CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 5/2013/SRCPIE/PREV

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 5/2013/SRCPIE/PREV La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. Enrica LATERZA Dott. Mario PISCHEDDA Dott. Giancarlo ASTEGIANO Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Dott. Walter BERRUTI Dott. Alessandra OLESSINA Presidente Consigliere Delegato Consigliere Primo Referendario Primo Referendario Primo Referendario relatore nell adunanza del 19 dicembre 2012; Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161; Visto l art. 3 della Legge 14 gennaio 1994, n. 20; Visto l'art. 27 della Legge 24 novembre 2000, n. 340; Visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, e successive modificazioni; Visto il D. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 e successive modificazioni; Visto il D.lgs. 19 maggio 2000 n. 139, recante disposizioni in materia di rapporto di pubblico impiego del personale della carriera prefettizia; Visto il decreto del Prefetto della Provincia di Biella n del 27 marzo 2012 con il quale al Viceprefetto Aggiunto dott. Davide Garra è stato rinnovato l incarico di reggenza dell Area I ( Ordine e Sicurezza pubblica, 1

2 Protezione Civile, Difesa Civile e Coordinamento del Soccorso Pubblico ) per il periodo di un anno a decorrere dal 27 marzo 2012; Vista la relazione di deferimento all esame collegiale della Sezione del 13 dicembre 2012; Vista l Ordinanza presidenziale n. 50 depositata in data 18 dicembre 2012, con la quale il Presidente di questa Sezione di Controllo ha convocato la Sezione medesima per l odierna adunanza e ha nominato relatori il Consigliere Delegato Mario Pischedda e il Magistrato Istruttore Primo Referendario Alessandra Olessina; Vista la nota prot. n del 17 dicembre 2012 pervenuta in pari data prot della Prefettura di Biella, contenente le controdeduzioni alla relazione di deferimento; Udito il relatore, Magistrato Istruttore Primo Referendario Alessandra Olessina; Intervenuto in udienza per conto dell Amministrazione prefettizia il Viceprefetto dott. Ernesto Liguori; Premesso in FATTO In data 27 settembre 2012, prot è stato trasmesso alla Sezione, ai fini del controllo preventivo di legittimità, il Decreto n del 27 marzo 2012 del Prefetto di Biella, avente ad oggetto la proroga per un anno a decorrere dal 27 marzo 2012, a favore del Viceprefetto aggiunto dott. Davide Garra, della reggenza dell Area I ( Ordine e Sicurezza Pubblica, Protezione Civile, Difesa Civile e Coordinamento del Soccorso Pubblico ), già affidata al medesimo a decorrere dal 27 settembre 2010 per un periodo di sei mesi e rinnovata, sempre al medesimo, per la durata di anni uno a decorrere dal 27 marzo

3 Si tratta di reggenza cosiddetta verticale, in quanto, ai sensi della tabella 2O allegata al D.M. 28 marzo 2007, per l Area I è prevista la qualifica di Viceprefetto. Con nota prot del 10 ottobre 2012, il Magistrato istruttore ha richiesto alla Prefettura di Biella chiarimenti in merito alla durata dell incarico di reggenza in questione, nonché in ordine al tardivo invio del provvedimento. Con la nota indicate in epigrafe il Prefetto di Biella ha evidenziato la storica carenza di personale prefettizio dell Ufficio (rispetto a quanto previsto dalla tabella 20 allegata al D.M. 28 marzo 2007) che ha determinato il ricorso all istituto della reggenza. In particolare, ha precisato che, tra i posti vacanti, particolari criticità comporta quello di dirigente dell Area I, a causa della necessità di contrastare i fenomeni crescenti d infiltrazione mafiosa, e che per tale Area è stata prorogata eccezionalmente la reggenza verticale in questione in considerazione della necessità di una certa continuità nella direzione dell Area. Il Prefetto di Biella ha, inoltre, fatto presente che presto sarà vacante anche il posto dirigenziale dell Area II a causa del prossimo trasferimento del Viceprefetto attualmente titolare dell Area medesima e che, a maggior ragione, è apparso opportuno mantenere inalterato l assetto attuale della reggenza dell Area I, che potrà essere più compiutamente esaminato alla scadenza del termine previsto dal decreto in esame. Con riferimento alla tardività nell invio del provvedimento in esame, con la medesima nota la Prefettura di Biella ha fatto presente di aver provveduto all invio inizialmente con raccomandata del 7 giugno 2012 e successivamente con nota del 10 settembre Nel corso dell adunanza del 19 dicembre 2012 il rappresentante della Prefettura di Biella ha ribadito quanto già esposto nella nota suindicata, precisando che la situazione di carenza dell Ufficio di Prefettura di Biella è nota a livello centrale. Considerato in 3

