SERVIZIO DI CONTROLLO INTERNO MANUALE OPERATIVO PER IL SISTEMA DI CONTROLLO DI GESTIONE

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1 SERVIZIO DI CONTROLLO INTERNO MANUALE OPERATIVO PER IL SISTEMA DI CONTROLLO DI GESTIONE PARTE PRIMA L impostazione e la predisposizione della piattaforma organizzativa e tecnologica

2 INDICE CAPITOLO I LA FASE DI IMPOSTAZIONE 1. L influenza della struttura organizzativa 1.1. Le strutture organizzative dei Ministeri 1.2. La struttura organizzativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 1.3. Le modifiche organizzative 2. Dal controllo strategico al controllo di gestione: i livelli del controllo 2.1. Controllo strategico di primo livello: Presidente del Consiglio dei Ministri Ministri 2.2. Controllo strategico di secondo livello: Ministro Capi dipartimento 2.3. Controllo di gestione di primo livello: Capi dipartimento Direttori generali (anche Provveditori) 2.4. Controllo di gestione di secondo livello: Capi Dipartimento Capi degli Uffici di supporto; Comandante del Corpo delle capitanerie di porto Capi degli Uffici centrali e periferici; Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici Presidenti delle sezioni, Direttore del servizio tecnico centrale; Direttori generali Direttori di divisione e degli Uffici periferici 3. Le linee di flusso degli obiettivi 3.1. Il primo punto di snodo: il Ministro 3.2. Il secondo punto di snodo: i Capi dipartimento 3.3. Il terzo punto di snodo: Il Comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto, il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, i Direttori generali (anche Provveditori) 3.4. I collegamenti fra i punti di snodo 4. Le linee di flusso dei risultati 2

3 5. La contabilità economica analitica 6. I sistemi alimentanti 7. La piattaforma tecnologica CAPITOLO II LA FASE DI PREDISPOSIZIONE 1. Introduzione 2. Le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione 3. Le unità organizzative a livello delle quali misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa 4. Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili 5. L insieme dei prodotti e delle finalità dell azione amministrativa, con riferimento all intero Ministero ed alle singole unità organizzative 5.1. Le missioni istituzionali del Ministero 5.2. La disaggregazione delle missioni istituzionali in servizi, attività e prodotti 5.3. La riaggregazione, per unità organizzativa, delle missioni istituzionali, dei servizi, delle attività e dei prodotti 5.4. L individuazione delle attività rilevanti ai fini del controllo di gestione 5.5. Il completamento del quadro degli obiettivi gestionali, con l elencazione degli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro 5.6. L individuazione del flusso degli obiettivi e del flusso dei risultati 3

4 6. Le modalità di rilevazione dei costi, di ripartizione dei costi tra le unità organizzative, di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti 6.1. Le modalità di rilevazione delle informazioni 6.2. Le modalità di rilevazione dei costi 6.3. Le modalità di ripartizione dei costi tra le unità organizzative 6.4. Le modalità di individuazione dei costi sostenuti per il raggiungimento degli obiettivi 7. Gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità 7.1. Gli indicatori di prodotto 7.2. L attribuzione delle risorse umane e dei relativi costi ad ogni prodotto di ciascuna attività monitorata 7.3. Gli indicatori di efficienza tecnica o di produttività 7.4. Gli indicatori di efficienza economica o di economicità 7.5. Gli indicatori di efficacia 8. I destinatari delle informazioni e la frequenza delle rilevazioni 8.1. I destinatari delle informazioni 8.2. La frequenza delle rilevazioni 9. Le tavole riassuntive della fase di predisposizione del sistema di controllo di gestione 4

5 CAPITOLO I LA FASE DI IMPOSTAZIONE 1. L influenza della struttura organizzativa L attività di impostazione di un sistema di controllo di gestione è profondamente condizionata dalla struttura organizzativa del Ministero nel quale il sistema va introdotto. La struttura organizzativa, infatti, individua i centri di responsabilità a tutti i livelli e ne descrive competenze ed interrelazioni, costituendo una fonte di informazione imprescindibile per localizzare le attività, i prodotti rilevanti ed i relativi indicatori, nonché le linee di flusso degli input top-down e degli output bottom-up. E vero anche che il sistema di controllo di gestione è in grado di porre in rilievo le criticità della struttura organizzativa al quale è applicato e di suggerire le modifiche più opportune Le strutture organizzative dei Ministeri Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, delinea, essenzialmente, due tipi di organizzazione, che si differenziano per la diversa individuazione delle strutture di primo livello. I dipartimenti costituiscono le strutture di primo livello nei seguenti ministeri: 1. Ministero dell'interno 2. Ministero della giustizia 3. Ministero dell'economia e delle finanze 4. Ministero delle attività produttive 5. Ministero delle politiche agricole e forestali 6. Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 5

6 7. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 8. Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali 9. Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca Le direzioni generali costituiscono le strutture di primo livello nei seguenti ministeri: 1.Ministero degli affari esteri 2.Ministero della difesa 3.Ministero per i beni e le attività culturali presso i quali è istituito l ufficio del segretario generale La struttura organizzativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di seguito denominato Ministero, è articolato: a livello centrale, in 4 dipartimenti, 19 direzioni generali, 12 uffici di supporto ai capi dipartimento, 124 divisioni; a livello periferico, in 19 provveditorati regionali alle opere pubbliche, 11 uffici del genio civile per le opere marittime, 103 uffici provinciali della motorizzazione, 14 centri prove autoveicoli, 8 uffici speciali per i trasporti ad impianti fissi. Il Comando generale del corpo delle capitanerie di porto dipende dal Ministro limitatamente all espletamento delle funzioni rientranti nell attribuzione dell amministrazione delle infrastrutture e dei trasporti. Il Consiglio superiore dei lavori pubblici ha piena autonomia funzionale ed organizzativa, quale massimo organo tecnico consultivo delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Non è incardinato nella struttura gerarchica del Ministero, ma ne utilizza risorse e strutture. 6

