La Formazione Professionale nella Regione Siciliana Relazione di Enza Albini Roma

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1 La Formazione Professionale nella Regione Siciliana Relazione di Enza Albini Roma Il quadro legislativo La Regione Siciliana, autonoma dal 1949, gode già da tempo di prerogative che hanno in buona parte anticipato le recenti riforme istituzionali, e, per esempio, in materia di mercato del lavoro, così come in altri ambiti, ha potestà legislativa. In materia di formazione professionale ha legiferato, anticipando di due anni la legge quadro nazionale 845/78, con una legge, la L.r. 24/76 che ancora attualmente regola, seppure modificata ed integrata nel tempo, le attività di formazione professionale, e, già nel 76 prefigurava la finalità di orientamento professionale, oltre che quelle di formazione professionale. Tale legge prevede la approvazione ed il finanziamento di un piano formativo annuale, finanziato in origine con sole risorse regionali, alle quali, via via, negli ultimi anni si sono aggiunte, in quota sempre più consistente, risorse statali e comunitarie. Come conseguenza di crisi di grossi enti gestori, in più di un caso a seguito di episodi dolosi, le leggi regionali 12/78 27/91 31/96 hanno introdotto alcune tutele del personale, tuttora vigenti; a salvaguardia dell occupazione. Le finalità relative all orientamento la cui previsione legislativa datava già dal 1976 sono state in realtà realizzate ed articolate soltanto negli ultimi anni, a seguito di una serie di azioni finanziate con risorse comunitarie (I e II annualità del Programma Operativo Multiregionale del Quadro Comunitario di Sostegno 94/99), ed il ricorso al finanziamento della legge 236, tendenti all innalzamento della qualità complessiva del sistema attraverso la riqualificazione di una consistente quota del personale degli enti così detti storici. Tali finalità, si sono nel tempo sostanziate nella attivazione e nel finanziamento nell ambito dei piani formativi della regione Siciliana di servizi di sistema, detti Servizi formativi. Per tali servizi, articolati in sportelli multifunzionali dotati di personale riqualificato, con compiti di orientamento, progettazione di interventi, servizi all utenza ed alle imprese, è stata prevista la convenzione tra enti gestori ed amministrazione regionale con la L. r. 24/2000. Con l art 39 della legge regionale 23/2003, un articolo inserito nella legge di variazione di bilancio approvata alla fine dello scorso anno, che prevede che alla realizzazione del piano per la formazione professionale di cui alla legge regionale24/1976, si provveda con le modalità previste per le attività formative cofinanziate dal fondo sociale europeo, sono state uniformate le procedure previste indipendentemente dalla fonte di finanziamento. Questo provvedimento va nel senso di un governo unico delle risorse, in quanto al bando del Piano regionale dell offerta formativa continuano ad aggiungersi i bandi per le varie misure del POR e per le diverse azioni finanziate con risorse ministeriali (236, 144, IFTS), ma fino ad oggi il quadro rimane confuso, contraddittorio e frammentario, e spesso gli interventi finanziati con i diversi filoni di risorse si replicano. D altra parte, per quanto riguarda gli operatori, lo stesso articolo introduce principi di tutela, prevedendo che i pagamenti relativi alle spese del personale dipendente siano disposti mensilmente e che vengano accreditate dall amministrazione regionale sui conti correnti degli enti gestori le risorse relative alla voce di costo del personale nella misura necessaria alla copertura integrale 1

2 della stessa, ma questa norma non ha fino ad oggi prodotto i frutti sperati, anzi i lavoratori hanno percepito nel 2003 le retribuzioni in due tranche a maggio ed a dicembre alcuni aspettano ancora di percepire gli ultimi stipendi. Sempre con lo stesso sistema, quello di introdurre modifiche alla legge 24/76 attraverso l inserimento di articoli al riguardo dentro provvedimenti legislativi di natura diversa, o, come nel caso appena illustrato, introducendoli nelle leggi di variazione di bilancio o nelle finanziarie omnibus, nella legislazione è stata apportata ancora una modifica per la tutela del personale in mobilità o in esubero, che valutiamo positivamente, e per la quale già dal 2002 nel confronto con l Assessore regionale per il Lavoro la CGIL scuola si era fatta promotrice. Dopo una lunga mobilitazione, al culmine di una trattativa delle OO SS confederali e di categoria con il Governo regionale apertasi dopo lo sciopero regionale della categoria che ha visto scendere in piazza oltre 4000 lavoratori è stato approvato dall Assemblea regionale Siciliana un provvedimento legislativo, l art. 132 della legge 4/2003 (appunto la legge finanziaria