Un cantiere aperto: il DDL Costituzionale per la riforma del Titolo V della Costituzione.

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1 Un cantiere aperto: il DDL Costituzionale per la riforma del Titolo V della Costituzione. Una sintesi ed alcune riflessioni sotto il profilo del riequilibrio tra sistema tributario e spesa pubblica. A cura di Franco Gaboardi Il Consiglio dei Ministri dello scorso 9 ottobre 2012 aveva approvato un disegno di legge costituzionale di riforma del Titolo V, che interviene ad undici anni di distanza dalla precedente revisione attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. L intervento si è reso necessario viste le criticità emerse nel corso di questi anni; tuttavia, dato il breve spazio di legislatura che si è appena concluso, l obiettivo non è stato raggiunto. Esso infatti, sarebbe stato quello di apportare modifiche quantitativamente limitate, ma significative dal punto di vista della regolamentazione dei rapporti fra lo Stato e le Regioni. Invero, seguendo la procedura di revisione costituzionale prevista dall articolo 138 della Costituzione, dopo l avvio dell iter con la presentazione del provvedimento in Parlamento, saranno necessarie due successive deliberazioni da parte di entrambe le Camere, ad intervallo non inferiore a tre mesi, e nella seconda deliberazione sarà necessaria l approvazione da parte dei 2/3 dei componenti di ciascuna Camera; altrimenti si dovrà procedere a referendum popolare confermativo. Tutto ciò, ovviamente, è auspicabile da parte di chi avrà la responsabilità di Governo. Il presente apporto giunge quale tentativo di fare chiarezza, analizzando e commentando i principali contenuti del suddetto provvedimento, che interviene su quattro articoli della Costituzione: 1

2 Articolo 110 Controlli della Corte dei Conti L articolo viene riformato, prevedendo che la Corte dei Conti potrà svolgere un controllo preventivo di legittimità, con le limitazioni previste dalla legislazione più recente e dall interpretazione adeguatrice delle ultime sentenze della Corte Costituzionale in merito alla questione in oggetto, non solo sugli atti del Governo, ma anche su quelli delle Regioni, e il controllo successivo sulla gestione non solo del bilancio dello Stato, ma anche sui bilanci regionali (sent. Corte Cost. n. 234 del 10/10/2012). Articolo 116 Regioni a Statuto Speciale Ferma restando l autonomia delle Regioni a statuto speciale (sulla quale si potrebbe aprire un dibattito critico per quanto riguarda la capacità fiscale, di spesa ed effetti perequativi), la novità dell articolo consiste nel prevedere che in materia finanziaria l autonomia debba svolgersi nel rispetto dell equilibrio dei bilanci e concorrendo con lo Stato e con gli altri enti territoriali ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea, nello spirito dell armonizzazione dei conti pubblici tra i Paesi dell UE. In sostanza anche le Regioni a statuto speciale vengono sottoposte all obbligo del pareggio di bilancio e al rispetto del Patto di stabilità. Articolo 117 Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni La riforma si articola in punti di assoluto rilievo: 1) vengono riattribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato alcune materie attualmente rimesse dall articolo 117 alla competenza concorrente Stato Regioni quali: - l intera materia dei rapporti internazionali e comunitari, anche per la parte relativa alle regioni; 2

3 - armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; - porti marittimi e aeroporti civili di interesse nazionale e internazionale, grandi reti di trasporto e di comunicazione; - ordinamento della comunicazione; - produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia; 2) vengono attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato alcune materie attualmente non previste dall articolo 117 quali: - norme generali sul procedimento amministrativo; - livelli minimi di semplificazione amministrativa; - disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche; - disciplina generale di comuni, province e città metropolitane; 3) vengono specificate come materie di legislazione concorrente Stato regioni: - il turismo - i porti lacuali e fluviali, i porti marittimi e gli aeroporti civili di interesse regionale 4) vengono ridefiniti i rapporti tra la legislazione dello Stato e la legislazione delle regioni prevedendo: - una clausola di preminenza / salvaguardia che affida allo Stato, a prescindere dalla ripartizione delle competenze legislative con le regioni, il compito di garante dei diritti costituzionali della Repubblica, legittimandolo quindi ad intervenire sulla legislazione regionale; - nelle materie di legislazione concorrente Stato regioni si supera il concetto dei principi fondamentali (attualmente di competenza dello Stato), prevedendo che la legislazione statale 3

