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1 r.. I MODULAAIO c.c. 2 I MOD. 2 i, i'l1 cc~/~~ ~ ~~z/a.!\t p J/O /~.o -e. L... Le Sezioni Riunite in sede referente nell'adunanza del 3 agosto 2000 Visto l'art. 51, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396, che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall' Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio; Visti gli artt. 45, 46, 47 e 47 bis, del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modificazioni; Visto l'art. 50 del d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modificazioni; Vista l'ipotesi di "contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al quadriennio normativo ed al biennio economico del personale del comparto Università" sottoscritta in data 6 luglio 2000 dall' ARAN e dalle organizzazioni sindacali di categoria, pervenuto alla Corte in data 20 luglio 2000, prot. n. 993; Vista la nota in data 14 luglio 2000, prot. n OO/P/rg, con la quale il! Comitato di settore ha espresso parere favorevole sull'ipotesi di accordo all'esame; ~ ~ Vista la comunicazione in data 24 luglio 2000, con la quale sono state convocate >. ~ le Sezioni Riunite di questa Corte in sede referente per il giorno 3 agosto 2000; 8 i Udito, nella riunione tenutasi il 31 luglio 2000, il Nucleo degli esperti per la, certificazione dei costi, nominati con D.P.C.M., di concerto con il Ministro del Tesoro, ~ in data lo luglio 2000, prot. n /00/7.515; ~ lr~

2 Visto il rapporto del Nucleo tecnico per la certificazione dei contratti collettivi di lavoro in data 31 luglio 2000 istituito con decreto del Segretario generale n. 67 del 9 febbraio 1998; Udito il relatore Primo Referendario Claudio Chiarenza; Uditi i rappresentanti dell' ARAN; Presente ed udito il Sostituto Procuratore generale Dr. Paolo Rebecchi; deliberano ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 51, commi 4, 5 e 7, d. 19s. n. 29/1993 e successive modificazioni e integrazioni, la certificazione dell' attendibilità dei costi quantificati sottesi all'ipotesi di "contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al quadriennio normativo ed al biennio economico del personale del comparto Università" e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio, con le prescrizioni, le condizioni e le osservazioni di cui all'allegato rapporto: I ordinano la trasmissione della presente delibera ai Presidenti dei due rami del Parlamento, all' ARAN, al Comitato di settore, al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e al Ministro per la funzione pubblica e invitano il predetto Comitato di settore a dare diffusione alla presente deliberazione presso le istituzioni appartenenti al comparto e ai collegi di revisione. Il Relatore Il Presidente I Ref CI~udiA C~iarenza Dr.~\t;~o ~:ll;~~ino fjjij.i tlt),.,@1j,9- U n v ~ Depositata in segreteria 1 5' SET l;l2:::"'~ 2

3 Ipotesi di accordo per la definizione del "contratto colleuivo nazionale di lavoro relativo al personale del Com parto Università per il quadriennio normativo e per il biennio economico " souoscriua in data 6 luglio 2000 dall'aran, dalle organizzazioni sindacali di categoria CGIVSNUR, CISL/UNIY; UIL/PA, FED. CONFSAVSNALS/UNIVER. CISAPUNI, nonché dalle confederazioni sindacali CISL e CONFSAL, pervenuto alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del D. Lgs.vo n. 29/1993, come modificato dal D. Lgs.vo n. 396/1997, in data 20 luglio 2000, prot. n In ordine all'oggetto del controllo di competenza della Corte, la precedente giurisprudenza ha affermato: 1. La certificazione dei contratti collettivi non è finalizzata a creare la certezza legale di dati finanziari contenuti in scritture contabili definitive, ma consiste in una valutazione dell' attendibilità della quantificazione degli oneri finanziari effettuata dall' ARAN (C.d.C., SS.RR., Del. 28 febbraio 1998, n. 17/98). Ne consegue che oggetto del giudizio della Corte è la verifica della razionalità della metodologia utilizzata per effettuare la stima ex ante delle spese contrattuali (da ultimo, C.d.C., SS.RR., Del. 2 giugn<;> 2000, n. 12/2000); 2. I metodi di quantificazione dei costi contrattuali sono finalizzati alla verifica, in primo luogo, della compatibilità finanziaria del contratto, che consiste nella verifica dell' esistenza di un effettiva copertura finanziaria degli oneri contrattuali, prevista dalla legge fmanziaria o dalla "effettiva disponibilità dei fondi nei bilanci degli enti pubblici non statali" (C.d.C., Del. n. 17/98 cit., p. 6 e Del. n. 12/2000, pago 7); 3. Inoltre, gli incrementi di spesa per il personale derivanti dalla futura applicazione del contratto, secondo le stime effettuate, devono essere valutati in relazione alle grandezze macro-economiche assunte nei documenti di programmazione economica e finanziaria e negli accordi di politica dei redditi. La giurisprudenza, per la descritta valutazione di compatibilità economica, ha tenuto in particolare a sottolineare la coerenza dell' ammontare degli incrementi retributivi rispetto al tasso di inflazione programmato (C.d. C., Del. n. 17/98, cito e Del. n. 12/2000, pago 7) ovvero al "tasso tendenziale di variazione medio della spesa per il personale, nel triennio , al netto della contribuzione aggiuntiva" (C.d.C.,Del. n. 13 e 14/99); 4. La competenza della Corte concerne anche la valutazione degli "oneri economici" delle amministrazioni interessate, "la cui compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio può essere valutata ai sensi del menzionato art. 51" del D. Lgs. vo n. 29/1993 (C.d.C., SS.RR., Del. 3 giugno 1998, n. 32/98). L'affermazione è coerente con il dettato letterale del citato art. 51, comma 4, che disciplina la quantificazione dei "costi contrattuali", e non delle sole spese; 5. Ai fini della certificazione dell'attendibilità della quantificazione, occorre valutare i costi in senso proprio derivanti dall'applicazione del contratto, anche se non possiedono natura di oneri finanziari (C.d. C., SS.RR., Del. 2 ottobre 1998, n. 37/98, pago 5, e Del. 22 ottobre 1999, n. 37/99);