regionale approvata nel mese di aprile, con un ritardo di quasi quattro mesi!), che istituisce e finanzia il Fondo di Garanzia per il personale dipendente della formazione professionale. Se il provvedimento, che si applica ai lavoratori iscritti all albo previsto dalla L. r. 24/76, la cui necessità è stata da noi sostenuta, viene valutato positivamente, la posta di bilancio 500 mila euro per il primo anno si è dimostrata insufficiente e, al momento, si attende che il capitolo venga rimpinguato per dare risposte ai lavoratori in esubero o in mobilità che pur avendo diritto ad accedervi non hanno potuto usufruirne. Ciò potrà avvenire, secondo la previsione legislativa, alimentando il fondo con i circa 19 miliardi di vecchie lire, pari a 9 milioni 810 mila euro, destinati alla Regione Siciliana dall articolo 118 della legge 388/2000 e, successivamente, dalla legge 488/2001, che anche se impegnati nel 2002, non sono ancora stati spesi. La stessa posta di bilancio di 500 mila euro è stata prevista nella finanziaria per il 2004, che dopo molti anni, stavolta è stata approvata nei tempi previsti, nel mese di dicembre del 2003! I lavoratori impegnati nel settore Le considerazioni appena fatte non sono irrilevanti, se si pensa che in Sicilia vi sono oltre 6500 operatori, lavoratori dipendenti a tempo indeterminato, come si è detto inquadrati secondo il CCNL della formazione professionale (di questi più di 1000 sono organizzati dalla CGIL scuola). Questi lavoratori hanno quasi tutti un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato; il tempo determinato, infatti, incide per circa l 1,5 il 2 % del loro complesso. Essi operano quasi tutti alle dipendenze dei poco meno di 50 enti così detti storici, nel novero complessivo dei 103 enti gestori ammessi al piano formativo del 2003, anno di riferimento dell indagine. Degli operatori, oltre 2.250, sono stati riqualificati tra il 1996 e il 2001, nel corso dei tre interventi di riqualificazione già citati, nella maggior parte per le figure professionali di sistema allora previste dalle declaratorie dei profili del CCNL, di Orientatore, Progettista, Integratore dei disabili, Valutatore, e per le figure di centro di Tutor e Formatore. 2

3 Anche una quota di operatori dell area amministrativa è stata ammessa a percorsi di riqualificazione. Gli interventi di riqualificazione professionale, il turn over e le nuove assunzioni di personale giovane e con scolarità più elevata hanno prodotto un innalzamento medio del livello culturale, della professionalità e delle competenze degli operatori del sistema. Tale innalzamento medio però non ha potuto dare i frutti sperati, perché la regione ha continuato a perseguire politiche quantitative piuttosto che qualitative, ed ha continuato a procedere in assenza di controlli qualitativi e di monitoraggi, senza curarsi di verificare che vi fosse sul sistema una ricaduta organica, che lo rendesse più efficace ed efficiente innalzandone la qualità complessiva. Occorre dire, a questo proposito, come l amministrazione regionale appaia inadeguata e mantenga una condotta altamente burocratizzata, in assenza di un disegno politico organico, attraverso procedure amministrative farraginose e inutilmente prolungate. Tale condotta non ha reso certamente il sistema più trasparente e meno clientelare, ed ha favorito, con la connivenza della peggiore politica, l incremento del numero degli operatori subordinati di oltre il 24% dal 1995 ad oggi. Questo incremento, il dato patologico della Sicilia, sta portando il sistema all orlo del collasso, precarizzandolo e rendendolo ormai un sistema virtuale, che non garantisce più né la certezza del diritto alla retribuzione per i lavoratori, né, in molti casi, una formazione dignitosa per gli allievi, né da più la garanzia del lavoro a chi vi opera, né la finalizzazione efficace e produttiva dei finanziamenti pubblici. Inoltre bisogna pensare a quella quota di lavoratori precari con rapporti di lavoro atipici che opera nelle azioni finanziate a valere delle misure del POR Sicilia ai nuovi ed ai vecchi soggetti gestori, stimabile intorno ad altri 5000 addetti, che non è intercettata dal sindacato, che non gode di alcuna tutela, e che, spesso, alimenta le clientele politiche e lo scambio. Le risorse Nel 2003 gli operatori hanno esplicato il loro servizio nei circa corsi e 300 sportelli multifunzionali previsti dal Piano regionale dell offerta formativa decretato ai sensi della sola legge 24/76 e finanziato con risorse provenienti dal bilancio della regione, dal ministero del lavoro per quanto attiene all obbligo formativo, ed al FSE; circa 155 milioni e 500 mila euro sul bilancio della regione, poco meno di 20 milioni di euro di provenienza ministeriale per l obbligo formativo ed oltre 56 milioni di euro a valere su due misure del FSE, per una somma di poco meno di 231 milioni e 250 mila euro. La spesa di 231 milioni e 250 mila euro, di cui si è detto, è compresa nella somma di oltre 384 milioni 815 mila euro di cui, nel corso dell indagine, si sono riscontrate tracce certe dell impegno di spesa per il Tale impegno di spesa è articolato in oltre 169 milioni 626 mila euro di provenienza regionale, 61 milioni 268 mila euro di provenienza nazionale, 142 milioni 100 mila euro di provenienza comunitaria, e 11 milioni 826 mila euro di cofinanziamento privato,. 3

