COMMISSIONE EUROPEA. Aiuto di Stato SA (2013/N) Italia Aiuto per la ristrutturazione a favore di Abbanoa S.p.A.

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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, C(2013) 4986 final VERSIONE PUBBLICA Il presente documento è un documento interno della Commissione ed ha carattere esclusivamente informativo. Oggetto: Aiuto di Stato SA (2013/N) Italia Aiuto per la ristrutturazione a favore di Abbanoa S.p.A. Signora Ministro, la Commissione si pregia di informare la Repubblica italiana che, dopo aver esaminato le informazioni fornite dalle autorità italiane in merito all'aiuto menzionato in oggetto, ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti della misura proposta. 1. PROCEDIMENTO (1) Facendo seguito ai contatti intercorsi nella fase di pre-notifica, il 22 gennaio 2013 le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l'intenzione di concedere aiuti per la ristrutturazione ad Abbanoa S.p.A. (in seguito, Abbanoa o la società), a norma dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'unione europea (in seguito, il trattato). (2) Il 21 marzo 2013, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che le autorità italiane hanno inviato il 14 e il 23 maggio In seguito ad alcuni scambi informali, le autorità italiane hanno completato la notifica inviando documentazione aggiuntiva il 1 e il 10 luglio (3) Precedentemente alla notifica in oggetto, le autorità italiane avevano notificato un aiuto al salvataggio a favore di Abbanoa, che la Commissione ha autorizzato il On. Emma BONINO Ministro degli Affari esteri P.le della Farnesina 1 I Roma Commission européenne, B-1049 Bruxelles Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: 32 (0)

2 25 gennaio 2012 con decisione in materia di aiuti di Stato SA (2011/N) 1 (in seguito, la decisione di aiuto al salvataggio) ai sensi degli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (di seguito, gli orientamenti) DESCRIZIONE DEL BENEFICIARIO 2.1. Costituzione dell'impresa (4) Abbanoa è una società a responsabilità limitata costituita nel 2005 in seguito alla fusione di tutti i distributori pubblici di acqua precedentemente attivi in Sardegna. Il capitale di Abbanoa è detenuto per l'85% circa dai comuni sardi e per il 15% circa dalla Regione Sardegna. (5) Abbanoa, che è un'impresa di grandi dimensioni con circa dipendenti, è incaricata del servizio di interesse economico generale (di seguito, SIEG) che consiste nella gestione del servizio idrico integrato (di seguito, SII) in Sardegna. La decisione di creare un servizio idrico integrato per l'intera regione si è imposta a fronte dei risultati operativi ripetutamente insostenibili realizzati dai precedenti distributori 3, imputabili, secondo le autorità italiane, a una combinazione di perdite fisiche, i.e., perdite di acqua dovute all'inadeguatezza della rete di distribuzione 4, e commerciali Affidamento del SIEG (6) Abbanoa è un gestore in house che soddisfa tutti i criteri previsti (partecipazione pubblica, controllo analogo e maggioranza (80%) delle attività detenute dall'autorità pubblica di controllo). Conformemente alla legislazione nazionale 6, ad Abbanoa è stato affidato il SIEG per mezzo di una concessione, i cui principali elementi sono i seguenti: a) Abbanoa è tenuta a garantire una fornitura universale ed economicamente accessibile di servizi idrici in tutto il territorio della Sardegna fino al 2028; b) ad Abbanoa non spetta alcuna compensazione specifica per il SIEG, dal momento che le entrate della società provengono dalle tariffe regolamentate, che sono state stabilite nel 2004 e modificate solamente a partire dal 2011; 1 Decisione della Commissione del 25 gennaio 2012 sugli aiuti di Stato nel caso SA (2011/N) Italia aiuto al salvataggio alla società Abbanoa S.p.A., GU C 368 del , pag Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, GU C 244 dell' All'epoca della valutazione del 2002, il servizio di fornitura di acqua potabile evidenziava una perdita operativa annuale pari a circa 75 milioni di EUR, risultante da costi operativi annui pari a 179 milioni di EUR e di entrate annue pari a 104 milioni di EUR. 4 L'esercizio di pianificazione del 2002 ha rilevato che, su un totale di 258 milioni di metri cubi d'acqua distribuiti, 154 milioni di metri cubi, corrispondenti al 60%, venivano perduti. 5 Le perdite commerciali sono invece dovute alla fornitura di servizi che gli utenti non pagano o pagano in ritardo. 6 In Italia, ciascuna amministrazione territoriale (comuni, province e regioni, raggruppate in circa 90 Autorità d'ambito Territoriale Ottimale) è tenuta a garantire agli abitanti una fornitura universale ed economicamente accessibile di acqua. A tal fine, essa può indire una gara per esternalizzare il servizio, affidare il servizio a un gestore in house o fornire direttamente il servizio nel quadro del suo mandato amministrativo. 2