4 I ".,,- I parametri di riferimento per la valutazione della compatibilità devono essere rinvenuti negli strumenti di programmazione e di bilancio previsti dall'art. l-bis della l. 5 agosto 1978, n. 468: documento di programmazione economico -finanziaria, bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, legge finanziaria, relazione previsionale e programmatica, bilancio pluriennale programmatico e leggi collegate alla manovra di finanza pubblica (art. 51, comma 4, D. Lgs.vo n. 29/1993, cit.. Tali principi sono stati espressamente ribaditi dalla C.d.C., SS.RR., Del. 22 giugno 1999, n. 23/99). 2. Si precisa che l'ipotesi di accordo in esame disciplina il periodo dalla gennaio 1998 al 31 dicembre 2001 per la parte normativa e dalla gennaio 1998 al 31 dicembre 1999 per la parte economica (art. 2, comma l). 3. Con riferimento alla quantificazione dei costi contrattuali effettuata dall' ARAN, questa Corte ne rileva la non compiuta attendibilità e l'incompletezza, analogamente a quanto già osservato in sede di certificazione di altri contratti collettivi. La relazione tecnica elaborata dall' ARAN, per quanto attiene ai dati quantitativi e alla distribuzione del personale interessato, si basa sulle risultanze del conto annuale relativo al 1995, elaborato dalla Ragioneria generale dello Stato, i cui limiti qualitativi sono stati più volte evidenziati anche in sede di relazione al parlamento ai sensi dell'art. 65 del D. Lgs.vo n. 29/1993 (C.d.C., Del. 30 dicembre 1998, n. 49/98 REF, Del. n. 23/99 e da ultimo, Del n. 12/2000, cit.). Il riferimento al conto annuale del 1995 viene giustificato dal fatto che l'inizio delle trattative è avvenuto sulla base delle disponibilità indicate nell'art. 2, comma 12, della l. 27 dicembre 1997, n. 450 (legge finanziaria 1998) costruite sulla base del predetto conto annuale 1995, non essendo all'epoca disponibili ulteriori dati di consuntivo relativamente alle categorie di personale interessato. 3.1 Come già più volte osservato da questa Corte (delibere n. 17/98, n. 13/99, n. 14/99 e n. 23/99), non può essere condiviso il riferimento a dati statici antecedenti un triennio l'inizio delle trattative, in quanto tale metodologia determina rilevanti margini di incertezza sulla attendibilità delle quantificazioni. Al riguardo, si raccomanda pertanto che nella quantificazione del personale dei vari comparti di contrattazione vengano utilizzati, da una parte, dati il più possibile aggiornati e che, dall'altra, attraverso stime e previsioni, sia presa in considerazione anche la probabile dinamica del personale nel periodo di vigenza contrattuale. La raccomandazione vale ancor più per il comparto Università, il cui personale è passato da complessive al 31 dicembre 1995 a a131 dicembre 1998, con un incremento di oltre i12 %. L'andamento si discosta, pertanto, dalla prescrizione contenuta nell'art. 39, comma 19, della L. 27 dicembre 1997, n. 449, e dal medesimo art. 39, comma 20 bis, introdotto, a valere dalla gennaio 2000, dall'art. 20 della 1.23 dicembre 1999, n La quantificazione degli oneri contrattuali deve, inoltre, essere completa, evidenziando i costi che possono derivare dalla concreta applicazione di tutti gli istituti contrattuali. Nelle ipotesi in cui il contratto non li individui espressamente, la 2

5 ~ quantificazione deve essere effettuata mediante stime attendibili, che costituiscono, anch' esse, oggetto del giudizio della Corte e parametro di riferimento della successiva attività di monitoraggio ai fini dell'applicazione dell'art. 52, comma 2, del D. Lgs.vo n. 29/1993 (C.d.C., Del. n. 23/99, cit., pago 8 e segg.). Infatti, la giurisprudenza della Corte (Del. 30 aprile 1999, n. 19/99) ha chiarito che il sistema di controllo della spesa pubblica prevede la verifica, ex post, dell'effettiva spesa sostenuta per l'applicazione del contratto collettivo, in sede di monitoraggio. La scheda di comparto di contrattazione collettiva elaborata dall' ARAN omette di quantificare le spese o i costi derivanti dall'applicazione dei seguenti istituti contrattuali: 1. art. 15, commi da 5 a 7 del ccnl: le indennità di posizione e di responsabilità attribuite al personale delle categorie EP e D spettano anche ai dipendenti in distacco sindacale. La norma estende anche al personale delle citate categorie il trattamento economico attribuito ai soli dirigenti dall' art. 17 del ccnl 7 agosto 1998, contratto collettivo nazionale quadro sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi nonché delle altre prerogative sindacali; 2. art. 18, comma 14: maggiore misura retributiva delle ore di lavoro supplementare, ai sensi dell'art. 3, comma 8, del D. Lgs.vo 25 febbraio 2000, n. 61. Non è prevista alcuna imputazione a fondi esistenti; 3. art. 21: lavoro interinale. E' consentito il ricorso fino al limite del 7 % del personale in servizio su base mensile; 4. art. 25, comma 5: riduzione dell'orario di lavoro a 35 ore per alcune tipologie di personale. E' previsto l'autofinanziamento con risparmi derivanti da nuovi asseti organizzativi; 