4 disciplini i profili funzionali all unità giuridica ed economica della Repubblica, stabilendo se necessario un termine non inferiore a 120 giorni per l adeguamento della legislazione regionale; - nelle materie residuali rimesse alla legislazione esclusiva delle regioni (ovvero nelle materie né di legislazione esclusiva dello Stato, né di legislazione concorrente Stato regioni) le regioni esercitano tale potestà legislativa nel rispetto della legislazione dello Stato. Lo Stato inoltre può disciplinare con legge, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza 1, l esercizio unitario di funzioni amministrative a livello statale anche in materie diverse da quelle di legislazione esclusiva statale. - si attribuisce rilevanza costituzionale alla Conferenza Stato regioni ai fini dello svolgimento coordinato dell attività legislativa, regolamentare e amministrativa dello Stato, delle regioni e delle province autonome. Non può essere adita la Corte Costituzionale su un atto legislativo o non legislativo che in Conferenza è stato oggetto di intesa o parere favorevole. Articolo 127 Ricorsi alla Corte Costituzionale Il potere di sollevare ricorso di fronte alla Corte Costituzionale, da parte del Governo, sulle leggi regionali viene integrato con l ipotesi del mancato adeguamento della legislazione regionale entro il termine fissato dalla legge statale. Si uniforma così la procedura di impugnazione delle leggi regionali siciliane a quella operante per le leggi di tutte le altre regioni. Una possibile chiave di lettura La riforma costituzionale del Titolo V, attesa da tempo, da un lato propone una soluzione alle difficoltà applicative determinate soprattutto dal riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, dall altro ha lo scopo, con la riforma dei controlli da parte della Corte dei Conti, di dare una 1 Il principio di sussidiarietà, semplificando e in estrema sintesi, è un principio costituzionalizzato nel 2001 ed esaminato minuziosamente dalla dottrina e si estrinseca attraverso regole di distribuzione delle funzioni presso l istituzione più prossima ai cittadini. Può svilupparsi come aiuto allo svolgimento di funzioni complesse ed onerose da parte di istituzioni pubbliche o come sostituzione in caso di inadempienza e inerzia dell ente competente ad agire. La sussidiarietà può rivelarsi verticale quando riguarda i rapporti che si generano all interno delle istituzioni pubbliche; si dice orizzontale quando vi è la possibilità che alcune funzioni pubbliche siano esercitate dai cittadini stessi, in particolar modo attraverso le formazioni sociali di cui all art. 2 Cost.. La sussidiarietà si deve sempre coniugare con gli altri due principi, di differenziazione e di adeguatezza. Differenziazione si può tradurre che a livelli istituzionali uguali possono essere allocate funzioni diverse, se la dimensione degli enti è differente; adeguatezza si può intendere come la funzione che deve essere esercitata in una dimensione adeguata all esercizio della funzione stessa, coniugando i criteri di prossimità, efficacia ed efficienza. Un interessante ed autorevole confronto sul tema della sussidiarietà, sotto diversi profili, è costituita dal Seminario "Il valore aggiunto della sussidiarietà", Scuola di dottorato in Scienze umane e sociali, Dipartimento di Scienze giuridiche, 20 settembre 2011, 1, in Unito Media Web Tv. 4

5 copertura costituzionale al provvedimento recentemente approvato dal governo sui costi della politica. Si tratta di motivazioni condivise. Infatti, da un lato è maturata la necessità di intervenire a fronte di un federalismo bloccato da anni dalla sovrapposizione e duplicazione di competenze e dal relativo contenzioso e, dall altro, vi è forte esigenza di ridurre i costi della politica razionalizzando e semplificando i livelli istituzionali e le relative funzioni ed attivando rigorose procedure di controllo sulle gestioni finanziarie e sui bilanci. In tal senso e ad una lettura attenta, è evidente che l intervento riformatore si incentri soprattutto sul principio dell unità giuridica ed economica della Repubblica come valore fondamentale dell ordinamento, prevedendo che la sua garanzia, insieme a quella dei diritti costituzionali, costituisca compito primario della legge dello Stato, anche a prescindere dal riparto delle materie fra legge statale e legge regionale. E condivisibile, quindi, la previsione della clausola di supremazia presente in gran parte degli ordinamento federali, di cui si trova un esempio tipico nel sistema tedesco. La riforma, inoltre, tende opportunamente ad impostare il rapporto fra leggi statali e leggi regionali secondo una logica di complementarietà e di non conflittualità. E protesa, infatti, ad inserire nel campo della legislazione esclusiva dello Stato alcune materie precedentemente attribuite alla legislazione concorrente (ad esempio trasporti e energia), o che sino ad ora non erano specificamente individuate nella Costituzione e, peraltro, oggetto, in questi anni, di contenzioso costituzionale, pur essendo suscettibili di un autonoma configurazione. Tuttavia, resta l incertezza sulla effettiva possibilità di portare a compimento l iter di riforma costituzionale, in considerazione della procedura c.d. aggravata ex art. 138 della Costituzione. Sarebbe necessario inoltre, in occasione del dibattito parlamentare, sviluppare il confronto con le Regioni sugli aspetti di merito di una riforma di tale portata istituzionale che le investe direttamente, anche e soprattutto alla luce dei profili di politica tributaria che si possono manifestare in ossequio ai principi sanciti dall articolo 119 della Costituzione. Infatti, in questa importante norma, che contiene un sistema propulsivo che ha stravolto il tradizionale modo di pensare all autonomia finanziaria, si riconosce la piena capacità in tal senso - di tutti gli enti territoriali, dal Comune alla Regione. 5