4 DIRITTO Il provvedimento in esame, avente ad oggetto una reggenza verticale già una volta prorogata ed ora rinnovata per un ulteriore anno, pone dubbi di legittimità per quanto attiene al limite temporale di conferimento. In particolare, viene in considerazione l applicabilità dell art. 52 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, laddove (al comma 2) prevede che: Per obiettive esigenze di servizio il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore: a) nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti. Il Collegio osserva, innanzi tutto, che, da un lato, nell ambito della normativa speciale relativa alla carriera prefettizia (D. Lgs. 19 maggio 2000 n. 139), l istituto della reggenza non è contemplato espressamente, anche se è prevista la possibilità di assicurare la provvisoria sostituzione del titolare in caso di assenza o d impedimento con altro funzionario della carriera prefettizia (art. 10 del D.lgs. n. 139/2000); dall altro lato, l art. 1, comma 1, del D.lgs. n. 139/2000 rinvia alle disposizioni del D.lgs. n. 165/2001 purchè compatibili con i principi dell ordinamento della carriera prefettizia. Pertanto, nel caso di specie, l applicabilità dell art. 52 del D.lgs. n. 165/2001 è subordinata alla valutazione della sua compatibilità rispetto ai principi propri dell ordinamento prefettizio. Al riguardo, la Sezione ritiene che l istituto della reggenza verticale della carriera prefettizia non possa essere equiparato allo svolgimento di mansioni superiori disciplinato dall art. 52 del D.lgs. n. 165/2001, in base alle seguenti considerazioni. Innanzi tutto, la reggenza verticale non prevede alcuna prevalenza di un incarico sull altro, ma la semplice attribuzione di due distinti posti di funzione (uno in titolarità, l altro appunto in reggenza) ad un medesimo funzionario. 4

5 Inoltre, l ordinamento prefettizio non prevede alcun avanzamento professionale in virtù della reggenza verticale, riservando la possibilità di progressione in carriera esclusivamente alle fattispecie previste agli artt. 7 e 9 del D.lgs. n. 139/2000. Infine, la misura dei trattamenti accessori collegati alla reggenza verticale è definita in sede di accordi a livello centrale nell ambito delle disponibilità del fondo e senza oneri aggiuntivi. Il Collegio ritiene che possa semmai essere richiamata più propriamente la disposizione dell art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 3/1957, che prevede che Quando speciali esigenze di servizio lo richiedano, l impiegato può temporaneamente essere destinato a mansioni di altra qualifica della stessa carriera, e che, pertanto, non debba ritenersi imposto alla reggenza verticale lo specifico puntuale termine di durata previsto dall art. 52 del D.lgs. n. 165/2001, restando fermo, però, il carattere strettamente interinale dell istituto in parola. Peraltro, dall analisi della giurisprudenza della Corte dei conti, sia a livello centrale che regionale, emerge un generale orientamento restrittivo nei confronti dell uso della reggenza in generale (verticale od orizzontale che sia), fondato sulla considerazione del carattere di eccezionalità e limitatezza temporale dell istituto in parola, ontologicamente estraneo alla fisiologia dell organizzazione amministrativa, e come tale inidoneo a sopperire ad una carenza organica di personale, tanto più se conosciuta e prevedibile. E ciò, indipendentemente dal fatto che la reggenza determini o meno lo svolgimento di mansioni superiori ex art. 52 del D.Lgs. n.165/2001. Sempre secondo tale orientamento lo stesso principio di buon andamento, a fondamento della temporalmente limitata ammissibilità pretoria dell istituto della reggenza, impone l adozione di provvedimenti di copertura ordinaria dei posti vacanti e si pone quale limite insormontabile al conferimento di un incarico di reggenza sine die, nel momento in cui esso venga a costituire uno 5

