Con la scadenza dell ultima proroga fino al 31/12/2009, disposta dall art. 23, comma 6, del decretolegge

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1 Il procedimento per il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica Una circolare del Ministero riepiloga la nuova procedura in vigore dal 1 gennaio 2010, dopo la scadenza dell ultima proroga di termini del regime transitorio. Chiarimenti anche sui procedimenti ancora in corso al 31 dicembre Nota a cura di Pietro de Paolis A seguire: Circ. Min. Beni e Attività Culturali 22/01/2010, n Con la scadenza dell ultima proroga fino al 31/12/2009, disposta dall art. 23, comma 6, del decretolegge 78/2009 [BLT n. 7-8/2009], successivamente convertito nella L. 03/08/2009, n. 102, è cessata la vigenza del regime transitorio per il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica delineato dall art. 159 del D. Leg.vo 42/2004 [Banca Dati Online], recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio» (d ora in avanti «Codice»), così come modificato dalla L. 129/2008 [BLT n. 9/2008]. Alla stessa data è scaduto anche il termine assegnato alle Regioni per verificare l adeguatezza delle strutture degli Enti locali (Comuni, Province, Comunità montane, Enti parco o forme associative create dai suddetti Enti) eventualmente delegati all esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia di paesaggio, pena la decadenza delle deleghe ed il ritorno delle funzioni in capo alle Regioni stesse. A partire dal 01/01/2010 è entrato dunque in vigore il procedimento ordinario per il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica, disciplinato dagli articoli 146 e seguenti del Codice, che di seguito viene illustrato nel dettaglio, con l ausilio anche dei chiarimenti forniti da una recente Circolare del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, concernenti anche la sorte dei procedimenti in corso alla data di scadenza del termine. Va segnalato in proposito che sul punto si è espressa anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 101/2010 resa sul ricorso promosso dalla presidenza del Consiglio dei Ministri ed avente ad oggetto la legittimità costituzionale dell art. 58 della L.R. Friuli Venezia Giulia 23/02/2007, n. 5, con le modifiche introdotte dalla L.R. 12/2008. Il comma 1 di detto articolo stabilisce in buona sostanza che i Comuni competenti al rilascio dell Autorizzazione paesaggistica provvedono con applicazione della procedura transitoria di cui all art. 159 del D. Leg.vo 42/2004, sino all adeguamento dei loro strumenti di pianificazione al piano paesaggistico regionale, momento a partire dal quale trova invece vigenza il procedimento ordinario di cui all art. 146 del Codice. Si tratta in pratica di una proroga sine die del regime transitorio, senza una data di scadenza prefissata, che la Corte Costituzionale ha censurato con la citata pronuncia ribadendo come lo Stato abbia competenza legislativa esclusiva in materia di tutela ambientale. COSA È L AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA L Autorizzazione paesaggistica è un atto autonomo, rilasciato dalla Regione o dagli Enti locali eventualmente da questa delegati, che costituisce presupposto all ottenimento, da parte dei proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, del permesso di costruire o di altro titolo abilitativo edilizio per l esecuzione di interventi urbanistici o edilizi. Il fatto che si tratti di atto autonomo viene a significare che il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica deve essere oggetto di un procedimento diverso e distinto da quello preordinato all ottenimento del titolo abilitativo edilizio (rilascio del permesso di costruire o presentazione della denuncia di inizio attività), del quale costituisce presupposto indispensabile. In altre parole l Autorizzazione paesaggistica viene rilasciata con un procedimento a sé stante, e senza di essa non può essere ottenuto il titolo abilitativo edilizio. 424 Bollettino di Legislazione Tecnica 5/2010

