Supporto all operatività della riforma in materia di semplificazione

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1 Supporto all operatività della riforma in materia di semplificazione CUP J59J La nuova Conferenza di Servizi (D.lgs. 30 giugno 2016, n. 127) Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124 Cura di Mario Vincenzo Serio 21 Maggio 2018

2 La nuova conferenza di servizi (D.lgs. 30 giugno 2016, n. 127) Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124 La conferenza di servizi è nata con la legge 241/1990 Nuove norme sul procedimento amministrativo, e nel corso degli anni, è stata più volte modificata e integrata fino alla sua integrale stesura, avvenuta con D.lgs. 127/2016, in vigore dal 28 luglio Inoltre, dal 21 luglio 2017, con l entrata in vigore del D.lgs. 16 giugno 2017, n.104, che ha modificato la parte II^ del D.lgs. 152/06 Norme in materia ambientale (in particolare la procedura della valutazione dell impatto ambientale), il comma 4, dell art.14 della legge n. 241 del 1990 è stato ulteriormente modificato. Il D.lgs. 127/2016, trova diretta applicazione nella Regione Siciliana, in virtù del rinvio dinamico disposto dall art. 15, della Legge Regionale 30 aprile 1991, n. 10, testo interamente sostituito dall art. 4 della L.R. 5/2011, fatta eccezione per il solo art. 14-quinquies, della 241/90 (v. Rimedi per le amministrazioni dissenzienti - speciale normativa nella Regione Siciliana ). Il Decreto si compone di due Titoli: il Titolo I Disciplina generale della conferenza di servizi riscrive interamente i seguenti articoli della L. 241/90: ARTICOLO TITOLO 14 Conferenze di servizi 14-bis 14-ter 14-quater 14-quinquies Conferenza semplificata Conferenza simultanea Decisione della conferenza di servizi Rimedi per le amministrazioni dissenzienti il Titolo II Disposizioni di coordinamento con le discipline settoriali della conferenza di servizi coordina la conferenza di servizi con le discipline settoriali: in materia di edilizia, sportello unico per le attività produttive, autorizzazione unica ambientale, valutazione dello studio di impatto ambientale ed autorizzazione paesaggistica. Per quanto riguarda la natura giuridica della conferenza di servizi la questione è stata, nel corso degli anni, fortemente dibattuta. Inizialmente, infatti, veniva considerato come un vero e proprio organo collegiale, di carattere straordinario, distinto della Pubblica Amministrazione, ma col tempo, l orientamento giurisprudenziale prevalente, configura la conferenza di servizi come uno strumento procedurale di semplificazione di carattere generale, che ha lo scopo di rendere più snello e veloce il procedimento, o per meglio dire: un modulo procedimentale-organizzativo suscettibile di 1

3 produrre un accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti (v. Sentenza Corte Costituzionale n. 179/12). I principi innovativi del d.lgs. 127/2016 I principi innovativi della nuova conferenza di servizi sono: riduzione dei tempi e dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria; differenziazione dei lavori della conferenza secondo il principio di proporzionalità che prevede la conferenza semplificata senza la presenza fisica dei partecipanti per tutti i procedimenti escluso quelli più complessi per i quali è prevista la conferenza simultanea con la presenza fisica (anche in modalità telematica) delle amministrazioni interessate; nella conferenza simultanea, le amministrazioni (anche quelle statali), partecipano con un rappresentante unico; tempi certi: ogni tipo di conferenza di servizi ha una durata certa, con limiti temporali per le integrazioni documentali; conclusioni espresse con chiarezza e in modo inequivoco. Si considera acquisito l assenso delle amministrazioni che non si siano espresse; introduzione del potere di autotutela. Molti dei suddetti principi sono stati dettati dal parere 7 aprile 2016, n. 890, reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato sullo schema di decreto. Tipologie di conferenze L art. 14 della L. 241/1990, delinea tre tipologie di conferenze: istruttoria, preliminare, decisoria. La conferenza di servizi istruttoria: è facoltativa e può essere indetta dall amministrazione procedente o su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o dal privato interessato, per un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti. Si svolge con le modalità: previste per la conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis) o con modalità diverse definite dall amministrazione procedente. 2