5. in generale, non è calcolato il costo dell'attuazione del D. Lgs.vo 8 marzo 2000, n.53; 6. art. 48: patrocinio legale; 7. art. 51, commi 2, 5 e 6: non è previsto alcun accantonamento, tra le risorse disponibili, per finanziare la corrispondenza delle figure professionali, l'inquadramento nella categoria EP degli Odontoiatri e lo specifico accordo previsto per il personale laureato medico dell' area tecnico -scientifica e socio - sanitaria; 8. art. 52: non è previsto alcun accantonamento per la sequenza contrattuale dei collaboratori ed esperti linguistici; 9. art. 53: inquadramento nella categoria C4 del personale assunto ai sensi dell'art. 52 del ccnl 4 aprile 1996, con trasformazione del rapporto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato. Non si ritiene che la mancata determinazione dei citati ulteriori spese e costi, derivanti dall' applicazione del contratto in esame, siano in misura così rilevante da alterare la complessiva quantificazione effettuata dall' ARAN nella scheda tecnica. Per quanto concerne le ulteriori sequenze contrattuali, previste nel contratto senza accantonamento delle risorse destinate a finanziarie, e pertanto non coperte dai finanziamenti previsti per il contratto in esame, dovranno essere rinvenute ulteriori risorse finanziarie, la cui compatibilità finanziaria ed economica sarà valutata in sede di certificazione di ciascun contratto ulteriore (sulla necessità che la quantificazione degli 3

6 \ oneri contrattuali debba essere completa cfr., da ultimo, C.d.C., SS.RR, Del. lo febbraio 2000, n. 2/2000). 4. In ordine alla verifica della compatibilità finanziaria del contratto, intesa come effettiva copertura degli oneri finanziari ivi previsti, l'art. 52, comma 1, del citato D. Lgs.vo n. 29, come sostituito dall'art. 14, comma 2, del D. Lgs.vo 29 ottobre 1998, n. 387, dispone che "l'onere derivante dalla contrattazione collettiva nazionale a carico del bilancio dello Stato" è contenuta in "apposita norma da inserire nella legge finanziaria ai sensi dell'art. Il della legge 5 agosto 1978, n. 468". Il comma 1 bis precisa che "per le altre pubbliche amministrazioni gli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale sono determinati a carico dei rispettivi bilanci in coerenza con i medesimi parametri di cui al comma 1 ".La citata legge 27 dicembre 1997, n. 450 (legge finanziaria 1998), all' art. 2, comma 12, quantifica gli oneri per i rinnovi contrattuali delle amministrazioni non statali, tra cui ricomprende anche le Università, mentre la successiva legge 23 dicembre 1999, n. 488, (legge finanziaria 2000) quantifica i soli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per gli anni dei comparti ministeri, aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo e della scuola (art. 19, comma 1), disponendo che le altre amministrazioni, tra le quali menziona espressamente le università, provvedono "nell'ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci" (art. 19, comma 4). L'interpretazione delle norme citate, benché incidano in via prioritaria sul successivo biennio economico, appare necessaria anche al fine di individuare i parametri legali della copertura finanziaria di quegli istituti che il contratto rinvia alle disponibilità dei bilanci dei singoli atenei (si tratta, in particolare, delle risorse aggiuntive che finanziano il fondo disciplinato dall'art. 67, il cui comma 3 dispone l'incremento in misura non superiore all'l,55 % del monte salari 1997, a valere sui bilanci universitari, quelle aggiuntive del fondo disciplinato dall'art. 70, pari allo 0,45 % del monte salari 1997, a carico dei bilanci delle singole amministrazioni, finalizzato al finanziamento delle indennità di posizione e di risultato della categoria EP e lo 0,3 % del monte salari 1997 per il finanziamento dei passaggi di categoria disposti dall' art. 74, comma 5). 4.1 Il problema da affrontare consiste nello stabilire se tutti gli oneri contrattuali devono trovare copertura nelle somme stanziate nelle leggi finanziarie (anche nella forma di incrementi ivi previsti del fondo per il finanziamento ordinario delle università, iscritto al cap del bilancio dello stato), in quanto devono trovare copertura, per legge, nei trasferimenti statali ordinari, ovvero se alcuni oneri contrattuali possono trovare copertura direttamente nei fondi di bilancio delle singole università, mediante utilizzo di risorse proprie, che non derivano da trasferimenti statali. Occorre, pertanto, esaminare le fonti di finanziamento del sistema universitario, al fine di definire se gli oneri contrattuali devono trovare effettiva copertura nei fondi statali di finanziamento del sistema universitario, quantificati nella legge finanziaria, con la conseguenza che l'imputazione ai singoli bilanci, indicata nell'art. 52, comma 1 bis, del D. Lgs.vo n. 29/1993 e nell'art. 19, comma 4, della L. n. 488/1999, indica la semplice imputazione contabile ai singoli bilanci, che non possono costituire valida copertura finanziaria, in quanto le corrispondenti entrate dipendono dai trasferimenti statali disposti dalla legge. 4

