LA RIFORMA DEI REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. l. n. 190/2012

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1 LA RIFORMA DEI REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE l. n. 190/2012

2 L esigenza di riformare i reati contro la pubblica amministrazione nasce da numerose convenzioni internazionali, tra le quali: - Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d Europa (1999), ratificata con la legge 110/2012: prevede l obbligo per gli Stati firmatari di incriminare la corruzione attiva dei pubblici ufficiali nazionali e la corruzione passiva di pubblici ufficiali attraverso sanzioni e misure efficaci, proporzionate e dissuasive. - Convenzione Onu sulla corruzione (2003), ratificata con la legge 116/2009: prevede l obbligo per gli Stati firmatari di incriminare la corruzione attiva e la corruzione passiva dei pubblici ufficiali nazionali. e da varie sollecitazioni internazionali tra le quali il Rapporto Greco sull Italia del 2012: 1. Difficoltà di individuare una linea di demarcazione tra corruzione e concussione: il Greco evidenzia inoltre «il potenziale rischio di uso improprio del delitto di concussione quale meccanismo di difesa da parte dei privati cittadini che commettono la corruzione». 2. Non c è nell ordinamento italiano una figura di reato che punisca il traffico di influenze illecite: il millantato credito risulta insufficiente. 3. Il regime sanzionatorio non risulta sufficientemente proporzionato, dissuasivo ed efficace. 4. La prescrizione risulta troppo breve con grave rischio che i procedimenti penali per corruzione non vadano a termine. 5. Non è presente il reato di corruzione tra privati.

3 Mutamento fenomenologico della corruzione. L esigenza di riforma nasce, in primo luogo in ambito internazionale, dal verificarsi di un mutamento delle caratteristiche della corruzione: dal punto di vista quantitativo: ha assunto carattere sistemico; dal punto di vista qualitativo: allargamento dei soggetti coinvolti (nuova figura dell intermediario nel patto corruttivo) e diverso contenuto del patto corruttivo arricchito della forma del mercimonio dell intera funziona pubblica. Modifiche alle disposizioni del c.p. attuate con la l. n. 190/2012: a. Modifica del delitto di concussione (art. 317 c.p.); b. Introduzione del reato di induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater c.p.); c. Nuova scrittura dei delitti di corruzione (artt. 318 e 319 c.p.); d. Introduzione del reato di traffico di influenze illecite (art. 346 bis c.p.); e. Generale inasprimento sanzionatorio.

4 Le ipotesi di reato dopo la riforma. - modifica art. 317 c.p. ora riferito solo all ipotesi di «costrizione». CONCUSSIONE - eliminazione dalla soggettività attiva della concussione ex art. 317 c.p. della figura dell incaricato di pubblico servizio. - introduzione art. 319 quater c.p. : «induzione indebita a dare o promettere utilità». CORRUZIONE - modifica art. 318 c.p.: cancellazione del reato per atto d ufficio (corruzione impropria) e sostituzione con il reato di corruzione «per funzione». - modifica impianto sanzionatorio della corruzione per un atto contrario ai doveri d ufficio art. 319 c.p. TRAFFICO DI INFLUENZE ILLECITE: introdotto con l art 346 bis c.p.

5 a. Modifica del delitto di concussione (art. 317 c.p.).) Testo post-riforma: «Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità, è punito con la reclusione da sei a dodici anni.» Ratio della riforma: ridurre l ambito di impunità del privato. Ragione dell originaria impunità del privato giustizia sociale, in virtù della comparazione con la fattispecie della corruzione. La fattispecie della concussione è reato tipico del solo ordinamento italiano. Le organizzazioni internazionali hanno nel tempo denunciato il rischio di una possibile strumentalizzazione processuale del reato da parte proprio del privato. Eliminazione dell ipotesi dell «induzione» dal reato di concussione e costituzione di un autonomo reato ex art. 319 quater c.p. che prevede la punibilità del privato. Resta l impunità del privato solo nei casi di vera «costrizione», unica ipotesi ora di concussione ex art. 317 c.p.

6 1. Concussione = Costrizione Tesi restrittiva: soli casi di coazione psichica assoluta, il privato deve avvertire come assai ridotte la propria capacità di libera autodeterminazione. Maggiore gravità rispetto all «induzione», la cui punibilità è stata spostata in autonomo titolo di reato, con la previsione di pene inferiori. Tesi estensiva: effetto della minaccia, anche implicita, di un male ingiusto (o comportamenti equipollenti) da parte del soggetto pubblico nei confronti del privato. Ante riforma: pena minima di 4 anni di reclusione; 2. Inasprimento del regime sanzionatorio Post riforma: pena minima di 6 anni di reclusione; Resta invariato il massimo della pena, 12 anni di reclusione. 3. Limitazione della soggettività attiva L incaricato di pubblico servizio (a differenza del pubblico ufficiale) sarebbe difficilmente in grado di esercitare forme di coazione psichica L eventuale costrizione/concussione dell incaricato di pubblico servizio potrà ora essere ricondotta al reato di estorsione ex art. 629 c.p., con l aggravante prevista all art. 61 n. 9 c.p., abuso dei poteri o violazione dei doveri inerenti a un pubblico servizio. assoluta, perché privo di veri e propri poteri coercitivi. Critica: l aggravante comporta un innalzamento della sanzione rispetto alla previsione dell art. 317 c.p. per il reato compiuto dal pubblico ufficiale ingiustificata discriminazione sanzionatoria.