2 Il Codice disciplina peraltro all art. 143, comma 4, lettera a), come sarà meglio illustrato di seguito, un caso in cui la realizzazione degli interventi può essere autorizzata dalla pianificazione paesaggistica direttamente nell ambito del procedimento per l ottenimento del titolo edilizio. Enti competenti al rilascio L art. 146, comma 6, del Codice attribuisce alla Regione la competenza ad esercitare la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, per il tramite di apposite strutture dotate di adeguata competenze tecniche e risorse strumentali. La Regione può tuttavia delegare l esercizio della funzione autorizzatoria a Province, Comuni, Comunità montane, Enti parco o forme associative e di cooperazione tra Enti locali, a patto che gli Enti destinatari della delega dispongano a loro volta di strutture adeguate dal punto di vista tecnico e delle dotazioni strumentali, e siano inoltre in grado di mantenere la necessaria indipendenza della funzione in oggetto da quella amministrativa in materia urbanistica ed edilizia. Tra i principali motivi dell introduzione di un regime transitorio vi era proprio quello di dare il necessario tempo alle Regioni per svolgere le attività istruttorie al fine di verificare il possesso dei requisiti in capo agli Enti destinatari delle deleghe, verifiche che devono essere state completate entro il 31/12/2009. L art. 159, comma 1, del Codice prevede infatti che il mantenimento della delega anche oltre il termine del 31/12/2009 presuppone l esito positivo delle suddette verifiche. Stante quanto sopra illustrato, la Circolare ministeriale richiama in maniera incisiva la necessità di individuare con chiarezza, alla luce della scadenza del termine per l effettuazione da parte delle Regioni delle verifiche, quale sia effettivamente l Ente competente. A tale proposito il documento sottolinea la necessità che i Direttori regionali provvedano ad acquisire le risultanze delle verifiche effettuate ed a compilare di conseguenza gli elenchi degli Enti delegati che mantengono l esercizio della competenza anche dal 01/01/2010. Il mancato adempimento o l esito negativo delle verifiche comporta la nullità della delega, con conseguente ritorno della competenza autorizzatoria in capo alla Regione stessa. Immobili, aree e tipologie di interventi soggetti Sono sottoposti al rilascio dell Autorizzazione paesaggistica tutti gli interventi di trasformazione urbanistica o edilizia, fatta eccezione per quelli espressamente esclusi, elencati all art. 149 del Codice: interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l aspetto esteriore degli edifici; interventi inerenti l esercizio dell attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l assetto idrogeologico del territorio; interventi di taglio colturale, forestazione e riforestazione, nonché opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco (1) o soggetti a vincolo di rimboschimento purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia. Gli immobili e le aree sui quali non è possibile effettuare interventi in assenza dell Autorizzazione paesaggistica sono quelli tutelati per legge, ai sensi dell art. 142 del Codice, nonché quelli sottoposti a tutela ai sensi della legge, in base a quanto disposto dagli artt. 136, 143, comma 1, lettera d), e 157 del Codice. Si tratta dunque delle aree elencate all art. 142 del Codice, nonché degli immobili e delle aree per i quali sia intervenuta la declaratoria di interesse pubblico ai sensi degli articoli e di quelli specificamente individuati ai sensi dell art. 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici. Sono altresì soggetti immobili ed aree che ai sensi della normativa previgente al Codice siano stati inclusi in elenchi ovvero siano stati oggetto di notifiche, provvedimenti o altri atti comunque denominati. L obbligatorietà dell Autorizzazione paesaggistica può venire meno qualora la pianificazione paesaggistica abbia individuato aree tutelate per legge ai sensi dell art. 142 e comunque non interessate da (1) Ai sensi dell art. 2, commi 2 e 6, del D. Leg.vo 227/2001, qualora non definito diversamente dalle Regioni, si considerano bosco i terreni coperti da vegetazione forestale arborea in qualsiasi stadio di sviluppo, i castagneti, le sugherete e la macchia mediterranea, esclusi i giardini pubblici e privati, le alberature stradali, i castagneti da frutto e gli impianti di frutticoltura e di arboricoltura da legno, aventi estensione non inferiore a mq, larghezza media non inferiore a 20 m e copertura non inferiore al 20%. Sono assimilati i fondi gravati dall obbligo di rimboschimento per finalità di difesa idrogeologica del territorio o di tutela ambientale, nonché le radure e le altre superfici di estensione inferiore a mq che interrompono la continuità del bosco. 