7 4.2 L'ambito di autonomia delle università è disciplinato dagli artt. 6 e 7 della L. 9 maggio 1989, n In particolare, l'art. 6, comma 7, dispone che "l'autonomia finanziaria e contabile delle università si esercita ai sensi dell'art. 7" ed il comma 8 specifica che "la legge di attuazione dei principi di autonomia di cui al presente articolo stabilisce termini e limiti dell'autonomia delle università, quanto all'assunzione ed alla gestione del personale". Occorre, a tal fine, tenere presente che una legge generale di attuazione dei principi espressi dalla L. n. 168/1989 non è mai stata emanata e, pertanto, le eventuali ulteriori competenze in materia di gestione del personale sono quelle attribuite dalle successive leggi speciali, spesso collegate alle finanziarie. 4.3 Per quanto concerne il reperimento, da parte dei bilanci universitari, delle risorse necessarie alla gestione del personale ed, in particolare, dei rinnovi contrattuali, l'art. 7, comma 1, della L. n. 168/1989, dispone che "le entrate delle università sono costituite da: a) trasferimenti dello Stato; b) contributi obbligatori nei limiti della normativa vigente; c) forme autonome di finanziamento... ". I mezzi finanziari destinati dallo Stato sono iscritti in tre distinti capitoli di bilancio, uno dei quali relativo "alle spese per il personale dovute in base a disposizioni di carattere generale". L'oggetto di tali finanziamenti costituisce vincolo di destinazione delle somme trasferite (art. 7, comma 3). L'art. 5 della L. 24 dicembre 1993, n. 537, ha modificando il contenuto dei tre distinti capitoli con i quali sono effettuati i trasferimenti statali a favore delle università. A decorrere dall' esercizio 1994 le spese per il personale, fino ad allora distinte in apposito capitolo, costituiscono una quota del "fondo per il finanziamento ordinario delle università" (comprensivo, tra le altre, delle spese per il funzionamento e le attività istituzionali, e per l'ordinaria manutenzione delle strutture universitarie), dando, così, maggiore flessibilità alla gestione ordinaria, compresa quella del personale, nel rispetto del vincolo di destinazione dei trasferimenti statali. L'art. 5, comma 2, della citata L. n. 537/1993 precisa che "al fondo per il finanziamento ordinario delle università sono altresì attribuite le disponibilità finanziarie di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, relative al personale delle università, le disponibilità finanziarie per la completa applicazione dei contratti in itinere con il personale non docente, nonché le disponibilità finanziarie a copertura degli incrementi di retribuzione del personale docente". "Le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle università statali non possono eccedere il 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo del finanziamento ordinario" (art. 51, comma 4, L. n. 449/1997). I contributi obbligatori sono costituiti dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari, disciplinati dall'art. 5, commi 14 e segg., dellal. n. 537/ % delle tasse è riservato alle regioni mentre i contributi sono destinati al miglioramento della didattica ed all'applicazione della L. 2 dicembre 1991, n. 390 (norme sul diritto agli studi universitari). L'ammontare dei contributi e delle tasse non può superare il quadruplo della tassa minima. Il D.P.R. 16 settembre 1997, n. 306, che reca la disciplina dei contributi universitari, dispone che "i contributi universitari sono determinati autonomamente dalle università in relazione ad obiettivi di adeguamento della didattica 5

8 e dei servizi per gli studenti, nonché sulla base della specificità del percorso forniativo" (art. 2, comma 2). Infine, l'art. 5, comma 1, del citato D.P.R. n. 306/1997 limita la contribuzione studentesca, che "non può eccedere il 20 per cento dell'importo del finanziamento ordinario annuale dello Stato, a valere sul fondo di cui all'articolo 5, comma 1, lettera a), e comma 3, della legge 24 dicembre 1993, n. 537". 4.4 Al terniine della breve rassegna è possibile forniulare alcune osservazioni, utili per definire i parametri di riferimento della compatibilità finanziaria. La vigente norniativa non solo attribuisce le spese del personale universitario al fondo di finanziamento ordinario, ma fissa anche l'ammontare massimo delle spese di personale che i singoli atenei possono sostenere. Se si considera che anche le risorse che derivano da contributi obbligatori sono limitati ad un ammontare pari al 20 % del fondo ordinario e per la maggior parte destinate a funzioni specifiche (spese per la didattica e diritto allo studio), risulta che la copertura degli istituti contrattuali deve essere rinvenuta, anche per i contratti futuri, nelle risorse aggiuntive destinate dalla legge finanziaria ai rinnovi contrattuali, anche mediante incremento del fondo ordinario, sia perché le leggi attribuiscono espressamente le spese di personale, e specificamente quelle dei rinnovi contrattuali, al fondo di finanziamento ordinario, e non appartiene alla competenza della contrattazione collettiva modificare le nornie legislative di contabilità pubblica, sia perché, comunque, la struttura dei bilanci universitari non appare sufficientemente flessibile da supportare nuovi oneri di personale di carattere continuativo con le scarsissime quote di entrate contributive non già destinate ad altre funzioni. Questo vale, soprattutto, per il rinnovo contrattuale per il biennio , in quanto l' ARAN (scheda tecnica, pago 3) ed il Ministero del Tesoro sembrano interpretare l'art. 52, comma 1, del D. Lgs.vo n. 29/1993, come modificato dal D. Lgs.vo n. 387/1998, e l'art. 19, comma 4, della L. n. 448/1999, nel senso che anche per le università gli oneri contrattuali devono trovare copertura autonoma, e non solo imputazione forniale, nei bilanci, senza previsione di ulteriori trasferimenti a valere sui fondi statali. Poiché le nornie in esame non sembrano avere abrogato, altrimenti lo avrebbero fatto in modo addirittura