7 1.3. Le modifiche organizzative Un ulteriore elemento condizionante dell attività di impostazione del sistema di controllo di gestione è rappresentato dalla notevole frequenza con cui le strutture organizzative dei Ministeri vengono sottoposte a modifica. Prima di giungere all attuale assetto e denominazione, il Ministero è stato interessato da trasformazioni, scorpori ed accorpamenti di strutture e competenze di tale importanza da imporre una modifica della stessa denominazione: Ministero dei lavori pubblici, Ministero dei trasporti e dell aviazione civile, Ministero dei trasporti, Ministero dei trasporti e della navigazione, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono le denominazioni assunte negli ultimi anni. Né si prevede che le trasformazioni volgano al termine: il provvedimento recentemente approvato produrrà, infatti, una ulteriore, radicale riorganizzazione. E perciò indispensabile adottare contromisure in grado di preservare il sistema di controllo di gestione da mutamenti, anche frequenti, del quadro organizzativo. La principale contromisura adottata nell impostare il sistema di controllo di gestione del Ministero è stata quella di porre in primo piano le attività istituzionali, creando un legame forte fra le attività e gli indicatori di efficienza ed efficacia, attivando un legame debole fra le attività e le strutture organizzative presso cui risultano allocate: ciò allo scopo, in presenza di mutamenti del quadro organizzativo, di poter tempestivamente riallocare in strutture diverse, le attività, i prodotti ed i relativi indicatori. 7

8 2. Dal controllo strategico al controllo di gestione: i livelli del controllo Nell attuale quadro normativo ed organizzativo, possono individuarsi quattro livelli di controllo: due nell ambito del controllo strategico e due nell ambito del controllo di gestione Controllo strategico di primo livello: Presidente del Consiglio dei Ministri Ministri PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Controllo strategico di 1 livello MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI Il controllo strategico di primo livello si attiva con l emanazione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, della direttiva annuale per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri per l attività amministrativa e si perfeziona con le attività di monitoraggio conseguenti Controllo strategico di secondo livello: Ministro Capi dipartimento Il controllo strategico di secondo livello si attiva con l emanazione, da parte del Ministro, della direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello. 8

9 MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI Controllo strategico di 2 livello Comandante del Corpo delle capitanerie di porto Capi dipartimento Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici La direttiva è caratterizzata da due aspetti fondamentali: la coerenza esterna (che mira ad assicurare il raccordo tra le priorità politiche del Ministero e le politiche contenute nei documenti programmatici del Governo) e la coerenza interna (che tende ad assicurare il coordinamento e la compatibilità fra il complesso degli obiettivi ordinato dalla direttiva ed il sistema gerarchico del Ministero) Controllo di gestione di primo livello: Capi dipartimento Direttori generali (anche Provveditori) Capi Dipartimento Controllo di gestione di 1 livello Direttori Generali (anche Provveditori) 9

10 Il controllo di gestione di primo livello si attiva con l emanazione, da parte dei Capi dipartimento, della direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di secondo livello, anch essa rispondente, in diverso contesto, ai requisiti di coerenza esterna ed interna Controllo di gestione di secondo livello: Capi Dipartimento Capi degli Uffici di supporto; Comandante del Corpo delle capitanerie di porto Capi degli Uffici centrali e periferici; Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici Presidenti delle sezioni, Direttore del servizio tecnico centrale; Direttori generali Direttori di divisione e degli Uffici periferici Comandante del Corpo delle capitanerie di porto Capi dipartimento Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici Direttori Generali (anche Provveditori ) Controllo di gestione di 2 livello Comandanti Capitanerie di porto Direttori Uffici centrali Direttori di Divisione Direttori Uffici di supporto Direttori di Sezione Direttore servizio tecnico centrale Direttori Uffici motorizzazione Direttori USTIF Consiglieri Direttori CPA Direttori Genio civile opere marittime 10

11 Il controllo di gestione di secondo livello si attiva con l emanazione del decreto di assegnazione degli obiettivi, che, come gli analoghi documenti delle fasi precedenti, risponde ai requisiti di coerenza esterna ed interna. 11

12 3. Le linee di flusso degli obiettivi Nell attraversare in fase discendente i quattro livelli del controllo, gli obiettivi contenuti nella direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri vengono indirizzati, seguendo i canali gerarchici del Ministero, verso le strutture organizzative di primo, secondo e terzo livello competenti per materia. In fase di impostazione del sistema di controllo di gestione, occorre dunque individuare: i punti di snodo in cui, ai diversi livelli del controllo, vengono disaggregati gli obiettivi; i collegamenti fra i punti di snodo attraverso cui fluiscono gli obiettivi disaggregati Il primo punto di snodo: il Ministro Titolare del controllo strategico di secondo livello, il Ministro, nell impostare la propria direttiva: assorbe, per le materie di competenza, i contenuti della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri; individua le priorità politiche del Ministero; definisce gli obiettivi dei Dipartimenti, del Comando generale delle capitanerie di porto e del Consiglio superiore dei lavori pubblici, identificando i principali risultati da realizzare Il secondo punto di snodo: i Capi dipartimento Titolari del controllo di gestione di primo livello, i Capi dipartimento, nell impostare la propria direttiva: fanno propri gli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro; 12