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3 provvedimenti o procedimenti per l apposizione di vincoli. In dette aree la realizzazione di interventi può avvenire direttamente nell ambito del procedimento preordinato al rilascio del titolo abilitativo edilizio, previo accertamento della conformità degli Tutela per legge e ai sensi della legge Si intendono per immobili ed aree tutelati per legge quelli elencatii dall art. 142 del Codice, comunque sottoposti a tutela senza necessità di alcun provvedimento declaratorio o atto aggiuntivo. Sono invece immobili ed aree tutelati ai sensi della legge quelli sottoposti ad uno specifico provvedimento o dichiarazione di tutela in base ad altre disposizioni del Codice stesso. interventi medesimi alle disposizioni del Piano paesaggistico e degli strumenti urbanistici comunali. Il Piano paesaggistico può inoltre individuare aree gravemente compromesse o degratate nelle quali la realizzazione di interventi non richiede il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica, purché gli interventi stessi siano direttamente preordinati al recupero ed alla riqualificazione delle suddette aree. Le possibilità sopra illustrate, previste rispettivamente dall art. 143, comma 4, lettera a) e lettera b), del Codice, vengono meno qualora non siano stati approvati strumenti urbanistici adeguati al piano paesaggistico (art. 143, comma 5), nonché in assenza della verifica e adeguamento dei piani paesaggistici d intesa tra le Regioni ed il Ministero secondo il procedimento disciplinato dall art. 156 (art. 156, comma 4). IL PROCEDIMENTO PER IL RILASCIO DELL AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA Il procedimento per il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica, entrato a regime, si ribadisce, a far data dal 01/01/2010 a seguito della definitiva scadenza del regime transitorio, si articola essenzialmente in tre fasi: una prima fase istruttoria, che prende il via all atto della presentazione dell istanza da parte dell interessato, nella quale l Amministrazione competente al rilascio effettua una serie di verifiche preliminari; una seconda fase di valutazione nel merito, che ha inizio al momento della trasmissione degli atti da parte dell Amministrazione competente al Soprintendente; una terza fase di emissione dell atto, ovvero di pronuncia di provvedimento negativo, nella quale l Amministrazione competente emana il provvedimento finale conseguente alle valutazioni ed ai pareri acquisiti. In questa fase, qualora l Ente competente al rilascio dell Autorizzazione paesaggistica non si pronunci nei tempi previsti, il richiedente può attivare l intervento sostitutivo ai sensi dell art. 146, comma 10, come meglio illustrato più avanti. Perché l autorizzazione rilasciata divenga efficace il Codice prevede poi un tempo di vacatio pari a 30 giorni successivi alla sua emissione. Presentazione dell istanza e verifica preliminare Il procedimento atto al rilascio dell Autorizzazione paesaggistica ha quindi inizio con la presentazione, da parte del soggetto interessato all amministrazione competente, dell istanza, corredata dal progetto degli interventi da intraprendere e della ulteriore documentazione indicata dal D.P.C.M. 12/12/2005 [BLT n. 2/2006] (art. 146, commi 3 e 4). Il citato decreto definisce all Allegato i criteri di redazione ed i contenuti della Relazione paesaggistica, che dunque congiuntamente al progetto costituisce la documentazione necessaria per il rilascio dell Autorizzazione paesaggistica. L art. 3 del medesimo decreto