implicito, l'intero sistema norniativo di disciplina delle funzioni sostanziali e di gestione contabile del personale e, più in generale, dei bilanci universitari, il sistema norniativo citato deve essere interpretato nel senso che tra gli oneri della contrattazione collettiva posti a carico dello Stato, menzionati dall'art. 52, comma 1, del D. Lgs.vo n. 29/1993, sono compresi anche quelli del comparto università, oneri ai quali lo Stato deve provvedere mediante il fondo per il finanziamento ordinario, che la legge finanziaria dovrà adeguare sulla base delle risorse da attribuire ai rinnovi contrattuali, venendo a mancare, in caso contrario, qualsiasi possibilità di copertura finanziaria della futura contrattazione. Si consideri, infine, che, in assenza di specifico finanziamento legislativo ai maggiori oneri contrattuali, le università non possono aumentare il proprio fabbisogno finanziario oltre i limiti previsti dall'art. 51, comma 1, della L. n. 449/1997 e devono programmare il fabbisogno di personale finalizzandolo alla riduzione programmata delle spese (art. 39, comma 19, L. n. 449/1997). 6

9 " ""~ 4.5 La giurisprudenza della Corte (es. Del. n. 23/99, cit.) ha chiarito che lacertificazione concerne anche la copertura finanziaria delle risorse disponibili per la contrattazione collettiva integrativa, il cui ambito sia funzionale che finanziario è determinato dal contratto collettivo nazionale. La contrattazione integrativa è disciplinata sia da norme di fonte legislativa (artt. 45 e 52 D. Lgs.vo n. 29/1993) sia dal ccnl in esame, il quale dispone, all'art. 4, comma 4, che "i contratti collettivi integrativi non possono essere in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali e non possono comportare oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate". Se questo è il quadro di riferimento dei diversi ambiti di contrattazione collettiva, compito della Corte è quello di verificare la compatibilità economica e finanziaria dell'intero contratto collettivo nazionale, sia nella parte in cui disciplina gli istituti contrattuali propri sia nella parte in cui disciplina i limiti finanziari della contrattazione integrativa. Ove fosse sottratta alla cognizione della Corte la valutazione dei limiti della contrattazione integrativa, risulterebbe impossibile esprimere il giudizio di compatibilità di un contratto collettivo di cui non si conosce l'onere finanziario diretto ed indiretto, che si realizza con i successivi livelli di contrattazione. 4.6 La scheda tecnica ARAN fornisce un quadro di riepilogo degli oneri contrattuali (tavola 8), comprendente i soli incrementi tabellari previsti dall'art. 64 ed i passaggi di categoria previsti dall'art. 74, omettendo di considerare gli incrementi derivanti dall'applicazione della progressione economica, disciplinata dagli artt. 56 e 59, comma 7, da realizzare entro i limiti finanziari previsti dall' art. 68, comma 2, letto a), quantificato nella misura dell' 1,55 % del monte salari 1997, l'indennità di posizione e di risultato, disciplinata dagli artt. 62 e 70, per le quali sono previste nuove risorse nella misura dello 0,45 % del monte salari 1997, ed i passaggi alla categoria superiore disposti dall'art. 74, commi 5 e 7, nella misura dello 0,3 % del monte salari Tale scelta sembra giustificata dal fatto che la fonte di finanziamento è individuata direttamente nelle disponibilità di bilanci delle università (scheda tecnica, pago 17, e atto di indirizzo del comitato di settore in data lo marzo 2000, prot OO/RZ/lp, approvato dal Consiglio dei Ministri il 30 marzo 2000). Dal quadro di riferimento normativo precedentemente descritto, appare dimostrato che, in quanto tutti gli oneri contrattuali, sia del trattamento fondamentale che di quello accessorio, sono imputi al fondo per il finanziamento ordinario che lo Stato trasferisce al sistema universitario, tutti gli oneri contrattuali devono trovare copertura nella legge finanziaria e, per essa, nel citato fondo. 4.7 Tenendo conto di tutti gli incrementi retributivi elencati nel numero precedente, le maggiori spese di personale risultano inferiori agli stanziamenti previsti per l'esercizio 1998 dalla L. n. 450/1997 di quasi 2 mld., mentre superano le disponibilità indicate in finanziaria di 3,5 mld. per l'esercizio 1999 e di quasi 44 mld. per l'esercizio Rispetto alla spesa totale di personale indicata nel conto annuale 1997, gli incrementi risultano in misura dello 0,33 % per l'anno 1998, del 2,09 % per l'anno 1999 e del 5,28 % per l'anno L'incremento previsto per gli anni 1999 e 2000, benché superiori 7

10 I, agli stanziamenti previsti nella L. n. 450/1997, possono considerarsi compatibili, sotto il profilo della copertura finanziaria, in quanto la loro incidenza percentuale appare inferiore agli incrementi del fondo per il finanziamento ordinario delle università previsti nel bilancio dello Stato, cap dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, per gli esercizi 1999 e 2000, pari, rispettivamente, al 4,59 % ed al 7,7 %. 