STUDIO LEGALE AVV. FABIO ANILE CONSULEN Z E E RICERCHE AMBI EN TALI - Roma -

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1 LE OPERAZIONI DI DRAGAGGIO NEI SITI DI BONIFICA DI INTERESSE NAZIONALE: PROBLEMATICHE ANCORA APERTE Fabio Anile Studio legale Avv. Anile, Roma Riassunto: L obiettivo di coniugare le operazioni di dragaggio con gli interventi di bonifica, in accordo al concetto di sviluppo sostenibile, trova purtroppo, alcune limitazioni nel contesto normativo vigente, affetto da un eccesso di normazione non sempre coerente ed omogeneo. Il prossimo recepimento della nuova direttiva sui rifiuti 2008/98/CE offre l occasione per una revisione in senso meno restrittivo della nozione di rifiuto, che potrebbe agevolare la gestione dei materiali dragati; mentre sotto altri profili, appare necessaria una revisione complessiva della materia che sciolga i tanti nodi giuridici e tecnici emersi in questi anni. Summary: The aim of combining dredging operations with remediation, according to the concept of sustainable development is, unfortunately, affected by some limitations in the existing legal framework, that suffers from an excess of provisions not always consistent and uniform. The future implementation of the new Directive 2008/98/EC about waste is an opportunity to review, in a less restrictive sense, the legal term of "waste" that could facilitate the management of dredged material, while in other respects, it is necessary a comprehensive review of the matter, to dissolves the many legal and technical knots emerged in the latest years. 1. Introduzione: le operazioni di dragaggio nei SIN, tra esigenze di sviluppo e di tutela dell ambiente. Un porto costituisce un importante opportunità di sviluppo e di ricchezza per la zona che lo ospita, che è proporzionale alla capacità di accogliere navi ed imbarcazioni di diversa tipologia e provenienza. Basti pensare al rilievo che possono avere gli scambi e le relazioni socio economiche (nazionali ed internazionali) per comprendere il ruolo strategico dei porti nella crescita economica e nella modernizzazione del Paese. Lo sviluppo e la capacità di accoglienza dei porti richiede l esecuzione di interventi di dragaggio, consistenti nell estrazione dei materiali sabbiosi o fangosi, depositati nei fondali che non è operazione affatto semplice. Com è, infatti, noto, si tratta di attività potenzialmente rischiose per l ambiente marino che, a seguito delle operazioni di dragaggio, si trova esposto alla propagazione degli inquinanti incorporati nei fondali. Coniugare le operazioni di dragaggio con gli interventi di bonifica, in accordo al concetto di sviluppo sostenibile, è dunque l obiettivo perseguito dal Legislatore negli ultimi anni, seppure in maniera disorganica. Si potrebbe, infatti, dire che quella del dragaggio dei porti si presenta come una questione normativa, piuttosto che meramente tecnica o gestionale, determinata dalla 1

2 coesistenza e sovrapposizione di numerose disposizioni, la cui applicazione al caso concreto non è sempre agevole 1. Sebbene, infatti, il DM 7 novembre 2008 abbia finalmente 2 dettato la disciplina delle operazioni di dragaggio nei siti di bonifica di interesse nazionale, vanno tenute in conto ulteriori disposizioni, parimenti in vigore, come quelle concernenti la disciplina sulla bonifica dei SIN, la nozione di rifiuto, nonché la disciplina della immersione in mare di materiali da scavo di fondali. Ma andiamo con ordine. 2. Relazione 2.1 Ricognizione normativa Procedendo ad una sintetica ricognizione delle disposizioni di interesse ai fini che qui ci occupano, occorre richiamare: - la L. 28 gennaio 1994, n. 84, sul Riordino della legislazione in materia portuale, come modificata dalla L. n. 296/2006 (c.d. Legge Finanziaria 2007) che all art. 5 ha introdotto i commi da 11-ter a 11-sexies; - il D.M , attuativo del novellato art. 5 sopra citato, recante Disciplina delle operazioni di dragaggio nei siti di bonifica di interesse nazionale, recentemente modificato dal DM Ambiente 4 agosto ; - l art. 252, D. Lgs. n. 152/2006 in materia di bonifica dei SIN, e le relative norme tecniche contenute negli allegati al titolo V parte IV del D. Lgs. n. 152/2006); - la tormentata vicenda interpretativa sulla nozione di rifiuto, di cui all art. 183, lett. a) D. Lgs. n. 152/2006 e la connessa