13 aggiungono gli ulteriori obiettivi del dipartimento, di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali; definiscono, in fase di controllo di gestione di 1 livello, gli obiettivi dei Direttori generali, identificando i principali risultati da realizzare; definiscono, in fase di controllo di gestione di 2 livello, gli obiettivi dei Direttori degli uffici di supporto Il terzo punto di snodo: Il Comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto, il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, i Direttori generali (anche Provveditori) Titolari del controllo di gestione di secondo livello, si attivano in maniera differenziata. Il Comandante generale del corpo delle capitanerie di porto ed il Presidente del consiglio superiore dei lavori pubblici, nell impostare la propria direttiva: fanno propri gli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro; aggiungono ulteriori obiettivi per la propria struttura, di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali; definiscono gli obiettivi dei Direttori delle strutture sottoordinate, identificando i principali risultati da realizzare. I Direttori generali, nell impostare il proprio decreto di assegnazione degli obiettivi: fanno propri gli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro; aggiungono gli ulteriori obiettivi della Direzione generale, di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali; 13

14 definiscono gli obiettivi dei Direttori di divisione e dei Direttori degli Uffici periferici (Motorizzazione, CPA, USTIF, Genio civile delle opere marittime), identificando i principali risultati da realizzare I collegamenti fra i punti di snodo PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Controllo strategico di 1 livello MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI Controllo strategico di 2 livello Comandante del Corpo delle capitanerie di porto Capi dipartimento Controllo di gestione di 1 livello Presidente del Consiglio superiore dei Direttori Generali (anche Provveditori ) Controllo di gestione di 2 livello Comandanti Capitanerie di porto Direttori Uffici centrali Direttori Uffici motorizzazione Direttori di Divisione Direttori Uffici di supporto Direttori USTIF Direttori di Sezione Consiglieri Direttore servizio tecnico centrale Direttori CPA Direttori Genio civile opere marittime 14

15 Le linee di flusso degli obiettivi coincidono con i canali gerarchici che collegano i punti di snodo. Il flusso degli obiettivi è regolato da una serie di documenti, concordati dai titolari dei punti di snodo, attraverso i quali: le priorità politiche vengono tradotte in obiettivi strategici dell azione amministrativa e della gestione; gli obiettivi strategici vengono a loro volta articolati in obiettivi operativi, assegnati a singole strutture o ad insiemi di strutture; gli obiettivi operativi danno luogo a programmi di azione, che indicano i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i tempi di completamento previsti, le principali attività pianificate, gli indicatori adottati per la misurazione del conseguimento degli obiettivi e le risorse da impiegare. In fase di impostazione del sistema di controllo di gestione, è necessario prevedere i presidi organizzativi necessari per: evidenziare tempestivamente ogni mutamento che interessi la localizzazione dei punti di snodo; modificare rapidamente le linee di flusso degli obiettivi; gestire i documenti che regolano il flusso degli obiettivi; monitorare continuamente il corretto fluire delle informazioni attraverso i collegamenti fra i punti di snodo. 15

16 4. Le linee di flusso dei risultati Le linee di flusso dei risultati coincidono con le linee di flusso degli obiettivi. Il flusso dei risultati ha verso opposto rispetto al flusso degli obiettivi: i risultati risalgono, lungo i canali gerarchici, verso i punti di snodo, nei quali confluiscono per uscirne secondo nuovi stati di aggregazione, funzionali alle necessità di controllo dei punti di snodo immediatamente superiori. Nella fase di impostazione del controllo di gestione, è fondamentale procedere ad una puntuale ed accurata analisi dei meccanismi che presiedono, in ciascun punto di snodo, alla ricezione ed elaborazione dei dati di risultato, nonché alla loro successiva rielaborazione secondo gli stati di aggregazione richiesti dai punti di snodo superiori. 16

17 5. La contabilità economica analitica Il sistema unico di contabilità analitica per centri di costo consente: di valutare, dal punto di vista economico, le funzioni, i servizi e le attività prodotte; di raffrontare le risorse impiegate (umane, finanziarie e strumentali) con i risultati conseguiti dalle singole strutture organizzative; di determinare il costo dei servizi prodotti. Esso si basa sul principio della competenza economica: ad ogni fatto amministrativo deve essere associato il relativo costo (definito come valore delle risorse impiegate per realizzarlo) indipendentemente dalla spesa (definita come esborso sostenuto per l acquisizione delle risorse stesse). Il centro di costo è la struttura amministrativa alla quale deve essere imputato il complesso dei costi sostenuti per la produzione dei servizi svolti. L attribuzione del costo di ciascuna risorsa utilizzata all unità organizzativa che la gestisce operativamente, permette di collegare l impiego delle risorse stesse agli obiettivi assegnati alla medesima struttura organizzativa. Ciò rende possibile una lettura dei costi sostenuti secondo l articolazione della struttura organizzativa considerata, vista come sistema dei centri di costo. Si distinguono diversi ordini di centri di costo: il primo, di interesse conoscitivo e decisionale per il Governo ed il Parlamento, coincide con gli uffici di livello generale o equiparati, posti alle dirette dipendenze dell organo di direzione politica. Nel caso del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, coincide con i Capi dipartimento, con il Comandante generale del corpo delle capitanerie di porto, con il Presidente del consiglio superiore 17