6 strumento di copertura stabile del posto. In merito si vedano, tra le altre: Sez. controllo Molise 3 settembre 2012, n. 120 e 15 maggio 2012, n. 67; Sez. controllo Abruzzo 28 ottobre 2009, n. 322; Sez. centrale controllo legittimità sugli atti del Governo 20 febbraio 2008, n. 2. La Sezione condivide l orientamento giurisprudenziale volto ad evitare che l istituto della reggenza (orizzontale o verticale che sia) venga utilizzato sine die come mezzo di copertura ordinaria delle vacanze in organico (ed in linea con tale interpretazione appaiono anche le circolari del Ministero dell Interno nn. 1/2003 e 11/2003). Ritiene, pertanto, che sia indefettibile l apposizione di un limite temporale alla reggenza, che, seppur non necessariamente coincidente con quello indicato nell art. 52 del D.lgs. n. 165/2001, sia tale da contemperare l esigenza di continuità dell azione amministrativa con l imparzialità e il buon andamento della P.A. consacrati nell art. 97 Cost., di cui il principio di accesso concorsuale è necessario corollario (cfr. in tal senso le delibere di questa Sezione n. 478/2012 e 479/2012). Nel caso in esame, il Collegio non può mancare di rilevare che si assiste ad un uso protratto della reggenza, seppur di volta in volta temporalmente determinata nel tempo. Tuttavia, la particolare situazione organizzativa dell Ufficio di Prefettura di Biella, caratterizzato da una reiterata carenza di personale in effettivo servizio rispetto a quello previsto in pianta organica, segnatamente con riferimento all Area I (che come messo in luce dal Prefetto stesso - appare particolarmente problematica per l esigenza di contrastare fenomeni crescenti d infiltrazione mafiosa), inducono a ritenere motivata la proroga della reggenza in questione. Tuttavia, proprio poiché la carenza di organico dell Ufficio di Prefettura di Biella non risulta essere un fatto recente, protraendosi da molti anni, il Collegio ribadisce l assoluta necessità che continuino ad essere effettuate le 6

7 opportune segnalazioni a livello centrale, affinchè vengano adottate soluzioni organizzative più efficienti ed economiche, quali l accorpamento di più Aree in capo ad un unico dirigente. Con riferimento, infine, alla (rilevata in sede istruttoria) tardività nell invio del provvedimento, trasmesso (alla Ragioneria) inizialmente in copia conforme con racc. del 7 giugno 2012 e poi (a questa Sezione) in originale con nota del del 10 settembre 2012, il Collegio ribadisce la necessità che i provvedimenti siano inviati, per il controllo della Corte dei conti ai sensi dell art. 3 della L. n. 20/1994, subito dopo la loro adozione (avvenuta in questo caso in data 27 marzo 2012), posto che tali provvedimenti acquistano efficacia solo al termine della procedura di controllo. Come noto, infatti, il controllo preventivo della Corte dei conti si esplica attraverso l apposizione del visto e la successiva registrazione nei registri della Corte dei conti. Il visto non è elemento costitutivo del provvedimento, ma è un atto autonomo che produce l effetto di rendere efficace il provvedimento amministrativo che sino al momento della sua apposizione, pur esistendo, non è in grado di esplicare i suoi effetti. Ha natura dichiarativa e non costitutiva, nel senso che non può sanare eventuali vizi dai quali sia affetto l atto, limitandosi ad accertarne la legittimità, così da rendere eseguibile un atto che, a seguito della registrazione, diviene efficace sin dalla data della sua emanazione. Questa conclusione è avvalorata dalla normativa per l amministrazione del patrimonio e per la contabilità dello Stato laddove è previsto che l esecuzione dei contratti possa avvenire solo a seguito della registrazione da parte della Corte dei conti, (art. 19 r.d. 18 novembre 1923, n e art. 117, r.d 23 maggio 1924, n. 827). Pertanto, l atto non può essere posto in esecuzione prima che si concluda il procedimento di controllo, posto che lo stesso manca del requisito dell efficacia e coloro che vi dessero esecuzione prima della registrazione assumono personalmente ogni responsabilità inerente e conseguente alla 7

8 eventuale mancata registrazione. In particolare, ove in base all atto fossero erogate somme di denaro a qualsivoglia titolo al destinatario dell incarico, le stesse devono considerarsi prive di causa e debbono essere ripetute, profilandosi un ipotesi di danno erariale. Al fine di agevolare l azione amministrativa e di garantirne la continuità, può ritenersi che, in casi limitati ed eccezionali, l atto possa essere posto in esecuzione prima della conclusione del procedimento di controllo, ma solo dopo che quest ultimo sia stato tempestivamente attivato mediante l effettiva trasmissione dell atto (Sez. controllo Lombardia n. 442/2007); in questo caso gli effetti del controllo che si concluda positivamente retroagiscono al momento di formazione dell atto. E però necessario ed indispensabile, si ribadisce, che non vi sia soluzione di continuità fra emanazione dell atto e trasmissione del provvedimento alla Corte dei conti. P.Q.M. la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ammette al visto e alla conseguente registrazione il Decreto del Prefetto di Biella n del 27 marzo Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 19 dicembre I Relatori F.to Consigliere Delegato Mario PISCHEDDA F.to Magistrato Istruttore Primo Referendario Alessandra OLESSINA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZA Depositato in Segreteria il 16/01/2013 Il Funzionario preposto F.to Dott. Federico Sola 8