7 b. Introduzione del reato di induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater c.p.).) «Salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni. Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni.» 1. Introduzione della punibilità del privato Per evitare l imputazione, il privato dovrà ora porre resistenza al comportamento abusivo dell agente pubblico. 2. Resta, a differenza dell ipotesi di concussione, la punibilità dell incaricato di pubblico servizio. 3. Resta l induzione collegata all abuso della qualità o dei poteri. Continuità normativa: non è ipotesi di abolitio criminis, rispetto all ipotesi di «induzione» del precedente art. 317 c.p., ma di successione modificativa di leggi. 4. Nozione di induzione = giurisprudenza e dottrina precedente a riforma Costrizione psicologica di minore intensità rispetto all ipotesi di «costrizione»: es. esortazione, consiglio, persuasione, suggestione.

8 Testo ante-riforma: Art. 318 c.p. Corruzione per un atto d ufficio. Il pubblico ufficiale. che, per compiere un atto del proprio ufficio, riceve, per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuto, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d'ufficio da lui già compiuto, la pena è della reclusione fino a un anno Testo post-riforma: Art. 318 c.p. Corruzione per l esercizio della funzione. «Il pubblico ufficiale che, per l esercizio delle funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni.» 1. Restano punibilità dell incaricato di pubblico servizio (rinvio operato dall art. 320 c.p.) e del privato come nella precedente corruzione impropria (il rinvio è operato dall art. 321 c.p. senza alcuna distinzione tra corruzione susseguente e corruzione antecedente), 2. Novità: la punibilità è svincolata dalla individuazione di uno specifico atto oggetto di mercimonio Continuità normativa: fenomeno successorio ex art. 2 comma 4 c.p. tra la precedente formulazione dell art. 318 c.p. e quella attuale. 3. Eliminazione del carattere retributivo della dazione o promessa Restano al di fuori del reato i regali di cortesia e d uso di modico valore - rientrano anche i casi di compravendita di singoli atti di ufficio Estensione dell ambito di punibilità: penalmente rilevanti, anche dazioni entità modeste o sproporzionate per difetto rispetto al vantaggio conseguito dal privato

9 c. Nuova formulazione dei delitti di corruzione (artt( artt e 319 c.p.).) Mutamento sostanziale della corruzione: carattere sistemico. La riforma ha eliminato l ipotesi di corruzione «impropria», prevista nel precedente art. 318 c.p., sostituendola con il nuovo reato di «corruzione per l esercizio della funzione». La nuova disciplina risulta incentrata sulla fattispecie generale dell art. 318 c.p., Corruzione per l esercizio della funzione Ipotesi speciali Art. 319 c.p. Corruzione per un atto contrario ai doveri d ufficio Art ter c.p. Corruzione in atti giudiziari

10 e. Generale inasprimento sanzionatorio 1. Peculato art. 314 c.p.: reclusione minima aumentata da 3 a 4 anni di reclusione; 2. Concussione art. 317 c.p.: reclusione minima da 4 a 6 anni; 3. Corruzione per un atto contrario ai propri doveri di ufficio art. 319 c.p.: reclusione da 2 a 5 anni sostituita con la reclusione da 4 ad 8 anni; 4. Corruzione in atti giudiziari art. 319 ter c.p.: primo comma, reclusione da 3 a 8 anni a reclusione da 4 a 10 anni; secondo comma, reclusione minima da 4 anni a 5 anni.

11 d. Introduzione del reato di traffico di influenze illecite (art bis c.p.).) «Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 319 e 319-ter, sfruttando relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di un pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sè o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all'omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni. La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altro vantaggio patrimoniale. La pena è aumentata se il soggetto che indebitamente fa dare o promettere, a sè o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio. Le pene sono altresì aumentate se i fatti sono commessi in relazione all'esercizio di attività giudiziarie. Se i fatti sono di particolare tenuità, la pena è diminuita.» Ratio: anticipare la tutela penale, sanzionando condotte prodromiche rispetto ai patti corruttivi in senso stretto. 1. Clausola di riserva (fuori dai casi di corruzione propria e corruzione in atti giudiziari): es. si ha corruzione propria se l intermediario coinvolge il p.u. e questi accetta la dazione-promessa; si ha traffico di influenze se intermediario si limita a farsi dare o promettere denaro per interferire presso il p.u. 2. «Relazioni esistenti»: non deve trattarsi di relazioni solo vantate. 3. Punibilità anche di chi dà o promette: diversamente dalla fattispecie affine del millantato credito ex art. 346 c.p. 4. Denaro o vantaggio patrimoniale deve essere: a. Prezzo della mediazione illecita: antigiuridicità speciale; evita di sanzione le pressioni lobbistiche Critica: manca disciplina extrapenale che indichi ciò che è mediazione illecita. b. Prezzo per remunerare p.u.: coincide con un atto preparatorio di corruzione propria Critica: possibile sovrapposizione all istigazione alla corruzione ex art. 322 c.p.