18 dei lavori pubblici ed assume la denominazione di centro di responsabilità; il secondo ordine, di maggior dettaglio e con le stesse finalità, ha rilevanza interna alle Amministrazioni. Nel caso del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, coincide con i Direttori generali ed i Provveditori alle opere pubbliche ed assume la denominazione di centro di costo di primo livello. il terzo ordine, di ancor maggiore dettaglio, può essere individuato dalle Amministrazioni, nell ambito di ciascun centro di costo individuato, al fine di definire un sistema strutturato di centri di costo di livello inferiore, coerente con gli intenti e con le esigenze del proprio sistema di controllo interno. A tal fine, nel caso del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, si è ritenuto di doverlo far coincidere con i Direttori di divisione o equiparati e di denominarlo centro di costo di secondo livello. Parallelamente alla logica per responsabilità correlata alla configurazione organizzativa (il dipartimento, la direzione generale, la divisione), i costi possono essere messi in relazione con le finalità da raggiungere: per erogare i servizi che perseguono le finalità stabilite, è necessario utilizzare risorse (umane, finanziarie, strumentali) che, espresse in termini economici, forniscono una valorizzazione del costo legato al raggiungimento di un obiettivo. E così possibile quantificare il costo delle risorse destinate alle diverse finalità perseguite ed effettuare valutazioni circa l efficacia e l efficienza della gestione pubblica. Per la costruzione di un legame fra risorse ed obiettivi è necessario considerare le attività svolte nell ambito della pubblica amministrazione e collegarle al fine per il quale sono effettuate. Il sistema dei servizi, quindi, è costituito dall insieme delle attività finalizzate al raggiungimento degli obiettivi: attraverso 18

19 l identificazione e la valorizzazione delle risorse impiegate si perviene all espressione dei costi dell obiettivo. Nella determinazione delle relazioni fra risorse e destinazioni è necessario, inoltre, stabilire un criterio di rappresentazione dei costi secondo le caratteristiche fisiche ed economiche delle risorse a cui essi sono collegati, al fine di analizzare il costo di un obiettivo anche dal punto della sua composizione. Il piano dei conti è lo strumento che permette di gestire le informazioni sulle risorse acquisite e impiegate, classificandole per natura (personale, energia, materiali di consumo, ). Ciascuna voce del piano dei conti corrisponde, in pratica, ad un archivio in cui vengono accumulati i costi della risorsa corrispondente in un dato periodo di tempo. Il piano dei conti è strutturato su tre livelli di dettaglio, potendo essere ulteriormente sviluppato secondo le esigenze del controllo interno: il primo, di massima sintesi, rappresentato dallo Stato e dalle finalità e funzioni; il secondo, intermedio, relativo ad Amministrazioni e obiettivi; il terzo, quello di maggior dettaglio, inerente a centri di costo e servizi. L intima correlazione fra il sistema di controllo di gestione ed il sistema di contabilità economica analitica è fin troppo evidente. Nella fase di impostazione del sistema di controllo di gestione, occorre perciò porre particolare attenzione alla previsione di collegamenti stabili ed efficaci col sistema di contabilità economica analitica, per attivare uno scambio mirato e continuo di informazioni, ai vari livelli del controllo. 19

20 Per quel che concerne il Ministero, nel corso del lavoro di impostazione, si è proceduto ad un accurata progettazione dei percorsi delle linee di flusso della contabilità economica analitica: assicurandone la stretta connessione con il Ministero dell economia e delle finanze; facendoli coincidere coi percorsi delle linee di flusso degli obiettivi e dei risultati; facendoli confluire nei medesimi punti di snodo; stabilendo, all interno di ogni punto di snodo, i collegamenti e le modalità di scambio di informazioni fra i due sistemi (controllo di gestione e contabilità economica analitica). 20

21 6. I sistemi alimentanti Il sistema di controllo di gestione deve essere in grado di connettersi e di scambiare dati con i sistemi automatizzati e con talune procedure manuali della struttura organizzativa sottoposta a controllo. L articolo 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, individua, in particolare: sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile della singola amministrazione; sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economico, finanziario e di attività-presenze, assenze, attribuzione a centro di responsabilità); sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del personale; sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo procedure amministrative) e dei relativi effetti; sistemi e procedure relativi all analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi) dell amministrazione; sistemi e procedure di contabilità analitica. Nella fase di impostazione del sistema di controllo di gestione del Ministero, sono stati individuati i sistemi informatici esistenti e le procedure manuali rilevanti ai fini del sistema di controllo. In tale fase, in considerazione della carenza e del diverso stato di realizzazione dei sistemi informatici, si è scelto di impostare un sistema in grado di assumere le informazioni necessarie tramite imputazione manuale dei dati, ma suscettibile di passare all alimentazione da sistema informatico con l adozione di semplici provvedimenti di tipo organizzativo. 21

22 7. La piattaforma tecnologica Ai sensi dell articolo 17, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, richiamato dall articolo 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni statali devono avvalersi di un sistema informativo-statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario. La struttura del sistema informativo-statistico deve essere basata su una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo e sulla predisposizione periodica di una serie di prospetti numerici e grafici di corredo alle analisi periodiche elaborate dalle singole amministrazioni. Il sistema informativo-statistico: deve essere organizzato in modo da costituire una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative del Ministero; deve potersi connettere ai sistemi automatizzati indicati al paragrafo 6; deve poter collegare tutte le strutture organizzative sottoposte a controllo di gestione; deve potersi collegare telematicamente alla banca dati costituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla banca dati della contabilità economica analitica costituita presso il Ministero dell economia e delle finanze. 22