6 L autonomia viene riconosciuta sia sul versante delle entrate sia sul versante delle spese; sulla base di tale principio tutti gli enti territoriali possono stabilire propri tributi e proprie entrate, messi in relazione alle spese correnti come risultato differenziale (entrate tributarie ed extratributarie sulla base del principio del risparmio pubblico, se positivo, o consumo pubblico di risorse private, se negativo). Il terzo comma istituisce anche un fondo perequativo a favore delle zone più svantaggiate, oltre alla possibilità di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali a favore di determinati enti locali sulla base di comprovate esigenze (ma, in realtà, era già prevista la possibilità estrema di default di amministrazioni locali, quando fossero stati ridimensionati i trasferimenti statali; cosa che si è puntualmente verificata per alcuni enti territoriali con il bilancio in situazione di disavanzo eccessivo, protratto per più di due esercizi finanziari consecutivi). In questo modo, ogni ente può contare su tre tipi di entrate: i tributi propri, le compartecipazioni al gettito di tributi erariali e le erogazioni del fondo perequativo. Le risorse degli enti così evidenziate devono finanziare le funzioni pubbliche attribuite agli enti, con la possibilità di indebitamento attraverso il ricorso alle banche, al risparmio privato, etc.; ma solo per far fronte a spese in conto capitale (d investimento) ed essendo, inoltre, preclusa ogni garanzia dello Stato su questi prestiti. E un principio costituzionale in vigore dal 2001, che purtroppo non è stato presente, integrando nel 1948 l articolo 81, 4 comma della Costituzione, che sancisce che ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Infatti, la Direzione generale del debito pubblico, già negli anni settanta indicava come non fosse deontologicamente sostenibile un debito per ripianare spese correnti, ma che fosse implicito che questo servisse solo per spese d investimento, cioè produttive e d impulso al volano economico 2. 2 Per es. è corretto che in famiglia si accenda un mutuo per l acquisto di una casa o di un bene durevole non di consumo; ciò realizza, dal punto di vista economico, un comportamento virtuoso. Ma se si è soliti accendere mutui o chiedere prestiti per realizzare desideri riferibili a beni di consumo, il fallimento è assicurato. Lo Stato ha calcolato male la sua possibilità di indebitamento, ed è arrivato ad un debito pari al 127% del Pil, pur con un deficit di bilancio del 3% del Pil e con un discreto avanzo primario (differenza tra le entrate tributarie più le entrate extratributarie meno le spese correnti al netto degli interessi passivi sul debito pubblico). Sulle novità del sistema costituzionale delle autonomie: Berti G. De Martin G.C. (a cura di), Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, Milano, 2001; Berti G. De Martin G.C., (a cura di), Il sistema amministrativo dopo la riforma del titolo V della Costituzione, Roma, 2002; Falcon G., Il nuovo titolo V della Costituzione, in Reg., 2001; Falcon G., Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, in Reg., 2001; Malfatti E., La legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, in Pizzorusso A. e altri, Leggi costituzionali e di revisione costituzionale ( ), in Commentario della Costituzione, Fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorosso, Bologna-Roma, 2006; Pioggia A. Vandelli L., La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, Bologna, R. Cavallo Perin, Il modulo "derogatorio": in autoproduzione o in house providing, in L'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, a cura di H. Bonura e M. Cassano, Torino, Giappichelli Editore, 2011, ; R. Cavallo Perin, Le regole dell'organizzazione e della gestione, in L'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, a cura di H. Bonura e M. Cassano, Torino, Giappichelli Editore, 2011, Sull autonomia finanziaria e sui profili teorici tributari: Allegretti U. Pubusa A., Art. 119 Cost., in G. Branca (fondato da), A. Pizzorusso (continuato da), Commentario della Costuituzione, Bologna-Roma, 1985; Bassanini F. Macciotta G., L attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, Bologna, 2007; Bertolissi M., L autonomia finanziaria della regioni, in Reg., 2004; Brancasi A. Ancillotti A., L ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, Rimini, 1996; Brancasi A., Uguaglianze e diseguaglianze nell assetto finanziario di una Repubblica federale, in Dir. pubbl., 2002; Brancasi A., L autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., in Reg., 2003; Brancasi A., 6