4 A questo andrebbero aggiunte le altre risorse, quelle derivanti dalla L. 236, per la formazione continua, quelle per gli IFTS, etc., che non sono state rintracciate, perché non vi è ancora spesa impegnata relativamente al In particolare, per quanto attiene alle ultime tipologie citate, è utile ricordare che attualmente si stanno ancora effettuando azioni finanziate con le somme impegnate sul finanziamento della L. 236 per il interventi formativi per un totale di finanziamento di circa 800 mila euro e che per gli IFTS a valere dell anno formativo 2000/2001 le cui attività sono adesso in via di conclusione, sono stati finanziati 130 corsi, variamente affidati ai pool di enti di formazione, scuole, università e aziende, per un totale di poco meno di 26 mila euro, e che per il successivo bando relativo al 2001/2002, sono stati ammessi al finanziamento circa 83 progetti che devono ancora essere avviati. Tutta la spesa relativa alle somme indicate passa attraverso il centro regolatore del Dipartimento Formazione Professionale dell Assessorato regionale del lavoro. Non è stato possibile invece reperire i dati sulle azioni di Educazione permanente, gestite dai centri per l Educazione degli Adulti spesso con la partecipazione di enti di formazione professionale. Inoltre, piani formativi paralleli, afferenti alle misure del POR Sicilia, vengono emanati da altri assessorati i principali Sanità, Agricoltura, Turismo, e ciascuno di essi ha propri centri regolatori della spesa prevedono una spesa stimabile almeno per altri milioni di euro (la previsione dell ISFOL riguardo alla spesa per la formazione professionale in Sicilia è infatti di 778 milioni e 400 mila euro). Le ingenti risorse investite non riescono a garantire, a causa della frammentarietà del quadro, dello scarso legame con il territorio e con il sistema delle imprese, ma anche a causa della scarsa affidabilità di alcuni degli Enti gestori, né la generale qualità della formazione per gli allievi, né il pagamento regolare delle retribuzioni agli addetti, né il rispetto di diritti contrattuali irrinunciabili quali l accantonamento del trattamento di fine rapporto. Opportuno sarebbe inoltre che le politiche formative e dell istruzione venissero regolate con maggiore intesa tra il Dipartimento formazione professionale dell Assessorato del lavoro con il Dipartimento Pubblica Istruzione del competente Assessorato Regionale, il quale, al momento, è soltanto sottoscrittore, a seguito dell accordo quadro nazionale, di un Protocollo d intesa e di un successivo Accordo attuativo per la sperimentazione triennale. Al riguardo non è stato possibile però accertare quanti e quali interventi formativi in essa ricadenti siano stati previsti, e quanti siano i giovani coinvolti, ma non possiamo che ribadire il nostro giudizio negativo in merito al protocollo che Regione Siciliana e MIUR hanno sottoscritto il 18 settembre u.s. riguardante l offerta formativa per i quattordicenni prosciolti dall obbligo dopo il varo della legge. 53/2003. Tale protocollo, infatti, più che procedere a una integrazione, sancisce la separazione definitiva dei sistemi. Gli utenti 4

5 Le azioni del Piano regionale dell offerta formativa sono rivolte a circa / utenti tra soggetti all obbligo formativo, giovani disoccupati, lavoratori in formazione continua di aziende private e della pubblica amministrazione. Ad essi va aggiunta tutta la platea alla quale sono rivolte tutte le altre azioni formative di cui si è parlato, stimabile in almeno altri / utenti. Gli Enti All utilizzo delle risorse per il finanziamento di azioni formative hanno avuto accesso nel periodo almeno 650 soggetti, compresi i 103 finanziati nel Piano regionale dell offerta formativa. Si consideri che nello stesso periodo, oltre agli interventi formativi dei Piani della formazione ordinaria sono state effettuate circa azioni formative a valere sulle misure del POR Sicilia. Questo arcipelago di soggetti, scarsamente censito (province, comuni, patti territoriali, aziende, agenzie formative, associazioni professionali, associazioni, associazioni temporanee di scopo, etc.) opera sul territorio, quasi sempre con personale con rapporti di lavoro atipici, rivolgendosi per lo più allo stesso bacino di utenza al quale