3 c) Abbanoa non può operare al di fuori della Sardegna, né può esercitare attività commerciali di altro tipo all'interno o all'esterno della Sardegna. (7) Abbanoa risulta quindi essere attualmente l'unico fornitore (in house) del SIEG relativo ai servizi idropotabili, fognari e di trattamento delle acque reflue La situazione attuale e le prospettive di breve termine del beneficiario (8) Stando all'ultimo bilancio disponibile (2011), la creazione del SII non ha posto rimedio alla situazione preesistente; Abbanoa non risulta infatti ancora in grado di ridurre le perdite di acqua e di recuperare i crediti dovuti dai clienti. Di conseguenza, i risultati economici per l'anno 2011 confermano le tendenze negative registrate nel periodo e già illustrate nella decisione di aiuto al salvataggio 7. (9) In particolare, pur essendo aumentate nel corso del tempo, le entrate non sono mai state sufficienti a coprire i costi d'esercizio. A partire dalla costituzione della società, i risultati di gestione sono sempre stati negativi 8. Nel 2011, le perdite di esercizio sono state pari a 13 milioni di euro. L'indebitamento con le banche ha continuato ad aumentare, passando dai 24 milioni di euro del 2005 ai 134 milioni di euro del A livello funzionale, ingenti quantitativi di acqua risultano ancora perduti in fase di distribuzione (nel 2011, 180 milioni di metri cubi, pari a circa il 60% del volume complessivo di acqua immesso in rete). (10) Quanto precede dimostra che Abbanoa si trova attualmente in una situazione finanziaria critica ed è sostanzialmente insolvente, poiché, secondo le autorità italiane, non è in grado di pagare gli stipendi con regolarità e soddisfare le richieste dei creditori. Le autorità italiane affermano inoltre che tale situazione potrebbe presto avere ripercussioni sulla capacità di Abbanoa di fornire i suoi servizi essenziali. (11) È opportuno ricordare che condizioni economiche e finanziarie analoghe si erano già manifestate nel contesto dell'esercizio di programmazione svolto dalle autorità sarde nel 2010, secondo il quale, tra l'altro, la società aveva bisogno urgente di finanziamenti per stabilizzare la gestione finanziaria di breve termine. Per questa ragione le autorità italiane hanno notificato il piano di concessione del citato aiuto al salvataggio, poi autorizzato. (12) L'aiuto al salvataggio era costituito da un fondo di garanzia pubblico per un massimo di 90 milioni di euro. Tale fondo di garanzia, destinato a coprire gli importi dovuti per i debiti in essere verso le banche finanziatrici, era equivalente ad una linea di credito in cui i fondi potevano essere utilizzati nella misura necessaria ad assicurare il rimborso dei prestiti alle banche, permettendo così alla società di rimanere in attività. (13) Le autorità italiane sostengono tuttavia di non essere state in grado di attuare l'aiuto al salvataggio autorizzato, in particolare a causa di nuovi regolamenti in materia di finanza pubblica, e intendono ora integrare il fondo di garanzia nell'aiuto alla ristrutturazione in oggetto. 7 Cfr. punti da 6 a 10 della decisione di aiuto al salvataggio. 8 Prendendo in considerazione l'intero periodo di attività di Abbanoa, gli utili al lordo di interessi ed imposte sono passati da circa 104 milioni di EUR nel 2002 a circa 196 milioni di EUR nel 2011, mentre nello stesso periodo i costi sono passati da circa 179 milioni di EUR a circa 214 milioni di EUR. 3

4 3. DESCRIZIONE DELLA MISURA (14) La base giuridica nazionale relativa alla misura in questione è costituita dal seguente insieme di disposizioni adottate dalle autorità regionali della Sardegna: a) Legge regionale n. 3/2009, art. 7, comma 12, lettera b; b) Legge regionale n. 12/2011, art. 6; c) Legge regionale n. 6/2012, art. 4, comma 32; d) Delibera della Giunta regionale n. 32/91 del 24 luglio (15) Le principali misure di risanamento industriale previste dal piano di ristrutturazione sono: a) una riorganizzazione delle risorse umane, che, senza comportare un aumento del personale, riorienterà le risorse attualmente assegnate a mansioni amministrative generali verso attività fondamentali, quali i) la misurazione del consumo di acqua in ogni famiglia al fine di ridurre gradualmente l'uso illegale di acqua, ii) il recupero dei crediti per fatture emesse e iii) l'internalizzazione dei servizi attualmente esternalizzati (e.g., il servizio di lettura dei contatori); b) interventi di miglioramento e riparazione di parte della rete al fine di ridurre il problema generale di perdite di acqua e distribuire meno acqua; c) applicazione di un nuovo sistema informatico in grado di mappare la rete e individuare le perdite; d) realizzazione di risparmi grazie all'uso ridotto di reattivi chimici e alla dismissione degli impianti di depurazione e pulizia non strettamente necessari per la fornitura del servizio; e) creazione di una nuova unità responsabile dell'internal auditing. (16) Inoltre, a seguito dei contatti precedenti alla notifica, le autorità italiane hanno introdotto una serie di misure volte a migliorare l'efficienza nella prestazione del SIEG, in particolare: a) il versamento delle rate annuali del conferimento di capitale è subordinato al raggiungimento di determinati livelli oggettivi di miglioramento del servizio (ad esempio, recupero di determinati volumi di perdite idriche o incasso di determinati importi di crediti); b) l'importo dell'aiuto sarà ridotto sulla base di eventuali circostanze future che potrebbero comportare un miglioramento sostanziale della situazione commerciale e finanziaria di Abbanoa (ad esempio, aumento delle tariffe o incremento del volume di acqua venduto); c) verifica dei risultati della società da parte di un organismo indipendente. 4