nozione di sottoprodotto, di cui alla successiva lett. p), la cui incoerenza ed ambiguità costituisce ancor oggi un ostacolo nella determinazione del regime giuridico applicabile ai fanghi di dragaggio; - gli artt. 185 e 186 del medesimo D. Lgs. recanti rispettivamente i casi di esclusione dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti ed il regime speciale cui sono assoggettate le terre e le rocce da scavo destinate a riutilizzo, come recentemente modificate dalle leggi nn 2 e 13/2009 (v., rispettivamente, artt. 20 e 8-ter); - nonché l art. 109 del D. lgs. n. 152/2006, che disciplina l immersione deliberata in mare da navi ovvero aeromobili e da strutture ubicate nelle acque del mare o in ambiti ad esso contigui, quali spiagge, lagune e stagni salmastri e terrapieni costieri, di materiali di escavo di fondali marini o salmastri o di terreni litoranei emersi (lett c); di inerti, materiali geologici inorganici e manufatti al solo fine di 1 In argomento si rinvia ai contributi di S. BELTRAME, Come disfarsi lecitamente dei fanghi (e materiali vari) provenienti dai dragaggi: un problema che intuitivamente riguarda tutta la penisola, in Riv. Giur. dell Ambiente 2/2007; G. GARZIA, Il regime giuridico delle attività e dei materiali di dragaggio dei fondali in aree portuali, in Riv. Giur. Amb. 4/ Il decreto attuativo è seguito, infatti, ad un anno e mezzo di ritardo rispetto ai 45 giorni previsti dall art. 5 comma 11-quinquies L. 84/ La modifica riguarda la Tabella A2 dell Allegato A, conformemente all'articolo 6-quater del decretolegge 30 dicembre 2008, n. 208, convertito dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, il quale prevede che la classificazione dei rifiuti contenenti idrocarburi ai fini dell'assegnazione della caratteristica di pericolo H7, "cancerogeno", si effettua conformemente a quanto indicato per gli idrocarburi totali nella citata Tabella A2 dell'allegato A. 2

3 utilizzo, ove ne sia dimostrata la compatibilità e l'innocuità ambientale (lett. b); nonché di materiale organico e inorganico di origine marina o salmastra, prodotto durante l'attività di pesca effettuata in mare o laguna o stagni salmastri (lett. c); 2.2. Dragaggio, bonifica ed utilizzo dei materiali dragati. Come anticipato, con l art. 1, commi della L. 296/2007, sono stati introdotti i commi da 11-bis a 11-sexies all art. 5 della L. 84/1994, con il duplice intento di rendere compatibili le operazioni di dragaggio contestualmente agli interventi di bonifica dei SIN, da un lato, e di disciplinare le condizioni di utilizzo dei materiali dragati, dall altro Sotto il primo profilo, si è stabilito che le operazioni di dragaggio possono essere svolte contestualmente alla predisposizione del progetto di bonifica 4 (art. 5 comma 11- bis). In particolare, il progetto di dragaggio predisposto dall Autorità portuale dev essere sottoposto prima all approvazione del Ministero delle Infrastrutture e poi al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, per l approvazione definitiva, produttiva anche degli effetti previsti dall art. 252, commi 6 e 7 del D. lgs. n. 152/ Tali disposizioni hanno trovato attuazione con l emanazione del DM 7 novembre 2008, con cui sono stati specificati i criteri e le metodologie tecniche da adottare al fine di verificarne l idoneità al riutilizzo od all immissione in mare dei materiali dragati, ai sensi e per gli effetti dell art. 5, L. n. 84/94, commi 11-ter ed 11- quater, in ragione dei livelli di contaminazione da accertarsi secondo le metodologie ed i criteri indicati nell Allegato A al cit. DM Le modalità di utilizzo dei materiali dragati sono autorizzate dal Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, nell ambito del procedimento di cui al comma 11-bis. Le diverse possibilità di utilizzo dei materiali dragati, prese in considerazione dal Legislatore, appaiono improntate all esigenza di considerare il materiale sedimentario come una risorsa, privilegiandone il riutilizzo rispetto allo smaltimento, pur sempre nel rispetto del principio di precauzione 6. 4 Si pensi alla vicenda che ha riguardato la proposta di messa in sicurezza d emergenza da parte dell autorità portuale di La Spezia, con realizzazione di una vasca di colmata ed attività di dragaggio. Il TAR Liguria , n. 267 ha, ritenuto, inter alia, che gli interventi di dragaggio devono essere preceduti dalle operazioni di bonifica dei fondali. 