23 CAPITOLO II LA FASE DI PREDISPOSIZIONE 1. Introduzione Nella fase di predisposizione del sistema di controllo di gestione, sono stati definiti, seguendo l impostazione dell articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e tenendo conto delle risultanze della fase di impostazione: le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione; le unità organizzative a livello delle quali misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa; le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili; l insieme dei prodotti e delle finalità dell azione amministrativa, con riferimento all intera amministrazione e alle singole unità organizzative; le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti; gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità; i destinatari delle informazioni e la frequenza delle rilevazioni. 23

24 2. Le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione Con specifica direttiva del Ministro (n. 308/SECIN/LP del 14 marzo 2002), è stato disposto: l affidamento della progettazione e dell esercizio del controllo di gestione a ciascuna unità organizzativa di livello dirigenziale generale; la costituzione, presso ciascun titolare di ufficio di livello dirigenziale generale di prima fascia, di un ufficio per il controllo di gestione ; l individuazione, presso ciascun Capo dipartimento, di un dirigente responsabile del coordinamento degli uffici per il controllo di gestione del dipartimento; la costituzione, presso il Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto, di un unico ufficio per il controllo di gestione; l affidamento, al Servizio di controllo interno, del coordinamento di un gruppo di lavoro incaricato di definire le procedure alle quali gli uffici per il controllo di gestione devono attenersi, al fine di garantire l unitarietà della progettazione e della gestione di tutti i livelli del controllo (i due livelli del controllo di gestione e i due livelli del controllo strategico). Con successivo ordine di servizio del Capo di Gabinetto (n. 3579/70 del 7 maggio 2002), è stato costituito il gruppo di lavoro, allargandolo a qualificati rappresentanti della Direzione generale per i sistemi informativi e statistici per l implementazione del sistema informativo-statistico unitario di supporto. Con specifici atti contrattuali di nomina e di consulenza, il Ministro ha, infine, costituito un ulteriore gruppo di lavoro - con spiccate caratteristiche scientifico-organizzative, incastonato nella propria segreteria tecnica ed in possesso di un adeguato commitment politico - col compito di supportare il gruppo di 24

25 lavoro già costituito, coordinarne le attività con le altre strutture organizzative coinvolte ed assicurare tempi certi di conclusione dei lavori. 25

26 3. Le unità organizzative a livello delle quali misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa Nel corso della fase di impostazione (capitolo I - paragrafo 2), sono stati definiti due livelli di controllo di gestione: il primo, effettuato dai Capi dipartimento nei confronti dei Direttori generali (anche Provveditori); il secondo, effettuato dai titolari degli uffici dirigenziali di prima fascia nei confronti dei titolari degli uffici dirigenziali di seconda fascia. Dalla definizione dei livelli del sistema di controllo di gestione, è conseguita, nella fase di predisposizione, l individuazione delle unità organizzative a livello delle quali misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa. Sono state così individuate: per il primo livello del controllo di gestione, 38 unità organizzative, suddivise in - 19 Direzioni generali - 19 Provveditorati alle opere pubbliche; per il secondo livello del controllo di gestione, 403 unità organizzative, suddivise in Divisioni delle Direzioni generali - 64 Uffici dei Provveditorati alle opere pubbliche - 12 Uffici di supporto dei Capi dipartimento Uffici provinciali della motorizzazione - 14 Centri prove autoveicoli (CPA) - 8 Uffici speciali per i trasporti ad impianti fissi (USTIF) - 11 Uffici del genio civile delle opere marittime - 10 Uffici centrali e 50 Uffici periferici del Corpo delle capitanerie di porto - 7 Uffici del Consiglio superiore dei lavori pubblici. 26

27 4. Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili In stretta coerenza con i risultati della fase di impostazione (capitolo I - paragrafo 3), gli obiettivi gestionali del Ministero sono stati determinati nell insieme costituito: dagli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali; dagli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro. Analogamente, i soggetti responsabili del conseguimento degli obiettivi sono stati individuati nei 441 direttori delle unità organizzative a livello delle quali si è deciso di misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa. 27

28 5. L insieme dei prodotti e delle finalità dell azione amministrativa, con riferimento all intero Ministero ed alle singole unità organizzative Per assicurare la massima coerenza fra tutti i livelli del controllo e fra essi ed il sistema di contabilità analitica per centri di costo, si è proceduto: ad individuare, all interno del sistema di classificazione delle funzioni dell amministrazione curato dall ISTAT e dalla Ragioneria Generale dello Stato, le missioni istituzionali del Ministero, riferendole ai corrispondenti centri di responsabilità e di costo; a determinare, per ciascuna missione istituzionale, i servizi erogati da ciascuna unità organizzativa, le corrispondenti attività ed i relativi prodotti; a riaggregare, per unità organizzativa, le missioni istituzionali, i servizi, le attività ed i prodotti, contemporaneamente individuando le attività rilevanti ai fini del controllo di gestione; a completare il quadro degli obiettivi gestionali, aggiungendo, agli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali, gli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro; ad individuare il flusso di ciascun obiettivo in fase discendente ed il flusso di tutti i risultati riferibili allo stesso obiettivo in fase ascendente, attraverso la codifica degli obiettivi e dei punti di snodo Le missioni istituzionali del Ministero Allo scopo di individuare e classificare correttamente le missioni istituzionali del Ministero, salvaguardando i vincoli di coerenza esterna nei confronti del sistema nazionale e del sistema europeo dei conti, è stato utilizzato il documento Classificazione delle funzioni dell amministrazione, prodotto dall ISTAT e dalla 28