5 (17) Poiché il periodo di ristrutturazione indicato è compreso tra il 2012 e il 2019, tali interventi industriali, limitatamente a quelli che non richiedono spese aggiuntive, sono già in corso di attuazione. Il piano di ristrutturazione, pur comprendendo investimenti nelle infrastrutture fino al 2023, prevede il ripristino della redditività a lungo termine di Abbanoa entro il (18) Per attuare tali interventi, le autorità italiane prevedono di procedere ad una approfondita riorganizzazione della struttura patrimoniale e finanziaria della società. In particolare, sono previste le seguenti misure: a) ricapitalizzazione per un totale di 187 milioni di EUR, per mezzo di un piano di conferimento di capitale in tranche, da realizzarsi tra il 2013 e il ; b) immissione di liquidità per un totale di 180 milioni di euro tramite finanziamenti bancari esterni, come segue: i) linea di credito per il rifinanziamento del debito esistente fino ad un importo di 120 milioni di euro, coperto dalla Regione con un fondo di garanzia di 42 milioni di euro (finanziato con risorse accantonate nel quadro dell'aiuto al salvataggio approvato) e ii) linea di credito revolving per un importo di 60 milioni di euro a condizioni di mercato. (19) Per quanto riguarda i prestiti bancari previsti, le autorità italiane hanno dichiarato che il 4 febbraio 2013 è stata pubblicata una gara d'appalto (allegata alla notifica) per attrarre eventuali istituzioni finanziarie interessate, a seguito della quale, tuttavia, non è stata presentata alcuna offerta. Le autorità italiane sostengono che, sebbene apparentemente interessate e disponibili a continuare a finanziare Abbanoa, le banche sono restie ad aumentare la loro esposizione al rischio nei confronti di Abbanoa fino a quando la Commissione non avrà autorizzato la ricapitalizzazione e il piano di ristrutturazione. (20) Sulla base delle informazioni fornite, i costi della ristrutturazione ammontano a 275 milioni di euro, comprensivi di: a) 180 milioni di euro in prestiti bancari destinati a rifinanziare (in altri termini, a pagare) tutti gli obblighi debitori residui di Abbanoa e a garantire un livello di liquidità adeguato alla gestione operativa attuale e futura e b) 95 milioni euro per gli investimenti programmati nella riparazione e nel miglioramento dell'infrastruttura di distribuzione dell'acqua; tali investimenti comprendono: i) la dismissione delle condotte inadeguate e l'allaccio delle nuove condotte già esistenti; ii) la sostituzione delle condotte foranee obsolete; 9 Secondo il calendario previsto i conferimenti saranno pari a 59 milioni di euro nel 2012 (già approvati e accantonati), 55 milioni di euro nel 2013, 28 milioni di euro nel 2014, 20 milioni di euro nel 2015, 15 milioni di euro nel 2016 e 10 milioni di euro nel

6 iii) il miglioramento dei serbatoi, anche utilizzando apparecchiature di misurazione e regolazione in grado di prevenire e gestire le perdite idriche; iv) l'individuazione delle perdite idriche nei segmenti più problematici della rete. 4. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE AUTORITÀ ITALIANE (21) Secondo le autorità italiane, la misura non costituisce un aiuto di Stato in quanto non conferisce alcun vantaggio economico al beneficiario. Essa mira unicamente a capitalizzare adeguatamente l'impresa, come si sarebbe dovuto fare (e non è stato fatto) al momento della costituzione della società nel (22) Le autorità italiane affermano inoltre che gli aiuti non falserebbero la concorrenza né inciderebbero sugli scambi tra Stati membri, in quanto il gestore opera unicamente a livello locale e sulla base di una concessione esclusiva in house e non sarebbe pertanto coinvolto in alcun flusso commerciale infra-unione né a livello di commercio al dettaglio né a livello di commercio all'ingrosso. (23) Ciononostante, le autorità italiane hanno anche fornito argomentazioni sulla compatibilità della misura per una sua valutazione alla luce degli orientamenti. (24) Le autorità italiane sostengono che Abbanoa risulta ammissibile agli aiuti alla ristrutturazione in quanto manifesta tutte le caratteristiche tipiche di un'impresa in difficoltà ed è molto vicina all'insolvenza. (25) Le autorità italiane affermano inoltre che il piano di ristrutturazione presentato è realizzabile, coerente e di ampia portata, in quanto comprende una serie completa di interventi interni volti alla riorganizzazione e alla razionalizzazione delle attività della società all'insegna di una maggiore efficienza. Tali interventi garantirebbero il ripristino della redditività a lungo termine di Abbanoa, mentre