4 La conferenza preliminare: di natura pre-decisoria, è facoltativa e può essere indetta per progetti di particolare complessità ovvero concernenti insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell interessato, corredata da uno studio di fattibilità, al fine di verificare prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo a quali condizioni il richiedente potrà acquisire i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati di competenza delle amministrazioni coinvolte. L amministrazione procedente ricevuta la richiesta valuta l opportunità di convocare la conferenza. Nelle procedure per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, invece, la conferenza preliminare si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica [ ]. Questo scaturisce dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e successive modifiche ed integrazioni). Si svolge con le modalità previste per la conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis) con termini che possono essere ridotti fino alla metà. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono esprimere le proprie determinazioni, l amministrazione procedente, entro 5 giorni, le trasmette al richiedente. In seguito, ricevuto il progetto definitivo, l amministrazione deve svolgere la conferenza simultanea, nelle modalità e tempi di cui all art- 14-bis, comma 7 (in modalità sincrona) e art. 14-ter. È impugnabile l'atto conclusivo della conferenza di servizi preliminare: 3

5 Le acquisizioni maturate nella conferenza preliminare (in ordine ai pareri, nulla osta e ogni altro atto di assenso necessario ai fini della approvazione dell intervento proposto), si consolidano e si riverberano sulla successiva approvazione sia dei progetti di fattibilità o preliminari, sia del progetto definitivo e possono essere modificate solo sulla base di sopravvenienze (di fatto o di diritto).ne deriva come conseguenza che il possibile consolidamento degli effetti della conferenza preliminare, nei termini sinteticamente descritti, implica la necessità, per i soggetti che si ritengano lesi nelle loro situazioni giuridiche, di impugnare l atto conclusivo (TAR Sardegna, sentenza n. 185 dell'8 marzo 2018) La conferenza decisoria: è obbligatoria e deve sempre essere indetta quando la conclusione di un procedimento è subordinata all acquisizione di pareri, intese, nulla osta, atti di assenso comunque denominati, resi da diverse amministrazioni e/o dai gestori di beni o servizi pubblici. Normalmente si svolge in forma semplificata e asincrona (art. 14-bis) mentre si svolge in forma simultanea e sincrona (art. 14-ter) per i progetti di maggiore complessità o su richiesta motivata di altre amministrazioni o del privato interessato. Per i progetti sottoposti a VIA, tutti i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta, gli atti di assenso comunque denominati, sono acquisiti nell ambito della conferenza di servizi di cui all art. 27 bis, del D.lgs. 152/2006, che si svolge in modalità simultanea sincrona. I lavori della conferenza Con riferimento allo svolgimento dei lavori della conferenza, il D.lgs. 127/2016 introduce due modalità: la conferenza di servizi semplificata con modalità asincrona; la conferenza di servizi simultanea in modalità sincrona. Asi cro a, cioè se za riu io i i prese za Si ulta ea Si cro a, cioè co riu io i i prese za a che i odalità tele atica La conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis) È la modalità ordinaria e quella più utilizzata per acquisire i pareri, nulla osta, atti di assenso ecc. Si svolge in modalità asincrona con invio telematico (nelle forme previste dall art. 47 del D.lgs. 82/2005 Codice dell Amministrazione Digitale), da parte dell Amministrazione procedente alle altre amministrazioni o ai gestori dei pubblici servizi interessati. L amministrazione procedente comunica: a) l oggetto della determinazione da assumere, l istanza e la relativa documentazione (art. 14 bis, comma 2, lettera a); b) il termine perentorio, non superiore a 15 giorni, entro cui le amministrazioni interessate possono richiedere eventuali integrazioni o chiarimenti relativi a fatti, stati e qualità personali non attestati 4