4.8 Nel contratto in esame deve evidenziarsi il fenomeno che risorse storiche previste, nei precedenti ccnl, per la retribuzione accessoria correlata alla qualità della prestazione individuale o all'aumento della produttività collettiva, sono utilizzate per istituti che, essendo parte del trattamento fondamentale (es. progressione economica all'interno della categoria) ovvero qualificati come accessori (es. indennità di ateneo), hanno comunque carattere fisso e continuativo (es. art. 31, comma 2, art. 34, comma 8, letto a, art. 61, comma 6 ed art. 62, comma 2). In particolare, si tratta degli incrementi dell'indennità di ateneo, finanziati dall'art. 65 del ccnl mediante "la riduzione stabile del fondo di cui all'art. 42 del ccnl del così come previsto dall'art. 67, comma 1, lettera a) del presente CCNL" (il fondo dell'art. 42 del precedente contratto era, infatti, destinato a finanziare istituti contrattuali accessori che non avevano la natura di elementi retributivi fissi e continuativi, mentre l'indennità di ateneo compete, in quanto diritto soggettivo, nelle misure stabilite dal ccnl, a tutti i dipendenti del. comparto, avendo natura di corrispettivo fisso e continuativo), dell' indennità di responsabilità del personale delle categorie B, C e D, finanziate dall'art. 68, comma 1, letto b) e della progressione economica all'interno delle categorie, finanziate dall'art. 68, comma 1, lettere a) e d), in relazione al fondo di cui all'art. 67, comma 2, letto a) e b). Particolare attenzione dovrà essere effettuata, in sede applicativa, affinché siano utilizzate, per tali istituti, risorse già presenti nei bilanci aventi natura continuativa e permanente, e non annuale, variabile od occasionale. 4.9 In relazione alle ulteriori fonti di finanziamento del fondo disciplinato dall'art. 67, consistenti in entrate derivanti da accordi di collaborazione o convenzioni con terzi, previsti dall'art. 43 della l. n. 449/1997 (lett. c), da economie conseguenti alle trasformazioni dei rapporti di lavoro da tempo pieno a tempo parziale (lett. d) ed i risparmi derivanti dall'applicazione dell'art. 2, comma 3, del D. Lgs.vo n. 29/1993 (lett. e), non quantificati, nemmeno per stima, nella scheda tecnica ARAN, la compatibilità finanziaria può essere dichiarata solo a condizione che siano utilizzati nella misura in cui siano definitivamente accertati ed in corrispondenza di istituti contrattuali di analoga natura (l'attribuzione di trattamenti fissi e continuativi deve essere finanziata con entrate o risparmi di spesa anch'essi fissi e continuativi). Ad esempio, le entrate previste nella lettera c) non potranno finanziare progressioni economiche, le economie della lettera d) si realizzeranno solo con la trasformazione del posto in organico da tempo pieno a tempo parziale, con impossibilità di ulteriori future assunzioni ed i risparmi della lettera e) non sono concettualmente ipotizzabili. 8

11 4.10 L'art. 71 destina un'ulteriore quota dello 0,3 % del monte salari 1997, "a valere sulle disponibilità economiche del biennio economico 2000/2001 aventi carattere di certezza e continuità", per sostenere gli sviluppi economici all'interno delle categorie. La spesa prevista non può considerarsi attualmente coperta, in quanto il contratto in esame disciplina il biennio contrattuale e le citate leggi finanziarie dispongono gli stanziamenti per gli anni Non sussistono ulteriori fonti legislative attualmente vigenti che prevedono stanziamenti per il L'eventuale previsione di stanziamenti nei capitoli di bilancio pluriennale, riferito al 2001, non si possono considerare sufficienti, in quanto la previsione del bilancio pluriennale non costituisce autorizzazione alla spesa mentre la stipulazione del contratto collettivo conferisce diritti soggettivi perfetti (art. 4, comma 2, e Il, comma 3, letto h, L. 5 agosto 1978, n. 468). La certificazione può, pertanto, essere positiva solo ove l'art. 71 sia interpretato quale dichiarazione di intenti, tra le parti, per la futura contrattazione concernente il biennio 2000/2001, senza carattere immediatamente precettivo, come si desume, anche, dal disposto dell'art. 56, comma 6, secondo il quale "i passaggi alle posizioni economiche immediatamente superiori sono disposti nel numero consentito dalle disponibilità delle risorse a ciò finalizzate dal presente contratto e dal contratto integrativo", che a norma dell'art. 68, comma 2, letto a), possono essere prelevate dalle risorse dirette ad erogare incentivi alla produttività ed il miglioramento dei servizi (la "prenotazione" dei fondi sulle disponibilità di un successivo ccnl non è stata ritenuta impeditiva di positiva certificazione, in quanto gli effetti finanziari saranno valutati nel complesso del contratto che disciplina il successivo biennio economico, Del. n. 12/2000, pago 15) La prowessione verticale è limitata, per espressa disposizione dell'art. 57, comma 2, dalla previsione delle dotazioni organiche e, quindi, in relazione alla prowammazione del fabbisogno di personale disciplinata dall'art. 39 della L. n. 449/1997, e successive modificazioni, che contiene l'espressa finalizzazione alla riduzione programmata delle spese di personale. 5 In ordine alla valutazione della compatibilità economica dei costi contrattuali, la vigente normativa attribuisce alle parti contraenti e segnatamente all' ARAN la competenza a svolgere le analisi macroeconomiche dei costi derivanti dall'applicazione del contratto, sulla base di congrue stime e con la metodologia approntata dalle scienze economica ed aziendalistica. In merito alla metodologia dell' analisi, si ritiene necessario, agli effetti dei connessi riscontri di compatibilità economica intesa come coerenza con gli obiettivi generali di finanza pubblica, l'approfondimento dell'impiego - oltre che del tasso di illflazione prowammato e del tasso tendenziale di variazione medio della spesa per il personale, già individuati dalla giurisprudenza di questa Corte - anche di altri parametri tra quelli individuati "nel DPEF ovvero dalle leggi finanziarie e dalle disposizioni collegate (a titolo esemplificativo: l'indebitamento netto della Pubblica amministrazione, in percentuale rispetto al prodotto interno lordo; il debito della P.A. in percentuale rispetto al PIL; tasso di incremento del PIL ; il rapporto spese correnti PIL ; il rapporto redditi da lavoro dipendente della P.A. -PIL; la variazione 9