le misure finanziarie di accompagnamento (apporto di capitale, linea di credito di rifinanziamento e linea di credito revolving) dovrebbero assicurare l'operatività dell'impresa nel corso del periodo di ristrutturazione, oltre a conferire all'impresa un livello adeguato di capitale e di liquidità per il futuro. (26) Le autorità italiane sostengono che la misura in oggetto non falsa indebitamente la concorrenza in Sardegna, in quanto (i) il mercato dei servizi idrici sarà chiuso fino alla scadenza dell'accordo di concessione, (ii) nessun concorrente potrà operare in Sardegna nei 26 anni dell'incarico affidato ad Abbanoa e (iii) quest'ultima non può offrire alcun servizio in concorrenza con altre società al di fuori del territorio assegnato. Inoltre, le autorità italiane osservano che il mantenimento in attività dell'impresa Abbanoa non produrrà indebiti effetti di ricaduta negativa in altri Stati membri, come ha riconosciuto la Commissione nella decisione di aiuto al salvataggio 10. (27) Le autorità italiane sostengono poi che gli orientamenti devono essere applicati tenendo conto degli obblighi specifici e della situazione del mercato di Abbanoa in Sardegna. 10 Cfr. punto 27 della decisione di aiuto al salvataggio. 6

7 (28) A tale riguardo, le autorità italiane rilevano che Abbanoa deve rispettare i termini e le condizioni dell'accordo di concessione ed adempiere agli obblighi di servizio pubblico che ha assunto. In particolare, Abbanoa opera in un mercato regolamentato caratterizzato da rigidi vincoli amministrativi, non possiede attivi da cedere (la rete di distribuzione idrica è di proprietà degli enti locali), non può liberamente ridurre la presenza geografica e di prodotto sul mercato, non può fissare le tariffe liberamente ed è tenuta a realizzare tutti gli investimenti e i lavori di manutenzione richiesti dall'amministrazione regionale nei tempi previsti. (29) In quanto alla durata del piano di ristrutturazione, le autorità italiane sostengono che il periodo previsto di 8 anni trova giustificazione nell'ampia portata del piano e nell'entità degli interventi di miglioramento della rete pianificati assieme alle autorità pubbliche. (30) Per quanto riguarda le misure compensative, le autorità italiane sostengono che non risultano necessarie misure strutturali in quanto l'aiuto non ha effetti distorsivi 11 e la società non sarebbe in grado di offrire misure strutturali per i motivi sopra esposti. (31) Tuttavia, con lettera del 10 luglio 2013, le autorità italiane si sono impegnate a ridurre di 3 anni la durata del periodo di concessione, sostenendo che si tratta della massima riduzione possibile considerati gli obblighi reciproci e l'ammortamento degli investimenti necessari. Con la stessa lettera, le autorità italiane si sono impegnate ad organizzare una gara trasparente e non discriminatoria, aperta a tutti gli operatori interessati, per assegnare la fornitura del servizio idrico integrato in Sardegna dopo la scadenza del periodo ridotto di concessione. (32) Per quanto riguarda il contributo proprio privo di elementi di aiuto, le autorità italiane sostengono che la Commissione dovrebbe tener conto del fatto che, su un totale di 120 milioni di euro destinati alla linea di credito di rifinanziamento, soltanto 42 milioni di euro sono garantiti dalla Regione, mentre i restanti 78 milioni di euro dovrebbero essere considerati come facenti parte del contributo proprio, in quanto le banche ne assumeranno l'intero rischio. 5. VALUTAZIONE 5.1. Presenza di aiuto di Stato (33) A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, "sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza". (34) Pertanto, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, una misura costituisce aiuto di Stato se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni: la misura a) conferisce al beneficiario un vantaggio economico, b) è concessa dallo Stato o mediante risorse statali, c) è selettiva e d) incide sugli scambi e può falsare la concorrenza all'interno dell'unione. (35) La Commissione ritiene che la misura in questione conferisca un vantaggio economico ad Abbanoa, in quanto fornisce all'impresa nuovi capitali e l'accesso al credito a 11 Cfr. punto 26. 7

8 condizioni che non sarebbe stata altrimenti in grado di ottenere, data la sua situazione finanziaria 12. (36) La misura in questione è imputabile al bilancio della Regione Sardegna, a titolo del quale sarà finanziata, e pertanto risulta concessa mediante risorse statali. Si tratta inoltre di una misura selettiva, in quanto beneficia una sola impresa, la società Abbanoa. (37) La Commissione ritiene che, sebbene la fornitura dei servizi idrici in questione per conto delle autorità locali sia stata affidata ad Abbanoa fino al termine della concessione, se Abbanoa uscisse dal mercato, possibilità che il piano di ristrutturazione si prefigge di evitare, il servizio idrico integrato verrebbe affidato a un'altra società o mediante una gara d'appalto pubblico aperta (finalizzata alla selezione di un'impresa privata o di un azionista privato per creare