29 Ragioneria Generale dello Stato in occasione della predisposizione delle previsioni di bilancio per il 2003, con riferimento alla COFOG-SEC (Classification of function of government - Sistema Europeo dei Conti). Tale documento ha aggiornato le precedenti classificazioni, ricostruendone i legami con la mutata articolazione organizzativa e funzionale delle Amministrazioni centrali - interessate non solamente dalla fusione, parziale o totale, di preesistenti Ministeri, ma anche dalla diversa struttura interna assunta dai nuovi dicasteri - e verificandone la coerenza con il decentramento funzionale in atto, che ha portato al passaggio di alcune funzioni alle Regioni, agli Enti locali (c.d. decentramento territoriale) e ad appositi organismi quali le Agenzie ( c.d. decentramento tecnico). E stato così possibile produrre il documento Classificazione delle missioni istituzionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (allegato 1), che elenca le funzioni obiettivo, le classifica per divisioni, gruppi, classi e missioni istituzionali secondo la metodologia ISTAT-RGS e le riferisce ai centri di responsabilità ed ai centri di costo corrispondenti. L importanza del documento è evidente. Esso assicura la compatibilità dei collegamenti: nell ambito del sistema unico di contabilità analitica, fra i centri di costo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e le strutture di controllo del Ministero dell economia e delle finanze; nell ambito delle linee di flusso degli obiettivi e dei risultati, fra i tre livelli del controllo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed il controllo strategico di primo livello della Presidenza del Consiglio dei Ministri. 29

30 5.2. La disaggregazione delle missioni istituzionali in servizi, attività e prodotti La disaggregazione delle missioni istituzionali in servizi attività e prodotti è stata effettuata con la collaborazione dei responsabili di tutti gli uffici per il controllo di gestione del Ministero. Il gruppo di lavoro appositamente costituito (capitolo II - paragrafo 2), nell arco di tre mesi, cinque riunioni plenarie ed innumerevoli riunioni a livello di Direzione generale, Dipartimento, Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e Consiglio superiore dei lavori pubblici, ha prodotto, sotto la stringente e puntuale attività di coordinamento e di consulenza del Servizio di controllo interno, il documento denominato Classificazione dei servizi, delle attività e dei prodotti delle unità organizzative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (allegato 2). Mai, in precedenza, un documento ha descritto, a tale livello di dettaglio, l attività istituzionale del Ministero, ove si consideri che: per ogni missione istituzionale individuata dal documento Classificazione delle missioni istituzionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sono stati individuati i relativi servizi; per ciascun servizio sono state descritte le relative attività; per ciascuna attività sono stati individuati i corrispondenti prodotti; per ciascun prodotto sono stati individuati i corrispondenti centri di responsabilità e di costo La riaggregazione, per unità organizzativa, delle missioni istituzionali, dei servizi, delle attività e dei prodotti E tuttavia evidente che, per quanto elevato, il grado di approfondimento raggiunto con la Classificazione dei servizi, 30

31 delle attività e dei prodotti delle unità organizzative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non consentiva ancora l attuazione del sistema di controllo di gestione in tutte le unità organizzative a livello delle quali era necessario misurare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa (capitolo II - paragrafo 3). E stato perciò necessario procedere all individuazione, all interno dei centri di responsabilità (Dipartimenti, Comando del corpo delle capitanerie di porto e Consiglio superiore dei lavori pubblici) e dei centri di costo (Direzioni generali e Provveditorati alle opere pubbliche), delle unità organizzative destinatarie del secondo livello del controllo di gestione, responsabili di ciascuna attività e di ciascun prodotto. E altrettanto evidente che la Classificazione dei servizi, delle attività e dei prodotti delle unità organizzative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, essendo organizzata per missioni istituzionali, servizi, attività, prodotti, centri di responsabilità, centri di costo, non rispecchia l impostazione per livelli di controllo, punti di snodo, linee di flusso degli obiettivi, linee di flusso dei risultati, illustrata nel capitolo I. E stato perciò necessario procedere ad una diversa strutturazione dei dati, prevedendo una doppia chiave di accesso: quella gerarchica, per individuare i punti di snodo, le linee di flusso degli obiettivi e le linee di flusso dei risultati e per creare un raccordo fra i tre livelli del controllo interni al Ministero; quella per missione istituzionale, per assicurare la compatibilità dei collegamenti con il controllo strategico di primo livello della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con le strutture di controllo del Ministero dell Economia e delle finanze, nell ambito del sistema unico di contabilità analitica. 31

32 E stato in tal modo disegnato un quadro gerarchico dell intera struttura del Ministero, nel quale sono descritti missioni istituzionali, servizi, attività e prodotti di ciascuna delle 441 unità organizzative L individuazione delle attività rilevanti ai fini del controllo di gestione Contestualmente al lavoro di riaggregazione descritto al precedente punto 5.3., è stata condotta un accurata analisi delle attività, per individuare quelle più rilevanti ai fini del controllo di gestione. Per garantire la necessaria uniformità, il lavoro di selezione delle attività da monitorare è stato condotto adottando i seguenti criteri fondamentali: maggior assorbimento di risorse umane; rilevanza e utilità esterna, secondo l ottica dei servizi che si rendono ai cittadini; adozione, ove opportuno e possibile, di un processo di aggregazione finalizzato all individuazione di un prodotto finale e dei relativi prodotti intermedi; valutazione delle attività svolte, al fine di assolvere ai compiti istituzionali di ogni singola struttura. Questa fase ha visto la partecipazione continua dei responsabili degli uffici per il controllo di gestione e, in numerosi casi, l intervento diretto dei responsabili delle unità organizzative, non essendo sfuggito che l individuazione delle attività da monitorare corrispondeva all individuazione di una parte rilevante degli obiettivi gestionali delle singole unità organizzative: quelli derivanti dai compiti istituzionali. 32