5 Art. 252, comma 6: L'autorizzazione del progetto e dei relativi interventi sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente, ivi compresi, tra l'altro, quelli relativi alla realizzazione e all'esercizio degli impianti e delle attrezzature necessarie alla loro attuazione. L'autorizzazione costituisce, altresì, variante urbanistica e comporta dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori. Art. 252, comma 7: Se il progetto prevede la realizzazione di opere sottoposte a procedura di valutazione di impatto ambientale, l'approvazione del progetto di bonifica comprende anche tale valutazione. 6 Per quanto concerne la problematica dello smaltimento dei materiali dragati, fino a tempi abbastanza recenti, la metodologia privilegiata è stata quella dell immersione in mare.successivamente l articolo 35 del D.Lgs. 152/99 (oggi art. 109, D. Lgs. n. 152/2006), ha ripreso quanto indicato dalla Convenzione di Londra del 1972 ed in particolare nella risoluzione di approvazione del D.M.A.F. - Dredged material assessment framework ), quanto alla necessità di considerare il materiale di risulta una risorsa da recuperare, piuttosto che un materiale di rifiuto. 3

4 In particolare, la disciplina in argomento prevede che laddove i materiali derivanti dalle attività di dragaggio presentino le previste caratteristiche di idoneità 7, essi potranno essere immessi o refluiti in mare od impiegati per formare terrapieni costieri previa autorizzazione del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, da rilasciarsi nell ambito del procedimento di cui al comma 11-bis. L utilizzo dei materiali di dragaggio a fini di ripascimento degli arenili è, invece, soggetta ad autorizzazione da parte dell Autorità regionale. Laddove i materiali derivanti da attività di dragaggio e di bonifica risultino non pericolosi 8, sin dall origine od a seguito di specifici trattamenti (con esclusione dei processi di immobilizzazione, solidificazione/stabilizzazione degli inquinanti stessi), essi potranno essere refluiti in casse di colmata, vasche di raccolta od in strutture di contenimento. In tal caso, il progetto è soggetto all approvazione del Ministero delle infrastrutture, d intesa con il Ministero dell Ambiente. Tale utilizzo non è invece, consentito allorché i materiali dragati siano classificati come pericolosi in quanto presentano valori superiori a quelli stabiliti dall allegato D al D. lgs. n. 152/2006. Nel caso in cui i materiali de quibus presentino valori inferiori a quelli previsti dall allegato D, citato, ma superiori ai limiti previsti dalla tab. 1, allegato 5 alla Parte IV del D. Lgs. n. 152/2006, in materia di bonifica, ma, l Autorità Portuale potrà chiedere al Ministero dell ambiente, sempre nell ambito del procedimento di cui all art. 11-bis, l autorizzazione a refluire detti materiali in strutture di contenimento. In tali casi, l art. 3 del cit. DM vieta comunque di procedere alla miscelazione di materiali classificati come pericolosi e quelli classificati come non pericolosi, nonché la miscelazione tra materiali non pericolosi finalizzata a raggiungere i valori di concentrazione previsti per formare terreni costieri o per il ripascimento degli arenili (ex art. 5, comma 11-ter, L. n. 84/98). La miscelazione è, tuttavia, consentita al fine di raggiungere i limiti previsti in materia di bonifica per la specifica destinazione d uso (art. 4 DM ). Ai sensi dell art. 3 del DM , è consentito il deposito dei materiali dragati in strutture adibite al deposito temporaneo 9, in vista del successivo impiego dei medesimi materiali. Discorso a parte merita, invece, la necessità o meno di attivare un autonoma procedura di bonifica, al termine dell attività di dragaggio (art. 5 e 6 D.M ). 7 V. Art. 5, comma 11-ter, nonché art. 2 Dm I valori di riferimento ai fini della classificazione dei «materiali» di cui trattasi, sono quelli previsti per i rifiuti dall allegato D alla parte IV del d. lgs. n. 152/ Si tratta di una fattispecie di deposito temporaneo del tutto speciale, che - diversamente da quanto previsto dall art. 183, lett. m) D. Lgs. n. 152/2006 ss.mm.ii. - soggiace al solo limite temporale, fissato in trenta mesi, senza alcuna soglia quantitativa dei materiali. Il deposito temporaneo non costituisce operazione di gestione secondo il diritto comunitario. In tal senso depone la sentenza della Corte di Giustizia 5 ottobre 1999, cause riunite C-175/98 e 177/98, Lirussi ii, che ha argomentato che gli allegati II A, punto D 15, e II B, punto R 13, della direttiva vanno interpretati nel senso che un'operazione temporanea di raggruppamento di rifiuti effettuata, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti costituisce un'operazione di deposito temporaneo e non di deposito preliminare e non fa parte delle operazioni di smaltimento o di recupero dei rifiuti. 4