12 "",-'" redditi da lavoro dipendente della P.A., ecc... La giurisprudenza della Corte, in argomento, può ormai definirsi costante: SS.RR. Del. n. 17/98, 13/99, 14/99, 19/99, 1/2000 e 4/2000). Un ulteriore aspetto della compatibilità economica del contratto in esame concerne l'analisi dei costi di personale in relazione agli altri fattori di produzione ed ai parametri normativi posti a tutela degli equilibri di bilancio. Un criterio immediatamente utilizzabile è quello di valutare le fonti di finanziamento previste per ciascun istituto contrattuale, al fine di verificare la corrispondenza tra gli aumenti retributivi aventi natura permanente (aumenti degli stipendi tabellari, inquadramenti nelle nuove qualifiche, ecc.) ed il carattere certo e permanente delle relative fonti di finanziamento, ed istituti contrattuali che prevedono erogazioni annuali, variabili o saltuari, che possono essere erogati solo ove siano di volta in volta disponibili le necessarie risorse per farvi fronte. 5.1 Al fine di esprimere un giudizio in ordine alla compatibilità economica complessiva del contratto in esame, che costituisce limite della contrattazione integrativa, occorre valutare gli aumenti concernenti sia la retribuzione tabellare che quella accessoria. Gli istituti contrattuali rilevanti sono i medesimi considerati ai fini della valutazione della compatibilità finanziaria e sono costituiti dai seguenti elementi: onere derivante dal primo inquadramento (art. 74, commi 3 e 4), quelli derivanti dalla soppressione delle qualifiche I e II (art. 74, comma 1), spese per procedure semplificate (art. 74, comma 7) e gli incrementi tabellari (art. 64, comma 1), elementi, questi, quantificati e valutati dall' ARAN per dimostrame la copertura finanziaria (tavola 8 scheda tecnica), integrati dagli ulteriori elementi indicati al punto 4.6: gli oneri derivanti dalla progressione economica all'interno della categoria, l'indennità di posizione e di risultato prevista per il personale della categoria EP ed i passaggi alla categoria superiore previsti dall'art. 74, comma 5. Gli incrementi di spesa citati da ultimo, a prescindere dalla fonte finanziaria utilizzata per la loro copertura, costituiscono incrementi retributivi disposti dalla disciplina contrattuale che devono essere valutati al fine di verificare la compatibilità economica dell'intero ccnl, intesa come coerenza-con gli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all'art. 1 bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, con particolare riferimento al tasso programmato di inflazione, in quanto tali istituti, ad eccezione della retribuzione di risultato, non appaiono immediatamente correlabili all'incentivazione della produttività individuale e collettiva, ma realizzano un numeroso scorrimento di carriera per circa un terzo del personale del comparto. 5.2 Gli aumenti della retribuzione complessiva corrisposta nel 1997, come quantificata nel conto annuale, concernenti gli anni 1998 e 1999, calcolati utilizzando le stime effettuate dall' ARAN nella scheda tecnica, incrementate con le misure massime di risorse aggiuntive dei fondi previste dal contratto (1,55 % del monte salari 1997 per il fondo ex art. 67; 0,45 % del monte salari 1997 per il fondo ex art. 70; 0,3 % del monte salari 1997 per i passaggi di categoria ex art. 74, comma 5), ammontano allo 0,33 % nel 1998 ed al 2,09 % nel 1999, con un aumento, dal 1997 al 1999, del 2,43 %, compatibile sia con il tasso di inflazione programmato nel biennio (1998: 1,8 %:tavola 2.1, pago 9; lo

13 "o" "~"..,.,".'" 1999: 1,5 %; 2000: 1,5 %: tavola 5.1, pago 32, D.P.E.F ) sia al tasso di incremento della spesa per il personale (1998: 2,57 %, di cui l' 1,77 % utilizzato per effetto del trascinamento della contrattazione precedente; 1999: 3,23 %; 2000: 3,07 %: D.P.E.F , tavola A -3, pago 133) previsti nel documento di programmazione economico e finanziaria Gli incrementi della retribuzione complessiva dell' anno 2000 che conseguono dall' applicazione degli istituti contrattuali in esame ammontano a oltre il 7 %, rispetto alla retribuzione complessiva dell'anno 1997, ed a circa i15 % rispetto al Tali aumenti, pertanto, sono superiori rispetto al tasso di incremento della spesa del personale per l'anno 2000 previsto dal DPEF. Pertanto, il giudizio di compatibilità economica degli aumenti retributivi attribuiti per il biennio è positivo, mentre gli incrementi retributivi già disposti dal presente contratto a valere dall' anno 2000 possono essere dichiarati compatibili a condizione del loro riassorbimento mediante detrazione della parte eccedente il tasso di incremento della spesa per il personale previsto dal DPEF dalle risorse complessivamente disponibili per il successivo biennio Ne consegue che il ccnl in esame non solo ha già attribuito tutte le risorse disponibili per gli anni dal 1998 al 2000, non rimanendo alcuna risorsa disponibile per la ulteriore definizione contrattuale delle particolari posizioni e qualifiche indicate al punto 3.2 del presente rapporto, con contestuale conferma, anche sotto il profilo della compatibilità economica, del giudizio espresso in sede di compatibilità finanziaria, (nel senso che, per attivare le ulteriori sequenze contrattuali previste, occorre che siano reperite ulteriori risorse e che queste siano previste nei documenti di programmazione economica e finanziaria governativi), ma risultano già utilizzate anche parte delle risorse disponibili per gli incrementi retributivi da attribuire nel biennio , con riferimento all'anno 2001 (essendo, come detto, le disponibilità per il 2000 completamente utilizzate dal ccnl in esame). 