Opportunità e criticità nel finanziamento delle aree metropolitane

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1 Opportunità e criticità nel finanziamento delle aree metropolitane Gian Maria Bernareggi Università degli Studi di Milano Pavia, 24 maggio 2012

2 UN PO DI TEORIA

3 Il primo obbiettivo economico del federalismo fiscale l EFFICIENZA nella fornitura dei servizi pubblici e cioè garantire ai cittadini un benessere ( soddisfazione delle loro preferenze) maggiore che in uno stato di fornitura accentrata

4 Il «teorema Oates» sulla decentralizzazione W.E.OATES, Fiscal Federalism, 1978

5 Requisito per l EFFICIENZA un calcolo corretto dei costi e benefici => le curve della domanda e dei costi che richiede il rispetto del PRINCIPIO DI EQUIVALENZA FISCALE M. OLSON, The Principle of Fiscal Equivalence : the Division of Responsibilities Among Different Levels of Government, American Economic Review, 1969.

6 EQUIVALENZA FISCALE coincidenza fra GIURISDIZIONE POLITICA = l area di competenza del governo locale, nella quale i cittadini sono e - elettori = decidono sulle spese del governo locale - contribuenti = finanziano le spese stesse GIURISDIZIONE ECONOMICA = area nella quale si avvertono i benefici delle spese

7 Nel caso di mancata corrispondenza giurisdizione politica minore di quella economica => ESTERNALITA ( spillover ), benefici anche all esterno dell area, per cittadini non elettori/contribuenti giurisdizione politica maggiore di quella economica => INTERNALITA, benefici solo in parte dell area, solo per parte degli elettori/contribuenti in entrambi i casi calcolo non corretto dei costi e benefici e quindi INEFFICIENZA

8 Quindi: requisito per un calcolo corretto di costi e benefici occorre che in ogni giurisdizione locale gli individui presenti siano tutti e soltanto elettori e contribuenti la qualifica congiunta di elettore / contribuente è di norma conferita dalla RESIDENZA nell ente locale quindi per l efficienza occorre che nel territorio di ciascun ente sia presente soltanto la POPOLAZIONE RESIDENTE

9 Il problema della mobilità e le popolazioni non residenti (PNR) invece nella realtà si ha MOBILITA DELLE PERSONE sul territorio che comporta la presenza di POPOLAZIONI NON RESIDENTI (PNR) di qui un problema di ESTERNALITA dei servizi forniti dall ente locale fruiscono persone esterne al processo di decisione e finanziamento relativo ai servizi stessi non viene rispettato il principio di equivalenza fiscale si ha INEFFICIENZA nella fornitura dei servizi.

10 L importanza delle PNR sono una caratteristica dei COMUNI CENTRALI DELLE AREE METROPOLIANE - p. es. Milano anche delle località turistiche, grandi e piccole - p. es. Venezia, Madesimo.

11 Le due facce del problema: a) inefficienza e difficoltà finanziaria la PNR non è elettrice né contribuente : quindi la registrazione della domanda per i servizi è incompleta => livello di fornitura inferiore a quello efficiente di max. soddisfazione conseguente tendenza alla CONGESTIONE => domanda di servizi maggiore dell offerta => un costo per tutti gli utenti, residenti e non residenti volendo evitare la congestione, si ha ONERE FINANZIARIO supplementare per il governo locale, dato che la PNR non contribuisce al finanziamento dei servizi

12 b) il problema di equità RESIDUO FISCALE : la differenza fra imposte locali pagate e valore dei servizi pubblici locali ricevuti PRINCIPIO DI EQUITA ORIZZONTALE (J.M. BUCHANAN, AER, 1950) : in qualunque giurisdizione locale sia residente, ogni contribuente con un dato imponibile deve avere lo stesso residuo fiscale le differenze nella presenza di PNR, con relativo onere sul bilancio del governo locale, rendono diverso il residuo fiscale dei residenti nelle varie giurisdizioni => INIQUITA

13 Domanda di un bene pubblico locale con esternalità

14 Il teorema di Oates in presenza di esternalità

15 NELLA PRATICA PNR e aree metropolitane: il caso italiano

16 a) la PNR alloggiata in Italia le imposte comunali si pagano ( a parte l addizionale IRPEF) in base all occupazione di un alloggio. Quindi abbiamo: PNR ALLOGGIATA (PNRA), che si trattiene per più di 24 ore e quindi occupa un alloggio : non è elettrice ma è (in larga parte) contribuente studenti, lavoratori, businessmen, turisti