5 A questo riguardo, l art. 5 del DM prevede l attivazione della procedura di bonifica, nel caso in cui le verifiche analitiche effettuate sui fondali dragati, attestino il superamento dei c.d. limiti di intervento, ovvero i limiti specificamente definiti dall ISPRA per ciascun SIN. Invece, ai sensi dell art. 6, occorrerà attivare la procedura di bonifica delle strutture di contenimento, laddove al termine delle attività di refluimento i materiali presentino valori di concentrazione superiori ai valori limite previsti in via generale in materia di bonifica dalla tab. 1, allegato 5 alla parte IV del D. lgs. n. 152/2006. In tal caso l art. 6 del DM in parola prevede, tuttavia, l effettuazione di un analisi di rischio da effettuarsi secondo i criteri riportati nell allegato B al medesimo decreto. Norma di chiusura è, invece, il comma 11-sexies, laddove si prevede che in caso di utilizzo dei materiali derivanti da attività di dragaggio a terra, trovano applicazione le norme generali previste dal D. Lgs. n. 152/2006. In altre parole, la gestione dei materiali dragati, al di fuori delle ipotesi disciplinate dalla L. 84/94, è soggetta alle norme generali previste dal D. Lgs. n. 152/ Conclusioni. Dal quadro sopra illustrato emergono alcuni elementi di criticità che finiscono per determinare un rallentamento delle attività di dragaggio e di bonifica, oltre che un ostacolo alla riqualificazione dei siti interessati dai predetti interventi. Sotto un primo profilo si rileva, innanzitutto, la sovrapposizione di diverse norme, giuridiche e tecniche, la cui ratio non sempre appare chiara. Se, infatti, appare comprensibile la previsione di valori di intervento ai fini della bonifica dei fondali, trattandosi di una matrice ambientale che indubbiamente presenta peculiarità specifiche, non altrettanto può dirsi per l analisi di rischio specificamente prevista per le strutture di contenimento e disciplinata dall allegato B al DM Qualche perplessità desta, inoltre, la verifica ( postuma ) dei livelli di inquinamento presenti nei materiali di dragaggio, da effettuarsi al termine delle attività di refluimento (ex art. 5, comma 11-quater, L. n. 84/1994 ed art. 6, D.M ). Al contrario di quanto previsto dal D.M. n. 471/99 e dal D. Lgs. n. 152/2006, nel caso che ci occupa la verifica del rispetto dei limiti delle CSC sui materiali avviene dopo che i materiali sono stati immessi nelle strutture di contenimento. Altra problematica ancora aperta riguarda la qualificazione giuridica dei materiali dragati, ovvero se gli stessi rispondano o meno alla nozione di rifiuto. Senza qui richiamare l articolata giurisprudenza comunitaria, formatasi in materia, basti rammentare quella nazionale, penale ed amministrativa, che ha sancito che le sabbie dragate, prima della cernita e del dilavamento, costituiscono rifiuti 11, e che l utilizzo di terre di dragaggio provenienti da centrale idroelettrica a fini di riempimento del terreno - seppure non pericolose - necessita comunque dell autorizzazione al recupero Dello stesso avviso è F. PERES, Il dragaggio dei sedimenti nella legge n. 84/1994 e nel d.m. 7 novembre 2008, in filodiritto.com 11 Corte di Cass. Sez. III penale, 21 giugno 2006, n in riv. Giur. Amb., 2/2007, Corte di Cass. Sez. III penale, n del Vedi anche Cass. Sez. III Penale, , n ; nonché Cass. Sez. III Penale, ordinanza , n. 4883). 5