5.3 Un'ultima verifica deve essere effettuata valutando gli incrementi che derivano dall'applicazione del contratto collettivo con riferimento alla retribuzione media individuale, secondo la metodologia utilizzata nei precedenti rapporti di certificazione. L'incremento della retribuzione media, compresa quella accessoria, ottenuta considerando l'incremento della indennità di ateneo e della retribuzione di posizione della categoria EP, con esclusione della progressione economica e dei passaggi di categoria, ammonta allo 0,33 % per l'anno 1998 rispetto al 1997 (contro lo 0,8 % previsto dal DPEF), di un ulteriore 2,07 % per l'anno 1999 rispetto al 1998 (contro il 3,23 % previsto dal DPEF) ed ammonta al 3,6 % circa per l'anno 2000, rispetto al 1999, (contro il 3,07 % previsto dal DPEF), con un incremento complessivo al 2000, rispetto al 1997, del 5,6 % circa, assorbendo così, parte della disponibilità economica del successivo biennio contrattuale, con un rilevante effetto di trascinamento evidenziate nel rapporto del nucleo tecnico. 6.Si riepilogano, in conclusione, le avvertenze e le condizioni formulate in precedenza, realizzando le quali, in sede applicativa del ccnl, la compatibilità economica e finanziaria dell'ipotesi di accordo in esame può considerarsi realizzata: Il

14 I ji a) La consistenza di personale deve essere quantificata sulla base di dati aggiornati (punto 3.1); b) La quantificazione degli oneri contrattuali deve essere completa, senza trascurare istituti che comportano nuove spese o nuovi costi, rispetto all'ordinamento previgente (punto 3.2); c) Non è previsto alcun accantonamento di risorse per le ulteriori sequenze contrattuali, previste dagli artt. 51 e 52, che, pertanto, non trovano copertura finanziaria nel contratto in esame. La loro valutazione in termini di compatibilità finanziaria ed economica potrà avvenire solo sulla base di ulteriori risorse individuate da idonea fonte normativa, considerato che gli altri istituti contrattuali utilizzano per intero le risorse disponibili per il biennio e gran parte delle risorse disponibili per il biennio (punti 3.2 e 5.2); d) Al fine di valutare la compatibilità finanziaria ed economica dei contratto, occorre computare anche le risorse aggiuntive previste per finanziare i fondi degli artt. 67 e 70 ed i passaggi di categoria disposti dall'art. 74, comma 5, del ccnl, quantificati nella misura, rispettivamente, dell' 1,55 %, dello 0,45 % e dello 0,3 % del monte salari 1997, da detrarsi, per gli istituti che decorrono dal 31 I dicembre 1999, dalle disponibilità finanziarie per il biennio (punti i 4.6 e 5.2); e) Si riscontra un travaso di risorse destinate alla retribuzione accessoria annua al finanziamento di istituti che hanno carattere fisso e continuativo (4.8); f) Le ulteriori fonti di finanziamento del fondo disciplinato dall'art. 67, con riferimento alle lettere c), d) ed e), possono essere utilizzate solo a condizione che le disponibilità nei bilanci siano definitivamente accertate e che le spese corrispondenti abbiano la stessa natura delle entrate (a spese retributive continuative e permanenti devono corrispondere entrate certe e permanenti. Punto 4.9); g) L'art. 71 non ha carattere immediatamente percettivo e, pertanto, l'ulteriore incremento dello 0,3% del monte salari 1997 sarà valutato in sede di certificazione del contratto relativo al biennio economico (punto! 4.10); i h) La progressione verticale deve essere realizzata in modo compatibile con le i I esigenze di programmazione del fabbisogno del personale, disciplinata dall' art. f 39 della L. n. 449/1997, che dispone la riduzione programmata delle spese di i personale (punto 4.11); i) La quota degli incrementi retributivi eventualmente eccedenti il tasso di inflazione programmato ed il tasso di incremento della spesa del personale, come indicati nel DPEF , dovranno essere recuperati a valere sulle disponibilità per il rinnovo contrattuale del biennio (punto 5.2). 6.1 Per i motivi esposti si ritiene di poter dichiarare la compatibilità del contratto in esame con gli strumenti di programmazione e di bilancio, con le avvertenze ed alle condizioni esplicitate nei punti precedenti, fermo restando che comunque la giurisprudenza di queste Sezioni riunite in materia di certificazione rinvia all'attività di 12

15 ~.~"' monitoraggio dei costi contrattuali il compito di verificare in modo puntuale e concomitante che non si verifichino esorbitanze di spesa rispetto ai costi quantificati e positivamente certificati. In tale contesto, i nuclei di valutazione o i servizi di controllo interno provvederanno al controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio, tenendo costantemente informato il Comitato di settore nonché questa Corte dei conti per lo svolgimento della furizione del monitoraggio dei costi sottesi all'ipotesi di accordo in questione (art. 52, comma 6, D. Lgs.vo n. 29/1993), al fine di evitare che, in sede di contrattazione integrativa o di generalizzati scorrimenti di posizioni economiche o di carriera, si producano incontrollabili dinamiche incrementali del costo del lavoro. 13