33 5.5. Il completamento del quadro degli obiettivi gestionali, con l elencazione degli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro Come si è già avuto modo di puntualizzare (capitolo II - paragrafo 4), gli obiettivi gestionali del Ministero sono determinati nell insieme costituito: dagli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali; dagli obiettivi contenuti nella direttiva del Ministro. E stato dunque necessario, per completare il quadro degli obiettivi, aggiungere, al lavoro già svolto, una fase successiva, consistente: nell analisi della direttiva del Ministro per l anno 2003; nell individuazione delle unità organizzative interessate da ciascun obiettivo della direttiva; nella verifica, per ciascuna unità organizzativa, dell eventuale coincidenza fra gli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali con quelli contenuti nella direttiva del Ministro; nell aggiunta, per ciascuna unità operativa, di eventuali, ulteriori attività derivanti dagli obiettivi del Ministro, in caso di non coincidenza con gli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali L individuazione del flusso degli obiettivi e del flusso dei risultati Si è trattato di un passaggio estremamente delicato, perché ha comportato la puntuale ricognizione, in fase discendente (flusso degli obiettivi), del percorso seguito da ciascun obiettivo gestionale, dal punto di snodo che lo ha definito, fino alle unità operative presso le quali si svolgono le attività che vi danno compimento, passando per gli eventuali punti di snodo intermedi; 33

34 in fase ascendente (flusso dei risultati), del percorso seguito dai risultati (ricavati dagli indicatori di efficienza, efficacia ed economicità di ciascuna attività legata all obiettivo), dalle unità operative responsabili delle singole attività fino al punto di snodo che ha definito l obiettivo, passando per gli eventuali punti di snodo intermedi. Essendo immediatamente emersa, in questa fase, la necessità di codificare sia gli obiettivi che i punti di snodo, si è deciso di rappresentare le linee di flusso degli obiettivi e dei risultati marcando: i punti di snodo, con un codice alfabetico; gli obiettivi, con un codice numerico. E risultato in tal modo possibile seguire il flusso degli obiettivi e dei risultati attraverso la combinazione delle lettere corrispondenti alle unità organizzative (di primo, secondo e terzo livello) interessate. Ad esempio, la combinazione PMABc indica che l obiettivo rientra fra quelli formulati dal Presidente del Consiglio dei Ministri (P), fatto proprio dal Ministro (M) e che trova compimento in attività svolte dalla terza divisione (c), della seconda direzione generale (B), del primo dipartimento (A). Analogamente, è stato possibile individuare gli obiettivi transitanti in ciascun punto di snodo attraverso la combinazione delle cifre corrispondenti alle priorità politiche, agli obiettivi strategici, agli obiettivi operativi ed ai programmi d azione (secondo l impostazione descritta al capitolo I - paragrafo 3.3.). Ad esempio, la combinazione 1.2.(A).3 individua il programma d azione che dà compimento al 3 obiettivo operativo - svolto dal primo dipartimento (A) - del 2 obiettivo strategico della 1 a priorità politica. 34

35 Gli allegati 3 e 4 contengono, rispettivamente, la legenda dei codici dei punti di snodo e la legenda dei codici degli obiettivi

36 6. Le modalità di rilevazione dei costi, di ripartizione dei costi tra le unità organizzative, di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti 6.1. Le modalità di rilevazione delle informazioni Nel capitolo I, paragrafo 6, si è già avuto modo di sottolineare la necessità, per il sistema di controllo di gestione, di connettersi e scambiare dati con i sistemi automatizzati della struttura organizzativa sottoposta a controllo ed, in particolare, con: sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile; sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economico, finanziario e di attività-presenze, assenze, attribuzione a centro di responsabilità); sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del personale; sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo procedure amministrative) e dei relativi effetti; sistemi e procedure relativi all analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi) dell amministrazione; sistemi e procedure di contabilità analitica. Si è anche avuto modo di evidenziare che i sistemi informatici del Ministero, censiti nel corso della fase di impostazione, solo in pochi casi (il sistema informatico della motorizzazione è l unico caso di eccellenza) si trovano ad uno stato di realizzazione tale da renderne utile la connessione al sistema dei controlli. Inevitabile, dunque, la scelta: la maggior parte delle informazioni necessarie è acquisita, inizialmente, tramite imputazione manuale dei dati; 36

37 il sistema è progettato in modo che sia in grado di passare, con l adozione di trascurabili provvedimenti di tipo organizzativo, dall imputazione manuale all alimentazione automatica dei dati, non appena i sistemi informatici dovessero divenire operativi Le modalità di rilevazione dei costi Ulteriore conseguenza della mancanza pressoché completa di sistemi informatici fruibili, è stata la decisione di rilevare i costi basandosi unicamente su quelli derivanti dalle risorse umane utilizzate, rinviando la rilevazione analitica di tutte le altre tipologie di costi all attivazione di sistemi informatici affidabili. La decisione ha trovato conforto, peraltro, nei risultati della sperimentazione condotta dal Servizio di controllo interno dell ex Ministero dei lavori pubblici sulle attività svolte, nel 1997, dalla Direzione generale delle opere marittime. Nel corso di tale sperimentazione, volta a prefigurare un prototipo di sistema di controllo di gestione, furono rilevate le principali voci di costo che intervenivano nelle procedure della Direzione generale delle opere marittime e, in particolare: risorse umane; spazi; apparecchiature informatiche; dotazioni strumentali; spese di funzionamento, suddivise in spese telefoniche, per l energia elettrica, per il riscaldamento, per la pulizia dei locali. Tali voci di costo furono valorizzate e percentualizzate, con i seguenti risultati. 37