6 Nello stesso senso, è stata ritenuta infondata l equiparazione tra fanghi di dragaggio e terre e rocce da scavo 13, con conseguente inapplicabilità dell esclusione dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti, sancita dall art. 186, D. Lgs. n. 152/2006 per queste ultime. Ciò che cautelativamente induce a qualificare i materiali di cui trattasi, sempre e comunque, quali rifiuti, con indubbio aggravio degli oneri economici e burocratici connessi al riutilizzo dei materiali (così qualificati dalla legge) dragati. In argomento, non può non evidenziarsi il carattere fortemente innovativo della nuova direttiva sui rifiuti 2008/98/CE, del 19 novembre , le cui nuove disposizioni imporranno al Legislatore nazionale di riconsiderare il modello di gestione dei materiali provenienti da siti oggetto di bonifica. Si rammenta, infatti, che, ai sensi dell art. 2 della nuova direttiva, non rispondono alla nozione di rifiuto: - i terreni (anche contaminati) non scavati; - i terreni scavati non contaminati di cui sia certo il riutilizzo senza ulteriori trattamenti, nel sito in cui sono stati escavati; - i sedimenti movimentati a fini di risistemazione idraulica, di cui sia previamente accertata la non pericolosità Ed, ancora, ai sensi dell art. 6 della stessa direttiva, i materiali che soddisfano alcuni criteri specifici cessano di essere considerati rifiuti. L auspicio è, quindi, che il Legislatore recepisca compiutamente le nuove disposizioni comunitarie, senza frapporre - come accaduto più volte in passato - ulteriori condizioni che finirebbero inevitabilmente per restringerne la portata applicativa. Rimane, ancora aperto il problema della classificazione dei rifiuti contenenti idrocarburi, in relazione alla caratteristiche di pericolosità, questione sulla quale ISS, ISPRA, Mattm, ARPA, Tar e Procure non sono ancora pervenuti a conclusioni univoche 15. Rimane, infine, aperta la questione dell applicazione delle tecniche di bonifica on site. Sebbene, sia vero che su tale questione l Italia appare condizionata dalle ingenti volumetrie interessate dalla contaminazione 16, la prassi sinora registrata mostra tuttavia una scarsa propensione, che appare motivata, innanzitutto tutto, da ragioni di tipo culturale 17. Com è stato infatti rilevato 18, le quantità di terreno riutilizzate nei Paesi europei sono decisamente più elevate rispetto al dato italiano. 13 TAR Campania-Salerno, 8 ottobre 2004, n. 1867, in 14 Il cui termine di recepimento è fissato al 12 dicembre V. parere ISS n. prot del (recante integrazione del precedente parere n. prot , del ). V. anche, per un articolata disamina tecnico-giuridica, A. PIEROBON, Rifiuti contenenti idrocarbuti (l art. 6-quater della legge , n. 13: pasticcio all italiana, in Gazzetta Enti Locali on line. 16 Basti pensare ai 7 milioni di metri cubi di sedimenti contaminati da dragare in laguna di Venezia. 17 «in particolar modo in Italia, in cui ancor oggi di fatto la bonifica di un suolo avviene fondamentalmente tramite l escavazione del suolo contaminato e l avvio inn discarica» così L. MUSMECI, in Bonifica di siti contaminati, Milano, Edizioni Ambiente, 2008, pag L. D APRILE, D. DARMENDRAIL, J. REINIKAINEN, Gestione dee materiali provenienti da attività di bonifica: l esperienza italiana a confronto con le pratiche adottate in altri paesi europei, in Riv. ECO, 2010, nonché C. Bassu, L. D aprile, La gestione dei materiali provenienti da siti oggetto di bonifica, analisi I-COM 12/2009 6

7 Ciò che sembra riconducibile, in parte, all assenza di politiche mirate al riutilizzo dei brownfields (come accade ad esempio in Germania), ed in parte - come già anticipato alla qualificazione giuridica dei materiali dragati quali rifiuti. Bibliografia [1] S. Beltrame, Come disfarsi lecitamente dei fanghi (e materiali vari) provenienti dai dragaggi: un problema che intuitivamente riguarda tutta la penisola, in Riv. Giur. dell Ambiente 2/2007; [2] G. Garzia, Il regime giuridico delle attività e dei materiali di dragaggio dei fondali in aree portuali, in Riv. Giur. Amb. 4/2004 [3] F. Peres, Il dragaggio dei sedimenti nella legge n. 84/1994 e nel d.m. 7 novembre 2008, in filodiritto.com [4] L. Musmeci, in Bonifica di siti contaminati, Milano, Edizioni Ambiente, 2008, pag. 110 [5], A. Pierobon, Rifiuti contenenti idrocarbuti (l art. 6-quater della legge , n. 13: pasticcio all italiana, in Gazzetta Enti Locali on line. [6] L. D Aprile, D. Darmendrail, J. Reinikainen, Gestione dei materiali provenienti da attività di bonifica: l esperienza italiana a confronto con le pratiche adottate in altri paesi europei, in Riv. ECO, 2010, [7] C. Bassu, L. D Aprile, La gestione dei materiali provenienti da siti oggetto di bonifica, analisi I-COM 12/