6 in documenti in possesso delle amministrazioni. In caso di richiesta di integrazioni documentali, l amministrazione procedente invia un'unica richiesta a chi ha presentato la domanda. In questo caso, ai sensi del comma 7, dell art. 2 della legge n. 241 del 1990, i termini possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni (art. 14 bis, comma 2, lettera b). c) il termine perentorio per la conclusione della conferenza, che non può essere superiore a 45 giorni (90 nel caso siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggisticoterritoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, quando le norme di legge o i regolamenti, non stabiliscono un termine diverso), entro il quale le amministrazioni devono inviare le proprie determinazioni (art. 14 bis, comma 2, lettera c). Il termine decorre dalla data di invio della comunicazione. d) la data eventuale della riunione in modalità simultanea da tenersi nei 10 giorni successivi alla scadenza del termine indicato alla lettera c). Tale riunione si svolge solo quando è strettamente e necessaria, nei limitati casi tassativamente individuati dalla legge (art. 14 bis, comma 2, lettera d). A questa conferenza partecipa un rappresentante unico per ogni amministrazione statale, regionale, locale. Le amministrazioni coinvolte sono tenute a rendere le proprie determinazioni nel termine indicato dall amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della conferenza. Le determinazioni devono essere congruamente motivate e sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie per l assenso. Le prescrizioni o le condizioni eventualmente indicate per l assenso o per il superamento del dissenso devono essere espresse in modo chiaro e analitico La mancata risposta nei termini indicati equivale ad assenso senza condizioni. Non trova applicazione solo nei casi in cui disposizioni dell Unione Europea prevedano il provvedimento espresso (VIA, AIA, emissioni in atmosfera, ecc.). La determinazione di conclusione può essere positiva o negativa e deve essere adottata entro 5 gg lavorativi. È positiva quando: sono stati acquisiti esclusivamente atti di assenso non condizionato; in caso di silenzio-assenso o in caso di determinazione non congruamente motivata o priva dei requisiti richiesti; sono stati acquisiti atti di assenso con condizioni e prescrizioni che, ad avviso dell amministrazione procedente, sentiti il privato interessato o le altre amministrazioni, possono essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza (art.14 bis, comma 5). È negativa quando sono stati acquisiti atti di dissenso che l amministrazione procedente non ritiene superabili. Nei procedimenti a istanza di parte questa determinazione produce gli effetti della comunicazione di preavviso di rigetto ai sensi dell art. 10-bis L. 241/1990. Se il proponente trasmette osservazioni entro 10 giorni, il responsabile del procedimento indice (entro 5 giorni lavorativi) una nuova conferenza di servizi semplificata, inviando le osservazioni ricevute alle amministrazioni coinvolte e fissando un nuovo termine. Qualora, entro questo termine, le 5

7 amministrazioni confermino il loro dissenso, nella nuova determinazione conclusiva è data ragione del mancato accoglimento di tali osservazioni (art.14 bis, comma 5). La conferenza di servizi simultanea (art. 14-ter) La conferenza di servizi simultanea, in modalità sincrona (cioè con la riunione) può avere luogo solo in casi indicati espressamente dalla legge: nel caso in cui nella conferenza semplificata siano stati acquisiti atti di assenso o di dissenso che comportano modifiche sostanziali (art.14 bis, comma 6); nel caso di progetti di particolare complessità, su motivata valutazione discrezionale dell amministrazione procedente o su richiesta motivata di altre amministrazioni o del privato interessato (art. 14 bis, comma 7); nel caso di progetto sottoposto a VIA (art. 14, comma 4), come previsto dall art. 27 bis, del D.lgs. 152/2006. nel caso in cui l amministrazione riceva un progetto definitivo a seguito dell esito della conferenza preliminare (art. 14 comma 3); La conferenza si svolge con una o più riunioni, con la partecipazione contestuale dei rappresentanti delle amministrazioni competenti e dei gestori di beni o servizi pubblici. La partecipazione può essere anche in via telematica. Ogni amministrazione partecipa con un rappresentante unico. 6