si rivolge la formazione ordinaria, spesso replicando corsi (con costi molto maggiori) per qualifiche già previste nel Piano per la formazione ordinaria. Accreditamento Il processo di accreditamento, limitato al momento attuale dalla normativa regionale ad una forma di accreditamento provvisorio, ha visto una rete dalle maglie larghissime, attraverso la quale sono passate insieme le realtà migliori e le più discutibili, con il risultato di aumentare la disorganicità, divenendo così una occasione perduta per la qualificazione del sistema. La rappresentanza degli enti Gli enti così detti storici, circa 50, sono solo in parte associati nel CENFOP (12), e in CONFAP (9) ed INTEREFOP (10), dopo un tentativo mal riuscito di costituzione di FORMA, che attualmente vede rappresentato al suo interno soltanto lo IAL CISL. Questa situazione di debolezza e frammentazione rappresentativa, sommata alla convinzione espressa da molti degli enti, anche tra quelli più corretti, e condivisa da CISL e UIL, che essendo essi senza scopo di lucro per la previsione della L. r 24/76, e vivendo di finanze derivate essi non debbono partecipare alle quote di cofinanziamento e non debbano assumersi obblighi nei confronti dei dipendenti, se non quelli riconosciuti e finanziati dalla amministrazione regionale, influisce fortemente e negativamente sulle relazioni sindacali e sulla contrattazione regionale. Infatti il CCNL si attua in Sicilia soltanto a partire dal gennaio di quest anno, dopo che la Giunta di Governo ne ha preso atto con una delibera dello scorso mese di dicembre. I lavoratori non hanno ancora percepito gli arretrati, e nessuna ricaduta salariale ed organizzativa derivante dalla nuova normativa contrattuale ha ancora visto la luce. 5

6 Soltanto a febbraio si è aperta la trattativa per il contratto regionale, tra le organizzazioni sindacali, le associazioni degli enti e con la partecipazione della amministrazione regionale, continuamente chiamata in causa dagli enti, ma anche da CISL e UIL come se fosse l unica controparte. La trattativa, oltre alla formalizzazione del tavolo, non ha però ancora prodotto effetti apprezzabili. Conclusioni Il quadro finora rappresentato è di grande criticità, ma non è pensabile che tali criticità siano, come le ricorrenti campagne di stampa non solo locale denunciano di tanto in tanto, imputabili agli operatori. Questi ultimi, invece, anche in situazioni di grande mortificazione professionale hanno dato e continuano a dare il meglio di sé, ed hanno garantito la migliore formazione possibile, attuando metodologie formative flessibili ed adattate alle necessità espresse dall utenza, partendo dall analisi dei bisogni, favorendo il contatto tra i giovani e le imprese con azioni orientative e con gli stages, facendo interagire, anche informalmente, il sistema dell istruzione con le azioni formative. Questo patrimonio umano, strumentale, finanziario, metodologico, andrebbe valorizzato, rendendolo realmente integrabile con gli altri sistemi dell istruzione, dell alta formazione e della ricerca, trasformando quello che oggi appare uno spreco di risorse pubbliche in risorsa al servizio dello sviluppo del territorio. Per fare ciò riteniamo sia necessario e non più rinviabile in Sicilia un riordino legislativo che porti ad unità il sistema della formazione professionale, salvando quelle esperienze positive, tante, al di là di quanto si è detto finora, e correggendo le storture delle altre. Per quanto attiene agli Enti, tra i quali esistono anche punte di eccellenza sia sul versante professionale sia su quello gestionale, deve essere operata una seria scrematura, a partire da un vero e severo processo di accreditamento. Per quanto riguarda il personale, esso deve essere sottratto al gioco perverso dei ricatti degli enti, infatti essi se ne sono serviti, talvolta, come strumento di pressione nei confronti della regione che a sua volta da copertura alla politica meno nobile e clientelare. Infine, dal momento che oggi, nel sistema dell istruzione sono in atto processi che non condividiamo, è necessario che si tenti un ripensamento, metodologico e organizzativo, che venga accolto nella nostra idea complessiva di riforma della scuola, andando verso una vera integrazione dei sistemi, per fare fronte alla sfida proposta dalla società della conoscenza ed alla globalizzazione Forse, e con maggiore laicità nell affrontare i problemi, vanno cercati nuovi modelli, capaci di rendere più efficace il percorso di acquisizione di conoscenze e di formazione di competenze dei giovani, perché queste si trasformino in capacità di scelte consapevoli e di partecipazione civile e democratica, ma anche di capacità di adattamento alle esigenze successive e progressive che si manifesteranno nell intero arco della loro vita. Enza Albini 6