7 La fattispecie forse un po ampia che ha offerto le molteplici interpretazioni dell articolo 81, 4 comma della Costituzione, si è dimostrata non sufficientemente idonea ad evitare l interpretazione estensiva, che i governi hanno voluto attribuire ai meccanismi e agli strumenti di copertura finanziaria delle spese. Con la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio nel 2012 si può avere l impressione di impedire che certi meccanismi non virtuosi si ripresentino, ma così non è. Pur nell armonizzazione dei bilanci pubblici e nel coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario anche con l UE, si dovrà far fronte alle esigenze, anch esse garantite dalla Costituzione, rappresentate dalle funzioni primarie a cui lo Stato e gli enti pubblici devono dare una risposta soddisfacente, come i servizi pubblici, servizi sanitari e sociali, la cultura, la sicurezza, l ambiente, le infrastrutture Si fa strada, allora, la logica di una rigorosa e differenziata revisione della spesa pubblica, contestualmente ad un riequilibrio distributivo dell imposizione fiscale, il tutto inserito nella cornice di riforme strutturali, alcune parzialmente realizzate. Ma non ci è più consentito perdere tempo. Osservazioni sull autonomia finanziaria, in Reg., 2004; Brancasi A., L ordinamento contabile, Torino, 2005; Gallo F., Le risorse per l esercizio delle funzioni amministrative e l attuazione del nuovo art. 119, in G. Berti G.C. De Martin (a cura di), Il sistema amministrativo dopo la riforma del titolo V della Costituzione, Roma, 2002; Giarda P., Le regole del federalismo fiscale nell articolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Reg., Sui profili contabili-finanziari recenti: AA.VV., Diritto Amministrativo, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca, (a cura di), Bologna, ult. ediz.; Perez R. La finanza pubblica, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, I, 2000; Gaboardi F., Profili di diritto contabile delle regioni, Milano, 2003; Sambucci L., La programmazione finanziaria negli enti locali, Napoli, Sulla manualistica recente: Gallo C.E. Giusti M. Ladu G. Lupò Avagliano M.V. Sambucci L. Seguiti M.L., Contabilità di Stato e degli enti pubblici, Torino, Sulla parte storica dello studio dei rapporti tra diritto finanziario e diritto tributario si vedano le indicazioni bibliografiche in Micheli G.A., Diritto tributario e diritto finanziario, in Enc. dir., XIII, 1119 ss.; Micheli G.A., Corso di diritto tributario, Torino, 1981, 40 ss.; Berliri, Principi di diritto tributario, I, Milano, 1952, 3 ss.; Stefani G., Economia della finanza pubblica, Padova, 1977; Rastello, Diritto tributario, Padova, 1987, 5 ss.; Maffezzoni, Diritto finanziario, in Nov. Dig. It., V, 845 ss.; Jona Celesia L., Diritto tributario. Principi generali le imposte dirette, Torino, Sulla storia delle norme che regolano la raccolta, la gestione e l erogazione di mezzi finanziari pubblici: Hansel, Steuerrecht, trad. italiana, Milano, 1956, 3 ss.; Blumenstein, Schweizerisches Steuerrecht, trad. italiana, Milano, 1954, 3 ss.; Becker, Accentramento e sviluppo del diritto tributario, in Riv. dir. fin. 1937, I, 155 ss.; A.D. Giannini, I concetti fondamentali del diritto tributario, Torino, 1956, 3 ss.; D Amati, Il diritto tributario e la tradizione giuridico finanziaria italiana, in Studi per A.D.Giannini, Milano, 1961,