38 RIPARTIZIONE PERCENTUALE DEI COSTI PER TIPOLOGIA DI RISORSA RISORSE RIPARTIZIONE Risorse umane 88,08% Spazi 7,50% Apparecchiature informatiche 0,14% Dotazioni strumentali 0,12% Spese telefoniche 1,68% Energia elettrica 0,43% Riscaldamento 0,52% Pulizia locali 1,17% Il risultato di maggior rilievo risiede nell enorme incidenza della voce di costo risorse umane (quasi il 90%) sul costo totale sostenuto per l attuazione delle procedure di competenza della Direzione generale delle opere marittime. Risultato che conforta la scelta di basare, almeno nella fase iniziale, la rilevazione dei costi sulle sole risorse umane, dal momento che, avendo caratteristiche non dissimili dalle altre strutture organizzative del Ministero, la Direzione generale delle opere marittime può ben essere considerata campione rappresentativo dell intero Ministero. 38

39 6.3. Le modalità di ripartizione dei costi tra le unità organizzative La ripartizione dei costi tra le unità organizzative avviene con le modalità previste dal sistema unico di contabilità analitica per centri di costo e si basa sul principio della competenza economica (ad ogni fatto amministrativo deve essere associato il relativo costo - definito come valore delle risorse impiegate per realizzarlo - indipendentemente dalla spesa - definita come esborso sostenuto per l acquisizione delle risorse stesse -). L attribuzione del costo di ciascuna risorsa utilizzata a ciascun centro di costo (la struttura amministrativa alla quale deve essere imputato il complesso dei costi sostenuti per la produzione dei servizi svolti), permette di collegare l impiego delle risorse agli obiettivi assegnati alla medesima struttura organizzativa. In coerenza con quanto più ampiamente illustrato al capitolo I - paragrafo 5., sia pure con le approssimazioni introdotte al precedente paragrafo 6.2., l attribuzione dei costi ai diversi ordini di centri di costo (centri di responsabilità: Capi dipartimento, Comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto, Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici; centri di costo di primo livello: Direttori generali e Provveditori alle opere pubbliche; centri di costo di secondo livello: Direttori di divisione o equiparati) rende possibile una lettura dei costi sostenuti secondo l articolazione della struttura organizzativa del Ministero, vista come sistema dei centri di costo. Gli indicatori di efficienza tecnica ed economica ricavati dall incrocio degli indicatori di prodotto con i costi sostenuti per svolgere le relative attività, rappresentano elemento fondamentale del flusso dei risultati e si muovono, in fase ascendente, lungo i canali gerarchici del Ministero. 39

40 6.4. Le modalità di individuazione dei costi sostenuti per il raggiungimento degli obiettivi Parallelamente alla logica per responsabilità correlata alla configurazione organizzativa, è stato costruito un legame fra risorse ed obiettivi, considerando le attività svolte dalle singole unità organizzative e collegando le attività al fine per il quale sono svolte: le risorse utilizzate, espresse in termini economici, forniscono la valorizzazione del costo legato al raggiungimento dell obiettivo. E stata inoltre prevista la possibilità di rappresentare i costi secondo le caratteristiche fisiche ed economiche delle risorse a cui essi sono collegati, al fine di analizzare il costo di un obiettivo anche dal punto di vista della sua composizione. E stato infine verificato il corretto fluire dei dati all interno delle linee di flusso della contabilità economica analitica, dal Ministero dell economia e delle finanze alle singole unità organizzative e viceversa. 40

41 7. Gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità Gli indicatori di prodotto I paragrafi 5.4. e 5.5. del capitolo II sono stati dedicati all illustrazione delle modalità di individuazione: delle attività rilevanti ai fini del controllo di gestione; dei prodotti corrispondenti a ciascuna attività. Le attività individuate, si ricorda, sono quelle relative agli obiettivi gestionali (costituiti dagli obiettivi derivanti dai compiti istituzionali e da quelli contenuti nella direttiva del Ministro) delle singole unità organizzative. La necessità di rendere misurabili i prodotti corrispondenti a ciascuna attività ha attivato il passo successivo, consistente nell individuazione degli indicatori di prodotto. Anche in questa fase, come nelle precedenti, sono stati coinvolti i responsabili degli uffici per il controllo di gestione, che, confrontandosi direttamente con le unità organizzative titolari delle attività, hanno provveduto ad attribuire, a ciascun prodotto o sottoprodotto, il relativo indicatore. Si è così realizzata, con i responsabili dei punti di snodo titolari del controllo di gestione, quell ampia condivisione dei risultati, che rappresenta uno dei requisiti fondamentali dell intero sistema dei controlli. Solo in pochi casi, derivanti essenzialmente dalla necessità di assicurare la maggiore uniformità possibile fra tutte le strutture organizzative del Ministero, è stato necessario far seguire, alle prime proposte, ulteriori approfondimenti; e, d altra parte, il numero relativamente ridotto di tipologie di indicatori individuate (allegato 5) è proprio il risultato dello sforzo di riportare ad uniformità l elevatissimo numero di prodotti censiti. 41