prevede altresì la possibilità che le Regioni introducano semplificazioni ai criteri di redazione della relazione paesaggistica, anche in relazione alle diverse tipologie di intervento, con riferimento alle peculiarità dei valori paesaggistici oggetto di tutela ed in accordo con la Direzione regionale del Ministero. Ricevuta l istanza e la documentazione, l amministrazione deve preliminarmente verificare se l intervento necessiti effettivamente della previa Autorizzazione paesaggistica, e di conseguenza se sussistano i presupposti per l applicazione dell esclusione ai sensi dell art. 149, comma 1. Tale possibilità deve essere verificata alla stregua dei criteri fissati dalla eventuale dichiarazione di notevole interesse pubblico, che può dettare la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori paesaggistici (art. 140, comma 2; art. 141, comma 1; art. 141-bis; art. 143, comma 1, lettere b), c) e d)). Qualora non ricorrano detti presupposti l amministrazione dovrà inoltre verificare la completezza della docu- 426 Bollettino di Legislazione Tecnica 5/2010

4 mentazione prodotta a corredo dell istanza, richiedendo le integrazioni eventualmente giudicate necessarie. Successivamente, comunque entro il termine massimo di 40 giorni dalla data di ricezione dell istanza, l amministrazione deve poi: verificare se l intervento proposto sia conforme alle prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico e nella pianificazione paesaggistica, potendo in ogni caso esprimere una propria valutazione nel merito in ordine alla compatibilità dell intervento rispetto ai valori paesaggistici tutelati; trasmettere al Soprintendente tutta la documentazione, unitamente ad una relazione tecnica illustrativa; comunicare all interessato l avvio del procedimento ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di procedimenti amministrativi (artt. 7 e 8 della L. 241/1990). In questa fase l Ente competente acquisisce inoltre ai sensi dell art. 148, comma 3, del Codice, il parere della Commissione locale per il paesaggio, struttura di supporto della quale le Regioni promuovono l istituzione ai sensi del comma 1 del medesimo art Parere del Soprintendente e Conferenza di servizi A far data dalla ricezione degli atti trasmessi dall amministrazione competente scatta il termine di 45 giorni a disposizione del Soprintendente (ovvero dei funzionari delegati per sostituzione, assenza o impedimento) per esprimere il proprio parere, all esito di una valutazione nel merito della compatibilità paesaggistica dell intervento proposto e di una ulteriore verifica della conformità alla pianificazione paesaggistica vigente ed alle prescrizioni eventualmente indicate nella dichiarazione di notevole interesse pubblico. AI sensi dell art. 146, comma 5, del Codice, il parere del Soprintendente, oltre che obbligatorio, ha natura vincolante. L ultima parte del citato comma Natura del parere del Soprintendente Il Codice prevede che il parere reso dal Soprintendente sia vincolante, oltre che obbligatorio, salvo il caso in cui si verifichino tutte le condizioni illustrate nell ultima parte del comma 5 dell art Al momento non vi è nessu caso in Italia in cui tali condizioni si verifichino. 5 stabilisce in quali casi ed a quali condizioni la normativa vigente lega il venire meno del suddetto carattere vincolante del parere del Soprintendente: i decreti di dichiarazione di notevole interesse pubblico, da emanare o già emanati ai sensi del Codice o di tutte le disposizioni previgenti, devono essere stati integrati con la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori paesaggistici (2); la stessa condizione deve sussistere quando le prescrizioni d uso vengono predisposte nel rispetto della pianificazione paesaggistica definitivamente approvata; la stessa condizione deve sussistere per le aree vincolate per legge (art. 142, comma 1, cosiddette «aree Galasso»); successivamente all introduzione delle prescrizioni d uso deve essere stata effettuata la verifica da parte degli organi ministeriali in merito all adeguamento degli strumenti paesaggistici. La possibilità che il parere del