un PPP) o nuovamente ad un fornitore o a più fornitori in house. Quindi, il fatto che la maggior parte se non tutte le attività svolte da Abbanoa possano essere considerate un monopolio naturale non esclude in modo assoluto che l'aiuto alla ristrutturazione possa falsare la concorrenza, poiché tale aiuto potrebbe posticipare la possibile apertura alla concorrenza per la fornitura del SII in Sardegna. (38) A tale riguardo, la Commissione osserva che attualmente una parte sostanziale del mercato italiano 13 è affidata in concessione a società private o quotate, alcune delle quali con azionisti che operano nella fornitura di servizi idrici in diversi Stati membri. La possibilità che in Sardegna subentri un fornitore alternativo di servizi idrici, ove Abbanoa non venisse mantenuta in attività mediante la misura in questione, non è quindi solo teorica. (39) Ne consegue che, contrariamente a quanto affermato dall'italia, l'aiuto proposto potrebbe falsare la concorrenza e incidere sugli scambi all'interno dell'unione. Anche nella decisione sull'aiuto al salvataggio indirizzata alla Repubblica italiana 14 la Commissione era giunta alla stessa conclusione e rispetto ad allora la situazione della concorrenza non è cambiata. (40) Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. 12 Per quanto riguarda l'apporto di capitale, la misura in oggetto non sembra soddisfare il principio dell'investitore in un'economia di mercato (PIEM), poiché non risulta essere effettuata in circostanze che un investitore che opera in normali condizioni di mercato accetterebbe. In effetti, le autorità italiane non hanno neanche sostenuto che l'investimento in questione soddisferebbe il PIEM. Per quanto riguarda l'accesso al credito, la garanzia pubblica viene fornita senza alcun compenso, in altri termini non viene versato nessun prezzo orientato al mercato. Pertanto, secondo quanto stabilito al punto 3, paragrafo 2), della comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (GU C 155 del , pag. 10), la Commissione può presumere che al beneficiario venga concesso un vantaggio economico. 13 Su 115 concessioni di servizi idrici, 61 sono affidate a società in house, 11 sono affidate a società quotate di solito con una maggioranza di azionisti pubblici o a società con partner finanziari 23 a partenariati pubblico-privati, 7 a società private e 13 a gestori che non rientrano in nessuna delle categorie precedenti. Il leader di mercato, ACEA, è un'impresa quotata in borsa, il cui principale azionista è il comune di Roma (51%), mentre Suez SA è il terzo (11,5%); essa fornisce servizi idrici in Lazio, Toscana, Umbria, Campania e altrove mediante società facenti parte del gruppo. 14 Cfr. punti da 17 a 20 della decisione di aiuto al salvataggio. 8

9 5.2. Compatibilità dell'aiuto con il mercato interno (41) La Commissione ritiene che la misura notificata costituisca un aiuto individuale alla ristrutturazione, che deve essere valutato alla luce dei criteri di cui ai punti da 31 a 56 degli orientamenti per stabilire se può risultare compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, del trattato. Ammissibilità (42) Al momento della decisione relativa all'aiuto al salvataggio, Abbanoa soddisfaceva i criteri richiesti per essere considerata un'impresa in difficoltà 15, poiché presentava notevoli perdite, un livello del debito crescente e pagamenti di interessi sul debito in aumento. Sulla base dell'ultima relazione finanziaria disponibile, relativa al 2011, la situazione della società Abbanoa ha registrato un nuovo peggioramento. In particolare, ulteriori perdite di esercizio per 13 milioni di euro ha comportato un'ulteriore riduzione del capitale sociale (pari ora a 92,64 milioni di EUR) e, in assenza di nuovi finanziamenti bancari, lo stock di debiti verso fornitori è aumentato di 35,5 milioni di euro. (43) La Commissione ritiene pertanto che la società Abbanoa debba ancora essere considerata un'impresa in difficoltà ed ammissibile ad un aiuto alla ristrutturazione ai sensi degli orientamenti. Ripristino della redditività a lungo termine (44) Ai sensi dei punti da 34 a 37 degli orientamenti, la concessione dell'aiuto deve essere subordinata alla realizzazione di un piano di ristrutturazione, la cui durata deve essere la più limitata possibile, e che deve basarsi sull'analisi delle circostanze che hanno determinato le difficoltà dell'impresa e garantire il ripristino della redditività a lungo termine dell'impresa beneficiaria. (45) La Commissione riconosce che la concessione dell'aiuto è subordinata alla corretta attuazione del piano 16. (46) La Commissione ritiene che la durata del piano di ristrutturazione sia giustificata alla luce delle particolari circostanze del caso, and in particolare dell'investimento a lungo termine relativo alle infrastrutture necessario per riparare e migliorare le condotte. A tale riguardo, va osservato che il ripristino della redditività è previsto per la fine del 2017 (ovverosia, alla fine del sesto anno), e che il resto del periodo di piano servirà principalmente a dare piena attuazione alle misure d'investimento e a rimborsare i prestiti. (47) La Commissione osserva che il piano di ristrutturazione individua le circostanze che hanno determinato le difficoltà della società, tanto quelle comuni agli altri operatori di servizi idrici in Italia quanto quelle specifiche della Sardegna (e di Abbanoa) 17. Se gli operatori dei servizi idrici in Italia sono generalmente afflitti da un alto livello di perdite in fase di distribuzione, dall'obsolescenza degli impianti fognari, dalla 15 Cfr. punto 22 della decisione di aiuto al salvataggio. 