivo. 8