8 Rappresentante Unico Il Ministero dell'interno con circolare n. 28 del 05/09/2017 ha fornito le prime indicazioni operative in materia di Rappresentate Unico. Il rappresentante unico riduce il numero degli interlocutori abilitati a manifestare la propria posizione in seno alla conferenza. A lui spetta esprimere, esprimere definitivamente, e in modo univoco e vincolante, la posizione prevalente di tutte le amministrazioni, rispetto all interesse o agli interessi pubblici tutelati (v. Consiglio di Stato, parere 890/16). Vi deve essere un Rappresentante unico delle amministrazioni statali, nonché un rappresentante unico di tutti gli enti ed organismi ricompresi nello stesso livello territoriale di governo (Regione, Comune, etc.). Opera nell ambito dell art. 14-ter, comma 7 (conferenza simultanea), che si attua nei seguenti casi: motivi sostanziali (14 bis, comma 6) casi complessi (14 bis, comma 7) progetto sottoposto a VIA (14 bis, comma 4) Quando vi sono più di due amministrazioni coinvolte viene nominato dal Prefetto (dal Presidente del Cons. dei Ministri per le amministrazioni statali). 7

9 Conclusione della conferenza simultanea I lavori si concludono entro 45 giorni dalla data della prima riunione. In caso di determinazioni complesse, ove siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggisticoterritoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è di 90 giorni ove disposizione di legge o i regolamenti sui termini non prevedono un termine diverso (art. 14 ter, comma 2). Decisione della conferenza (art. 14-quater) Le caratteristiche e gli effetti delle determinazioni della conferenza, sono fissate all art. 14-quater della L. 241/1990. La determinazione motivata che conclude la conferenza, sostituisce, ad ogni effetto, tutti gli atti di assenso, comunque denominati di competenza delle amministrazioni e dei gestori dei servizi pubblici interessati. Si considera acquisito l assenso dell amministrazione il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni o che non abbia espresso la propria posizione, oppure che abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni non pertinenti con l oggetto della conferenza. La determinazione di approvazione o rigetto può risultare assunta: con unanime approvazione ed in tal caso è immediatamente efficace; 8

10 sulla base delle posizioni prevalenti ; in tal caso se sono stati espressi dissensi qualificati, l efficacia è sospesa per giorni 10 dalla sua comunicazione alle amministrazioni interessate. Entro tale termine le amministrazioni possono proporre opposizione avverso le decisioni. La proposizione di opposizione sospende l efficacia della determinazione di conclusione della conferenza. La formula posizioni prevalenti, già presente nella normativa previgente la modifica del D.lgs. 127/2016, non è priva di difficoltà applicativa. Le linee guida del 10 gennaio 2013 del Consiglio dei Ministri hanno chiarito che per posizioni prevalenti devono considerarsi quelle che hanno un peso specifico superiore alle altre per importanza degli interessi tutelati. Il ruolo dell amministrazione procedente non è quella del Notaio ma di sintesi delle ragioni emerse (non la volontà della maggioranza), facendo prevalere il soddisfacimento degli interessi in gioco (Cons. di Stato 27 agosto 2014, n. 4374). Autotutela Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare, con congrua motivazione, il responsabile del procedimento ad assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi dell articolo 21 nonies della legge n. 241 del 1990 (annullamento d ufficio), previa indizione di una nuova conferenza. Inoltre, possono sollecitare l intervento in autotutela, ai sensi dell articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 (revoca) solo le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza o si siano espresse nei termini (art. 14 quater, comma 2). Dissenso espresso in conferenza di servizi dalle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili (in ambito statale) In caso di dissenso espresso da un amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile, nel novero dei quali si colloca quello paesaggistico, il meccanismo previsto dal 3 comma dell art. 14-quater della l. n. 241/90 impedisce alla conferenza di servizi di procedere ulteriormente e rende doverosa, ove l amministrazione procedente intenda perseguire il superamento del dissenso, la rimessione della decisione al Consiglio dei ministri Quanto sopra, è quanto deciso dalla Cassazione Civile, con sentenza 16 aprile 2018, n Rimedi per le amministrazioni dissenzienti (speciale normativa nella Regione Siciliana) L art. 14-quinquies della 241/90, rimodulato dal D.lgs. 127, parla dei rimedi attivabili al fine di dirimere e risolvere le eventuali opposizioni delle amministrazioni interessate che, nell'ambito della conferenza di servizi, hanno espresso motivato dissenso. 9