16 Cfr. punto 16, lettera a). 17 Le autorità italiane hanno inoltre fornito una relazione completa sui servizi idrici integrati in Italia: "Blue Book - I dati sul servizio idrico integrato in Italia", AneA, ottobre

10 necessità di investimenti consistenti a fronte di un'incertezza normativa che incide sulla disponibilità del sistema bancario a fornire i finanziamenti necessari, Abbanoa deve inoltre far fronte alle difficoltà rappresentate dalla scarsa qualità e dai costi più elevati dell'acqua, dai prezzi più elevati dell'energia 18 e dalla bassa densità della popolazione, rispetto ai valori nazionali medi. (48) Secondo la Commissione, il piano prevede misure di risanamento interne di ampia portata, realistiche e coordinate, in grado di porre rimedio alle attuali difficoltà e di migliorare i risultati economici della società; in particolare, il piano comprende azioni di contenimento delle uscite (riduzione dei costi d'esercizio 19 e delle perdite fisiche 20 ) e di aumento delle entrate (utilizzo di sistemi di misurazione e di servizi commerciali più efficaci). (49) La Commissione nota che lo scenario presentato risulta basato su ipotesi credibili e prudenziali e che, alla luce della natura essenziale dei servizi pubblici in questione e della regolamentazione vigente, la domanda e l'offerta nel settore dei servizi idrici in Sardegna non dovrebbero essere significativamente volatili. (50) In base alle previsioni presentate, già nel 2017, e quindi prima della fine del periodo di ristrutturazione, i ricavi della società consentiranno di coprire tutti i costi, compresi gli oneri di ammortamento e finanziari. Tenuto conto dello specifico mercato regolamentato in cui opera Abbanoa, il rendimento sul capitale previsto, benché limitato, dovrebbe essere sufficiente per permettere alla società di fornire in misura adeguata il SII in Sardegna nel periodo residuo della concessione, senza dover ricorrere ad ulteriore sostegno pubblico. (51) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il piano di ristrutturazione è stato concepito in maniera appropriata e garantisce il ripristino della redditività a lungo termine dell'impresa. Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza (52) Ai sensi dei punti da 38 a 40 degli orientamenti, devono essere adottate misure compensative per minimizzare il più possibile gli effetti negativi dell'aiuto. Tali misure possono comprendere la cessione di elementi dell'attivo, la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato e la riduzione delle barriere all'entrata sui mercati interessati. Tuttavia, qualsiasi misura compensativa dovrebbe essere sempre proporzionata agli effetti distorsivi sulla concorrenza, alle dimensioni del beneficiario e alla sua importanza relativa sul mercato e va quindi calcolata caso per caso. (53) Nel caso di specie, la Commissione osserva che l'aiuto determina una limitata distorsione della concorrenza e degli scambi, tenuto conto in particolare del fatto che la maggior parte se non tutti i servizi pubblici in questione possono essere considerati monopoli naturali e che Abbanoa li fornisce nell'ambito di una concessione in house fino alla fine del Tuttavia, come già indicato, se Abbanoa dovesse uscire dal 18 Nel 2011, il consumo di elettricità di Abbanoa per operare tutti gli impianti (potabilizzatori, depuratori, stazioni di pompaggio, etc.) è stato pari a 244 GWh e, secondo le autorità italiane, il differenziale di prezzo rispetto alla penisola italiana è stat pari ad 11 EUR/MWh. 19 Cfr. punto 15, lettera d). 20 Cfr. punto 15, lettera b). 21 La durata della concessione sarà ridotta a fine 2025, come riportato al punto

11 mercato, il SII sarebbe affidato ad un'altra impresa, anche se tale impresa potrebbe essere un altro fornitore in house 22. (54) La Commissione ritiene pertanto che le misure proposte dalle autorità italiane, che comportano, in primo luogo, la riduzione della durata della concessione, che verrà così a scadere il 31 dicembre 2025 e, in secondo luogo, l'apertura del mercato dei servizi idrici in Sardegna allo scadere della concessione, siano appropriate in considerazione del tipo di distorsione della concorrenza in questione. In particolare, la Commissione rileva che le autorità italiane intendono organizzare una gara aperta, trasparente e non discriminatoria per attribuire la concessione della fornitura del SII in Sardegna a partire dal 1 gennaio 2026, il che consentirà a tutti gli operatori interessati di competere per fornire il servizio in questione (cosiddetta