17 b) la PNR giornaliera PNR GIORNALIERA (PNRG), che va e viene in giornata => non è elettrice né contribuente si può distinguere in : - PENDOLARE : frequenza regolare/periodica per motivo di studio o lavoro - DI CONTATTO : frequenza occasionale per affari, turismo e spettacolo, accesso a servizi vari

18 Le PNR in cifre: il caso di Milano ( Amministrare, 2004 e 2007) FONTI D INFORMAZIONE (ormai piuttosto datate) PNR alloggiata base: ISTAT, 2005, Censimento generale della popolazione e delle abitazioni , Roma dati a volte inattendibili e da integrare p.es. immigrati irregolari studenti in affitto in nero PNR giornaliera - base : REGIONE LOMBARDIA, 2003, IndagineOrigine/destinazione 2002, Milano - l unica ricerca del genere in Italia

19 Le PNR in cifre: il caso di Milano (2002) PNR alloggiata (anche irregolare) : circa persone, quasi il 10% di quella residente ufficiale ( ) rilevata da Censimento ISTAT e Comune popolazione effettivamente dimorante (considerando i residenti alloggiati altrove) : persone il 6.5% in più di quella ufficiale PNR giornaliera in una giornata/tipo : quasi persone, pari a oltre il 50% dei residenti e 5 volte la PNR alloggiata popolazione presente in città (calcolando i flussi orari in entrata e in uscita) : verso mezzogiorno picco di quasi persone, superiore del 35% alla popolazione residente ufficiale

20 L onere della PNR sul bilancio del governo locale: il caso di Milano sulla base del consuntivo 2002, l onere netto totale della PNR per il bilancio del Comune di Milano si è stimato in 381 milioni, pari a quasi il 16% della spesa comunale complessiva poco meno dell ammontare dell ICI pagata dai residenti milanesi (prima dell esenzione delle prime case) per il 75% tale onere riguarda la PNR giornaliera e per il 25% quella alloggiata

21 Una visione meno Milano-centrica in un area metropolitana gli effetti della mobilità riguardano tutti gli enti locali e non solo il Comune centrale si veda A. BRUZZO e V. FERRI, 2007, Le implicazioni per la finanza locale derivanti dalla mobilità degli individui nelle aree urbane e metropolitane: il caso di Milano, Economia pubblica. mobilità non solo da e per il comune centrale, ma anche fra i vari comuni della cintura.

22 Quali soluzioni al problema? L internalizzazione dell esternalità. EFFICIENZA : fare in modo che la fornitura dei servizi locali avvenga come se si facesse un calcolo corretto dei costi e benefici EQUITA : evitare che la presenza della PNR produca un onere supplementare differenziato per le popolazioni residenti

23 a) La centralizzazione della fornitura : l istituzione del livello di governo Città Metropolitana risolverebbe il problema alle radici : la PNR viene eliminata e tutti gli utenti dei servizi diventano residenti potrebbe permettere di sfruttare economia di scala / di funzione abbassando i costi di amministrazione ed aumentando il benessere degli utenti però il risultato dipende dalla corrispondenza fra l area che abbisogna di integrazione e quella assegnata alla competenza del nuovo ente nel caso attuale di Milano si propone l area della ex-provincia. Si verifica questa corrispondenza? Solo parzialmente.

24 Il caso di Milano : dalla Provincia alla Città Metropolitana? secondo i dati ricavati dall Indagine O/D della Regione degli ingressi di non residenti a Milano, il 96% proviene dalla Lombardia e non più del 56% dalla provincia di Milano. questi comportano per il Comune di Milano un onere pari al 65% di quello totale della PNR giornaliera quindi con la prospettata Città Metropolitana si internalizzerebbe il 65% dell esternalità dovuta alla PNRG, ma ne rimarrebbe il 35%.

25 E con la vecchia Provincia? senza l istituzione della Provincia di Monza-Brianza, la quota della PNRG proveniente dalla provincia di Milano sarebbe del 68% e quella del relativo onere per il Comune di Milano del 75% => rimarrebbe pur sempre non internalizzato il 25% dell esternalità forse ha ragione chi sostiene che il bacino di mobilità dell area metropolitana milanese coincide praticamente con l intera Lombardia al limite, la metropoli di terza generazione di G. MARTINOTTI, 1993, non ha un limite spaziale finito

26 La Città metropolitana : modello istituzionale e difficoltà politica la realizzazione della Città Metropolitana come livello di governo vero e proprio (modello istituzionale ) sostituisce la Provincia riduce o annulla le competenze dei Comuni interessati entra in conflitto di competenze con la Regione quindi è politicamente difficilissima tanto è vero che finora non è mai stata attuata nonostante la copiosa normativa: Legge di ordinamento , n.142, capo V Testo Unico degli Enti Locali, D. Lgs. n. 267/2000 Costituzione, nuovo titolo V, art. 114 Legge delega , n. 42, art. 23 Decreto delegato , n. 68 (Autonomia di entrata delle Regioni e Province ), art. 24.