Soprintendente divenga non più vincolante ma semplicemente obbligatorio è dunque legata al verificarsi di tutte le condizioni sopra indicate. Allo stato attuale, come chiarito dal Ministero nella Circolare del 22/01/2010, queste condizioni non sussistono in alcun caso sul territorio nazionale. Qualora invece il Soprintendente non si pronunci nel tempo di 45 giorni che il Codice mette a sua disposizione, l amministrazione competente può indire una Conferenza di servizi, alla quale partecipa anche il Soprintendente o invia il proprio parere scritto, che deve comunque pronunciarsi entro il termine perentorio di 15 giorni. (2) Come chiarito dalla Circolare ministeriale del 22/01/2010, per «disciplina» si intendono le prescrizioni d uso che devono essere indicate nella proposta che avvia il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Bollettino di Legislazione Tecnica 5/

5 Emissione del provvedimento e sua efficacia Dal momento della ricezione del parere del Soprintendente, l amministrazione competente ha 20 giorni di tempo per rilasciare l Autorizzazione paesaggistica o comunicare agli interessati il preavviso di provvedimento negativo, ai sensi dell art. 10-bis della L. 241/1990, contenente i motivi ostativi all accoglimento dell istanza. Ai sensi del citato art. 10-bis entro il termine di 10 giorni dal ricevimento del preavviso gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti. Dell eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è dato conto nella motivazione del provvedimento finale. Invece nel caso in cui il procedimento sia proseguito con la convocazione della Conferenza di servizi il comma 9 dell art. 146 pone a carico dell amministrazione l obbligo di provvedere comunque decorsi 60 giorni dal momento della ricezione degli atti da parte del Soprintendente. Qualora l amministrazione non abbia materialmente rilasciato il provvedimento autorizzatorio nel termine di 20 giorni decorrenti dalla ricezione del parere del Soprintendente, ovvero nel termine di 60 giorni dal momento in cui il Soprintendente ha ricevuto gli atti, l interessato ha facoltà di richiedere l autorizzazione in via sostitutiva, ai sensi del comma 10 dell art L Autorizzazione in via sostitutiva, che deve essere resa entro 60 giorni, è richiesta: alla Regione, che vi provvede anche tramite un commissario ad-acta, qualora questa si sia avvalsa della facoltà di delegare altri Enti ai sensi dell art. 146, comma 6; al Soprintendente, qualora la Regione non si sia avvalsa della delega e sia di conseguenza essa stessa inadempiente. L Autorizzazione paesaggistica diviene efficace decorsi 30 giorni dal momento del suo rilascio, ai sensi dell art. 146, comma 11, del Codice, e può essere impugnata tramite ricorso al TAR o ricorso straodrinario al Presidente della Repubblica dai soggetti interessati, elencati al comma 12. La validità dell autorizzazione, che non può comunque essere rilasciata in sanatoria dopo la realizzazione, anche parziale, dei lavori, è di 5 anni, decorsi i quali gli eventuali lavori non eseguiti devono essere sottoposti ad una nuova autorizzazione. I PROCEDIMENTI IN CORSO AL 31/12/2009 La Circolare ministeriale 22/01/2010 detta chiare disposizioni interpretative in merito alla sorte dei procedimenti in corso alla data di scadenza del regime transitorio, distinguendo i seguenti due casi: procedimenti per i quali sia stata già rilasciata l Autorizzazione paesaggistica ai sensi dell art. 159; procedimenti per i quali non sia ancora stata rilasciata l Autorizzazione paesaggistica. Nel primo caso il procedimento prosegue secondo quanto stabilito dall art. 159 per il regime transitorio. L autorizzazione è dunque trasmessa unitamente alla relativa documentazione al Soprintendente, che ha facoltà di annullarla con provvedimentomotivato entro 60 giorni, se la ritiene non conforme alle disposizioni di tutela del paesaggio dettate dal Codice. Nel secondo caso invece il procedimento non potrà concludersi in base al regime transitorio dettato dall art. 159, ma dovrà proseguire secondo la disciplina ordinaria di cui all art Bollettino di Legislazione Tecnica 5/2010