- SPUNTI PER UNA RIFORMA ORGANICA DELLE AUTORITÀ INDIPENDENTI

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1 1. Riforma Istituzionale e Affari Costituzionali 1 - SPUNTI PER UNA RIFORMA ORGANICA DELLE AUTORITÀ INDIPENDENTI Sono note le ragioni storiche, giuridiche e teorico-economiche a sostegno dell istituzione e del mantenimento di autorità amministrative indipendenti ricordo: 1. Esigenza di vigilanza sul funzionamento dei mercati; 2. Esigenza di regolazione tecnica di taluni mercati allo scopo di correggere i fallimenti di mercato e favorire lo sviluppo della concorrenza; 3. Esigenza di attuazione dei vincoli dettati dall ordinamento comunitario. Sono parimenti note le ragioni per le quali in Italia si propone da tempo una riforma organica delle Autorità Indipendenti nella prospettiva di una razionalizzazione dell intera materia: 1. Mancanza di un disegno istituzionale sistematico ed eccessiva frammentazione del quadro normativo di riferimento; 2. Disomogeneità di modelli organizzativi e funzionali e mancanza di una disciplina organica di competenze, funzioni, procedure e modalità operative; 3. Sovrapposizioni tra aree di intervento e possibili conflitti di attribuzioni; 4. Proliferare di autorità settoriali e/o di enti assimilabili istituiti anche sulla scorta di singole emergenze; 5. Incertezza in merito alle procedure operative e agli strumenti di tutela dei privati, nonché in generale inefficienza dei meccanismi di vigilanza e/o regolazione.

2 Negli ultimi sette anni si contano almeno tre disegni di legge e/o proposte legislative aventi ad oggetto la riforma delle Autorità Indipendenti, nessuno dei quali è tuttavia giunto a risultati concreti ed apprezzabili. 2 Alcuni suggerimenti possono costituire un concreto contributo al superamento di talune criticità evidenziate ai precedenti punti. (1) Riparto funzionale: si evidenzia l opportunità di un riordino delle competenze che comporti: (a) l acquisizione da parte dell AGCM delle competenze di tutela della concorrenza su tutti i mercati, compreso quello bancario, nonché delle competenze di applicazione delle norme antimonopolistiche settoriali (comprese quelle a tutela anche del pluralismo dell informazione); obiettivo, il primo, parzialmente conseguito già a seguito dell entrata in vigore della l. n. 262 del 28 dicembre 2005 (legge sul risparmio); (b) il completamento delle funzioni di vigilanza a fini di stabilità in capo a Banca d Italia, estese anche alle compagnie di assicurazione ed agli altri intermediari finanziari in generale; (c) il consolidamento della funzione di controllo di trasparenza sull intero comparto dei mercati finanziari in senso lato, affidato alla Consob, comprendendovi sia le assicurazioni che i fondi pensione, con l ulteriore conseguenza della soppressione dell IVASS e l eliminazione delle disomogeneità delle regole di comportamento e di trasparenza nel collocamento di tutti i prodotti finanziari, a prescindere dalla natura dell emittente o dell intermediario (con evidente riferimento alle banche e alle assicurazioni);

3 (d) l accorpamento delle funzioni delle Autorità nei settori delle telecomunicazioni e dell energia in un unica autorità, cui attribuire in generale i compiti di regolazione dei servizi a rete e delle utilities. 3 (2) Quanto agli aspetti di governance delle Autorità, si evidenziano i seguenti profili: (a) il mantenimento della nomina governativa dei commissari, sottoposta però al consenso vincolante dei due terzi di un apposita commissione parlamentare competente, e temperata con una disciplina più rigorosa dei requisiti di nomina (in particolare, regole di incompatibilità per un determinato numero di anni per membri del Governo e Parlamentari, ad evitare improprie commistioni tra carriere politiche e tecniche o il loro artificioso prolungamento) o divieto del passaggio da un Autorità all altra. In alternativa, una soluzione che consenta, almeno per una parte dei commissari, l ascesa dei quadri interni ai vertici dell Autorità, favorendo la formazione di corpi burocratici più stabili ed evitando il frequente passaggio al settore privato delle figure apicali delle varie Autorità di controllo; (b) sul piano della c.d. accountability, insieme alla valorizzazione della trasparenza e dell apertura delle procedure decisionali, l opportunità di un analisi di impatto della regolamentazione (spesso inapplicata e, quando effettuata, priva di tempi certi) e del c.d. regulatory management (in particolare, vincolando le Autorità a predeterminare obiettivi e criteri dell intervento regolativo e ad osservare termini di consultazione sufficienti ad un effettiva allegazione di dati e documenti); (c) sul piano dei rapporti con gli organi di indirizzo politico, la necessità di contemperare forme di accountability nei confronti di Governo e Parlamento senza dubbio necessarie e l esigenza di

4 evitare ingerenze sui singoli atti regolativi, a cominciare da quelli tariffari e respingere il presunto e pervasivo primato della politica, in quanto è forte la tentazione di assoggettare le Autorità a penetranti indirizzi e interventi politici. Per questa ragione, era segnalata l opportunità di abrogare le norme della più recente legislazione che prevedono una puntuale conformazione dell attività regolativa e addirittura l esercizio di poteri governativi di sostituzione; 4 (d) sul problema dell autofinanziamento delle Autorità, l individuazione di meccanismi atti a garantire la certezza delle risorse necessarie alla funzionalità degli enti e, allo stesso tempo, ad assicurare l equità dei meccanismi di prelievo, anche consentendo alle imprese regolate un effettivo controllo circa la buona gestione economico-finanziaria delle Autorità. (3) Quanto alla tutela giurisdizionale e alla trasparenza si pongono delle considerazioni, quali: (a) l esclusione di una configurazione delle Autorità come giudici speciali e l esigenza di mantenere il controllo giurisdizionale sugli atti delle Autorità; (b) l opportunità di incidere sulla disciplina della legittimazione ad agire e delle spese del processo, consentendo forme efficaci di tutela giurisdizionale collettiva inibitoria e risarcitoria nei confronti dei responsabili di comportamenti abusivi soggetti al controllo delle Autorità Indipendenti, al fine di conseguire l obiettivo di coadiuvare l attuazione concreta della volontà della legge da parte delle Autorità Indipendenti, oltre che con la cooperazione e la sistematica consultazione dei soggetti regolati, anche con poteri di iniziativa delle parti interessate, sub specie di poteri di accesso ai procedimenti presso tali Autorità, e la concreta possibilità di avvalersi della tutela

5 giurisdizionale presso l autorità giudiziaria. Infatti, solo la convergenza dell iniziativa pubblica e di quella privata assicura la deterrenza dei comportamenti illeciti dei detentori di poteri privati. In mancanza, difficilmente le sanzioni imposte dalle Autorità possono impedire che per tali soggetti violare la legge risulti comunque economicamente conveniente (posto che la eventuale tutela penale appare, a sua volta, sprovvista di effettività nei confronti di chi sia munito delle risorse idonee a sfruttare l immenso repertorio di garanzie offerto dalla disciplina del processo penale configuratasi nel corso degli ultimi anni, e fintanto che non si sia provveduto alle riforme prospettate sopra). 5