concorrenza "per il mercato"). Inoltre, la Commissione ritiene che la riduzione di tre anni della durata della concessione sia soddisfacente, tenuto conto del piano di ammortamento e di rimborso del prestito compresi nel piano di ristrutturazione. (55) Tali misure compensative appaiono appropriate anche in considerazione del fatto che, come sottolineato dalle autorità italiane, Abbanoa fornisce un servizio pubblico essenziale per mezzo di un rete di distribuzione di proprietà delle autorità locali, il che renderebbe impraticabile ogni riduzione della presenza di mercato o vendita di elementi dell'attivo. (56) Ai sensi dell'ultima frase del punto 38 degli orientamenti, nel valutare l'adeguatezza delle misure compensative, la Commissione deve tener conto dell'obiettivo del ripristino della redditività a lungo termine. In tale contesto, e alla luce delle misure illustrate, la Commissione ritiene che nel caso di specie non siano richieste altre misure di natura strutturale. (57) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le misure compensative proposte minimizzano il più possibile, tenuto conto delle specifiche condizioni in cui Abbanoa si trova ad operare, gli effetti negativi dell'aiuto in modo tale che il bilancio complessivo rimane positivo. Aiuto limitato al minimo: contributo reale, privo di elementi di aiuto (58) Ai sensi dei punti da 43 a 45 degli orientamenti, l'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione, non devono superare il 50% per le grandi imprese (come Abbanoa) e devono evitare che l'impresa si trovi a disporre di liquidità supplementare che potrebbe essere utilizzata per iniziative aggressive, perturbatrici del mercato e senza alcun rapporto con il piano di ristrutturazione. (59) La Commissione osserva che il contributo dell'impresa deve provenire dai fondi propri, i.e. dalla vendita di elementi dell'attivo, o da finanziamenti ottenuti a condizioni di mercato, e deve essere reale, escludendo quindi di tutti i profitti attesi. (60) In assenza di attivi che possano essere venduti, il contributo di Abbanoa si limita a finanziamenti esterni ottenuti alle condizioni di mercato. Tuttavia, non tutto il finanziamento esterno può essere considerato esente da aiuti, tenendo conto della 22 Cfr. punti 37 e

12 garanzia di 42 milioni di euro fornita dalla Regione sulla linea di credito di rifinanziamento. (61) A questo proposito, la Commissione rileva che, conformemente alla comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie 23 e tenendo conto delle informazioni trasmesse dalle autorità italiane 24, l'elemento di aiuto della garanzia pubblica sarà considerato di livello pari all'importo effettivamente coperto. Si potrebbe pertanto ritenere che il contributo di Abbanoa ammonti a 138 milioni di euro, corrispondenti al 50% circa dei costi di ristrutturazione complessivi, e che comprenda: a) 60 milioni di euro per il prestito a condizioni di mercato che garantisce la liquidità per le operazioni future e b) 78 milioni di euro per la parte non garantita dei 120 milioni di euro destinati a rifinanziare il debito esistente. (62) Si potrebbe tuttavia argomentare che entrambe le linee di credito che la società otterrebbe da istituzioni finanziarie sarebbero concesse a condizioni più favorevoli delle condizioni di mercato, e che pertanto non andrebbero calcolate come contributo proprio privo di elementi di aiuto, poiché: a) la linea di credito di rifinanziamento 120 milioni di euro è in parte coperta dalla garanzia pubblica di 42 milioni di euro, che può ridurre il rischio percepito dall'istituto finanziario (o pool di istituti) coinvolto e indurre quest'ultimo a stabilire condizioni più favorevoli sull'intero importo; b) la nuova linea di credito di 60 milioni di euro può essere fornita soltanto dallo stesso istituto finanziario (o pool di istituti) che fornisce la linea di credito di rifinanziamento parzialmente coperta dalla garanzia pubblica, il che implica che il soggetto finanziatore potrebbe beneficiare indirettamente dell'attenuazione del rischio derivante dalla garanzia sul prestito per il rifinanziamento (in quanto eventuali perdite potrebbe essere imputate in via prioritaria a quest'ultimo). (63) In tale ipotesi, il contributo proprio privo di elementi di aiuto di Abbanoa sarebbe pari a 60 milioni di euro, corrispondenti soltanto al 22% dei costi di ristrutturazione, o addirittura nullo. (64) La Commissione ritiene tuttavia che, anche alla luce di tali ipotesi, un contributo proprio privo di aiuto così limitato o addirittura assente potrebbe essere giustificato tenuto conto delle circostanze eccezionali del caso in questione. (65) In primo luogo, come notato sopra, si deve considerare che l'aiuto determina una limitata distorsione della concorrenza e degli scambi, tenuto conto in particolare del fatto che la maggior parte se non tutti i servizi pubblici in questione possono essere 23 Comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie, GU C 155 del , pag Cfr. i punti 10 e 24, in base ai quali Abbanoa è praticamente insolvente e le probabilità che essa non possa rimborsare il prestito sono particolarmente elevate. Di conseguenza, il tasso di mercato può non esistere e l'intera garanzia deve essere considerata come aiuto. 12