27 La Città metropolitana: il modello funzionale soluzione del tipo CONSORZI UNIONI DI COMUNI per servizi specifici, ente partecipato dai governi locali di base (Comuni) => c. d. FEDERALISMO FUNZIONALE probabilmente più fattibile politicamente non a caso prevista dalla versione modificata (2004) del TUEL, art. 24 dopotutto a Milano (2002) 5 categorie di servizi (viabilità polizia municipale trasporti rifiuti stradali musei e teatri ) generano l 83% delle spese comunali destinate alla PNR però vanno valutati i costi aggiuntivi di amministrazione e gestione

28 (b) L applicazione del principio del beneficio: la fornitura a pagamento dei servizi fare pagare gli utenti a seconda del beneficio ottenuto o del costo addossato alla collettività tariffe varie, ma anche tributi del tipo Congestion charge (Londra, Milano ) o Ecopass (Milano fino al 2011) fonda la fornitura dei servizi sul calcolo individuale dei costi e benefici, da ritenere corretto fino a prova contraria. In linea di principio garantisce l efficienza

29 Difficoltà di applicazione del principio del beneficio ha un applicabilità limitata dalle esigenze di coordinamento con l equità in particolare è difficile da coordinare con la redistribuzione in favore di individui o gruppi (p.es. anziani, indigenti, lavoratori ecc.) che è anch essa un obbiettivo dall intervento pubblico tendenzialmente l effetto sulla distribuzione è regressivo

30 Applicazione del principio del beneficio: le prospettive in Italia a parte la CONGESTION CHARGE (Milano dal 2012) Legge delega , n. 42 => art. 12 (d) prospetta tributi propri comunali in riferimento a particolari scopi quali il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana parziale attuazione nel decreto delegato D. Lgs , n. 23 (Federalismo fiscale municipale) => art. 4 disciplina l IMPOSTA DI SOGGIORNO per capoluoghi di provincia, unioni di Comuni nonché Comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d arte ma vale solo per alcune categorie della PNR alloggiata

31 (c) La perequazione mediante trasferimenti intergovernativi compensare gli enti locali interessati dell onere delle PNR per i loro bilanci con ciò - internalizzare nel bilancio del governo locale la domanda di servizi da parte delle PNR (efficienza) - neutralizzare l effetto della presenza delle PNR sul residuo fiscale dei cittadini residenti (equità)

32 Teorema di Oates : impiego di un trasferimento intergovernativo per eliminare l esternalità

33 (c.1) Perequazione orizzontale schema di trasferimenti fra coppie di Comuni commisurati al saldo fra i rispettivi oneri dovuti alla PNR proveniente dall altro Comune. Vedi la proposta di BRUZZO-FERRI, 2007, cit. se contrattuale, tanto più fattibile, quanto più limitato è il numero degli enti coinvolti (ma nell Area metropolitana milanese sarebbero circa 140!) se obbligatorio richiede la preventiva identificazione della specifica area metropolitana di applicazione (la ex-provincia?), con gli stessi problemi della Città Metropolitana

34 (c.2) Perequazione verticale in Italia la perequazione verticale è nettamente favorita dai legislatori rispetto a quella orizzontale l innovazione consiste nell introduzione nel calcolo delle erogazioni di parametri sensibili alla presenza delle PNR da intendere come caratteristica permanente di un futuro schema generale dei trasferimenti ordinari ai Comuni Esempio: lo schema elaborato per il Ministero dell interno da C. BURATTI, Revisione del sistema dei trasferimenti agli enti locali. Relazione finale, 2000.

35 Pro e contro la perequazione verticale Pro: non è richiesta la determinazione di una specifica area di applicazione è applicabile a qualunque numero di Comuni D altra parte richiede un grande lavoro di ricerca e di calcolo per la determinazione e l aggiornamento dei parametri più o meno come la questione dei costi e dei fabbisogni standard

36 La perequazione mediante trasferimenti: prospettive per l Italia Legge delega , n. 42, art istituisce il Fondo perequativo per Comuni e Province =>...in corrispondenza della determinazione di fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali possibilità di attuazione (?) nel decreto delegato D. Lgs , n. 216 (Costi e fabbisogni standard) => art. 3 dà elenco delle funzioni fondamentali => art. 5 affida i calcoli alla Società per gli studi di settore SOSE S.p.A che.predispone le metodologie e determina i valori

37 CONCLUSIONE SE SONO ROSE..