11 Nella Regione Siciliana, si ritiene (v. circolare Reg. Sic. -Assessorato Funzione Pubblica prot dell'8/03/2018), che la fattispecie debba continuare ad essere regolata, dall'articolo 15, commi 2 e 3, legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, e successive modifiche ed integrazioni, sebbene il citato comma 2 faccia riferimento all'articolo 14 quater della 241/90 della vecchia normativa, ma certamente riferibile all art. 14-quinquies della nuova formulazione. Pertanto, se il motivato dissenso di cui all articolo 14 quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni, è espresso da un amministrazione regionale o locale in materia di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio artistico, della salute o dell incolumità pubblica, l amministrazione procedente, in caso di dissenso tra dipartimenti o uffici equiparati dell amministrazione regionale, tra quest ultima e un ente locale o un ente non territoriale o in caso di dissenso tra enti locali, entro dieci giorni rimette la decisione alla Giunta regionale. Il coordinamento con le discipline di settore (D.Lgs. 127/ Titolo II) Gli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto legislativo n. 127 del 2016 prevedono specifiche disposizioni di coordinamento con discipline settoriali (v. tabella) ART. Modifiche in materia di 2 D.P.R. 380/2001(T.U. dell edilizia); 3 D.L. 112/2008; D.P.R. 160/2010 (Suap); Note per il rilascio del permesso di costruire la conferenza di servizi è sempre indetta, quando è necessario acquisire più atti di assenso per la realizzazione dell intervento edilizio; nella conferenza di servizi nessun interesse, compreso quello posto alla tutela dei beni culturali e del paesaggio, può bloccare la conclusione del procedimento; ecc. In caso di diniego, il privato può richiedere il ricorso alla conferenza di servizi; la conferenza è sempre indetta quando è necessario acquisire atti di assenso di diversi enti pubblici; il SUAP entro 30 giorni dal ricevimento dell istanza può richiedere all'interessato la documentazione integrativa e nei successivi 30 giorni l ufficio adotta il provvedimento conclusivo; ecc. 4 D.P.R. 59/2013 (AUA); la conferenza è sempre indetta; si elimina, la parte che consentiva ai soggetti competenti, in materia ambientale, di esprimere parere positivo, anche senza intervenire alla conferenza. 5 D.lgs. 3 aprile 2006, n.152 (Ambiente); non si applica la nuova disciplina della conferenza di servizi ai progetti sottoposti a VIA statale; 10

12 6 D.lgs. 42/2004 (Autorizzazione paesaggistica); tutti gli atti di assenso sono acquisiti nell ambito di un unica conferenza di servizi che ha carattere decisorio e che si svolge in modalità simultanea; ecc. l amministrazione procedente trasmette la comunicazione di indizione sia all amministrazione competente al rilascio dell autorizzazione (se diversa dalla procedente), sia al Soprintendente che deve esprimere il parere previsto Palermo, 21 Maggio 2018 Il Collaboratore FORMEZ: Mario Vincenzo Serio Bibliografia: Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione Guida alla nuova Conferenza di Servizi, FAQ domande e risposte, ecc ; Regione Siciliana, Assessorato Funzione Pubblica Circolare dell'8/03/2018; Parere Consiglio di Stato, Sezione Speciale, n. 890 del 07 aprile 2016 Risorse Utili: Conferenza di servizi Guida alle novità della conferenza di servizi Le faq; domande e risposte per gli operatori L help desk Modulistica 11