13 considerati monopoli naturali e che Abbanoa li fornisce nell'ambito di una concessione in house fino alla fine del (66) In secondo luogo, si deve considerare che Abbanoa si trova a dover far fronte a circostanze eccezionali che le impediscono di contribuire in misura più consistente, quali l'urgenza straordinaria di investimenti a lungo termine nelle infrastrutture per la fornitura del SIEG affidatole e la mancanza di attivi che possano essere venduti (in quanto essa opera essenzialmente una rete di SIEG di proprietà delle autorità locali). A tal riguardo, il bisogno di garantire la fornitura di un SIEG essenziale (per il quale Abbanoa non riceve alcuna compensazione specifica, poiché i suoi ricavi derivano esclusivamente dalle tariffe regolamentate) sull'intero territorio della Regione Sardegna deve essere adeguatamente preso in considerazione. (67) In terzo luogo, poiché la società ha sede in un'area parzialmente assistita, la Commissione può, conformemente al punto 56 degli orientamenti, applicare condizioni di autorizzazione dell'aiuto meno rigorose per quanto riguarda l'attuazione delle misure compensative e l'entità del contributo del beneficiario. Inoltre, lo status di area assistita risulta, nella fattispecie, aggravato dall'isolamento geografico e dal caldo clima mediterraneo che caratterizzano la Sardegna, che incidono sulla disponibilità di fonti idriche e sulle aree di captazione, in assenza di collegamenti di approvvigionamento diretti con il continente. (68) Alla luce di tali circostanze assolutamente specifiche, considerate nel loro insieme, conformemente al punto 44 degli orientamenti, nel caso di specie la Commissione può accettare che il contributo di Abbanoa sia inferiore al valore di riferimento pari al 50% dei costi di ristrutturazione o addirittura assente. (69) La Commissione osserva inoltre che, con pur in presenza dell'aiuto, il rendimento sul capitale previsto è molto limitato e che le autorità italiane si sono impegnate a ridurre l'importo dell'aiuto sulla base di eventuali circostanze future che potrebbero comportare un miglioramento sostanziale della situazione commerciale e finanziaria di Abbanoa. Ne consegue che la misura in questione non consentirà ad Abbanoa di finanziare eventuali investimenti non indispensabili per il ripristino della sua redditività. Inoltre, tenendo conto delle restrizioni sulle sue attività imposte dall'affidamento del SIEG 26, Abbanoa non potrà avvalersi degli aiuti percepiti per perseguire iniziative aggressive, perturbatrici del mercato e senza alcun rapporto con il piano di ristrutturazione. (70) Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che l'importo dell'aiuto sia limitato al minimo e che non comporti effetti distorsivi sproporzionati. (71) In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che la misura notificata soddisfa i criteri stabiliti dagli orientamenti. 25 Cfr. nota Cfr. punto 6. 13

14 6. CONCLUSIONE La Commissione ha pertanto deciso di considerare l'aiuto per la ristrutturazione di Abbanoa compatibile con il trattato sul funzionamento dell'unione europea. La Commissione rammenta inoltre alle autorità italiane che esse dovranno regolarmente inviare relazioni dettagliate che dimostrino che il piano di ristrutturazione è attuato in maniera adeguata. In particolare, ai sensi del punto 50 degli orientamenti, la prima di tali relazioni dovrà essere presentata alla Commissione, di regola, entro 6 mesi dalla data di autorizzazione dell'aiuto. Le relazioni successive dovranno essere trasmesse alla Commissione, almeno su base annuale, a scadenza fissa, finché gli obiettivi del piano di ristrutturazione non saranno considerati raggiunti. Esse devono contenere tutte le informazioni di cui la Commissione ha bisogno per poter controllare l'attuazione del piano di ristrutturazione, il calendario dei versamenti all'impresa interessata e l'evoluzione della sua posizione finanziaria nonché tutti le informazioni relative agli aiuti, a qualunque finalità, concessi a titolo individuale o nell'ambito di un regime, che l'impresa potrebbe ricevere durante il periodo di ristrutturazione. Ove la presente lettera dovesse contenere informazioni riservate da non divulgare, si prega di informarne la Commissione entro quindici giorni lavorativi dalla data di ricezione. Qualora non riceva una domanda motivata in tal senso entro il termine indicato, la Commissione presumerà l'esistenza del consenso alla divulgazione a terzi e alla pubblicazione del testo integrale della presente lettera nella lingua facente fede, all'indirizzo internet: La domanda dovrà essere inviata a mezzo lettera raccomandata o fax al seguente indirizzo: Commissione europea Direzione generale della Concorrenza Protocollo Aiuti di Stato BE-1049 Bruxelles Fax Voglia gradire, signor Ministro, i sensi della mia più alta considerazione. Per la Commissione Joaquín Almunia Vicepresidente 14