L UNIONE EUROPEA MANUALI DI DIRITTO DELL EDIZIONE SIMONE

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1 L UNIONE EUROPEA MANUALI DI DIRITTO DELL EDIZIONE SIMONE 1.DALLE COMUNITA EUROPEE ALL UNIONE EUROPEA A) BREVE STORIA DELL INTEGRAZIONE EUROPEA Con la firma del Trattato di Parigi il 18 gennaio 1951 fu creata la Comunità economica del carbone e dell acciaio (CECA), che ha cessato di esistere nel luglio La positiva esperienza della CECA fu seguita pochi anni dopo dall istituzione della Comunità europea dell energia atomica (Euratom o CEEA) e della Comunità economica europea (CEE). I due testi furono ufficialmente firmati a Roma il 25 marzo 1957 e le due organizzazioni poterono cominciare a lavorare a partire dal 1 gennaio Delle tre organizzazioni facevano inizialmente parte solo sei Stati (Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Francia, Germania ed Italia) a cui si sono aggiunti nel 1973 l Irlanda, la Gran Bretagna e la Danimarca; nel 1981 ha aderito la Grecia e nel 1986 la Spagna ed il Portogallo. Nel 1995 hanno aderito all Unione europea l Austria, la Finlandia e la Svezia. Nel 2004, grazie alle modifiche apportate al Trattato di Nizza, hanno aderito 10 nuovi Stati: Lettonia, Lituania, Estonia, Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria, Slovenia, Slovacchia, Malta e Cipro. Infine, anche la Bulgaria e la Romania hanno firmato (25 aprile 2005) i trattati di adesione e sono entrati a far parte a pieno titolo dell UE dal 1 gennaio Infine la Croazia ha fatto il suo ingresso nell Unione il 1 luglio 2013 (in seguito alle firme del trattato di adesione avvenuta il 9 dicembre 2011) portando il numero degli Stati a 28. Con la ratifica dei trattati comunitari è stato istituito un nuovo tipo di ordinamento giuridico capace di imporre agli Stati membri determinati comportamenti. La caratteristica di tale comunità sovranazionale è rappresentata dal fatto che i rapporti fra gli Stati membri non sono improntati alla mera coordinazione intergovernativa per il raggiungimento dei fini dell ente, ma sono subordinati direttamente (sebbene solo in determinati campi) alla volontà superiore dell ente stesso. L ordinamento comunitario è, infatti, in grado di imporsi direttamente ai singoli Stati membri. B) L INTRODUZIONE DELLA MONETA UNICA Una tappa importante del processo di integrazione in Europa è rappresentata dalla firma, il 7 febbraio 1992, del Trattato sull Unione Europea (meglio noto come Trattato di Maastricht). Con il Trattato di Maastricht veniva creata l Unione europea, una organizzazione anomala che da un lato inglobava le Comunità europee già esistenti e dall altro

2 avviava la cooperazione tra gli Stati membri anche in settori non strettamente economici, come la politica estera comune, la politica di difesa europea, la cooperazione tra le forze di polizia e tra le autorità giudiziarie. Spesso si fa confusione tra la denominazione di Unione europea (UE) e quella di Comunità europea (CE). In realtà l Unione europea rappresenta la grande cornice unica del processo di integrazione; se parliamo in modo generico dell integrazione europea possiamo adottare l espressione Unione europea, così come se si fa riferimento alle politiche del secondo e del terzo pilastro. Se, invece, si parla, ad esempio, di politica comune nel settore dell istruzione dobbiamo necessariamente fare riferimento ad una politica comunitaria e quindi adottare l espressione Comunità europea. La seconda grande novità del Trattato di Maastricht è quella di aver stabilito le tappe per il passaggio dall unione economica a quella monetaria, con la conseguente adozione di una moneta unica europea. Tale moneta fu denominata euro e dal 2002 è in circolazione in 19 dei 28 Stati appartenenti all Unione. C) IL FALLIMENTO DEL PROGETTO DI COSTITUZIONE EUROPEA Nel 2000 le istituzioni europee e gli Stati membri dell Unione hanno preso la coraggiosa decisione di procedere all approvazione di un vero e proprio testo costituzionale europeo. Il compito di preparare la bozza di Costituzione è stato affidato alla Convenzione sul futuro dell Europa, un organismo creato appositamente nel 2002 e formato da rappresentanti delle istituzioni europee, dei governi nazionali e della società civile. Dopo circa un anno di intenso lavoro, nel mese di luglio del 2003 la Convenzione ha presentato la bozza completa della Carta costituzionale europea, che, con alcune modifiche apportate dai rappresentanti degli Stati membri, è stata firmata a Roma il 29 ottobre La Costituzione europea (Trattato che adotta una Costituzione per l Europa) avrebbe dovuto essere ratificata da tutti i membri dell Unione. Il relativo procedimento ha però incontrato delle difficoltà (bocciatura referendaria in Francia e nei Paesi Bassi), che hanno reso necessario ripensare i tempi e i modi del processo di integrazione europeo.

3 2. IL TRATTATO DI LISBONA In seguito al fallimento del progetto di Costituzione europea, si è deciso di avviare un processo di riforma che, anziché portare all adozione di un unico testo, di livello costituzionale, riformasse i trattati già vigenti, superando in tal modo le reticenze di paesi membri. Il Consiglio europeo del giugno 2007 ha, così, incaricato la Conferenza intergovernativa svoltasi tra il 23 luglio e il 18 ottobre dello stesso anno di elaborare il testo di riforma (che ha ripreso, tra l altro, molte delle proposte del progetto costituzionale). Il 13 dicembre 2007 è stato, dunque, firmato il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1 dicembre 2009 dopo un lungo e travagliato iter di ratifica da parte degli Stati membri. Nei suoi aspetti essenziali, il Trattato firmato a Lisbona prevede una profonda modifica del Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE) e del Trattato di Maastricht (TUE). [ ] Il TCE, invece, assume la nuova denominazione di Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE): la Comunità europea viene, così, assorbita dall Unione, razionalizzando notevolmente la complessa struttura a tempio dell organizzazione. [ ] 3. IL QUADRO ISTITUZIONALE DELL UNIONE EUROPEA A) PREMESSA L Unione europea, in base a quanto stabilito dall art. 13 TUE, nella nuova formulazione disposta dal Trattato di Lisbona, dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi (sia dei cittadini che degli Stati membri), garantire la coerenza, l efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste, attuando tra loro una leale cooperazione. In particolare, le istituzioni dell Unione europea, alla luce del Trattato di Lisbona, sono: - Il Parlamento europeo; - Il Consiglio europeo; - Il Consiglio;

4 - La Commissione europea; - La Corte di giustizia dell Unione europea; - La Banca centrale europea; - La Corte dei conti. B) IL PARLAMENTO EUROPEO Il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e di bilancio, nonché di controllo politico e consultiva. Elegge, inoltre, il Presidente della Commissione. I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto in ogni Stato membro e durano in carica 5 anni. In base a quanto stabilito dall art. 14 TUE (introdotto dal Trattato di Lisbona) il numero dei parlamentari non può essere superiore a 750 più il presidente. C) IL CONSIGLIO EUROPEO E IL SUO PRESIDENTE Il Consiglio europeo, istituito originariamente come organo informale di cooperazione politica tra gli Stati membri delle Comunità europee, ha ricevuto riconoscimento formale dell Atto Unico Europeo nel Un ulteriore riconoscimento si è avuto dapprima nel 1992 con il Trattato di Maastricht che ne ha definito le attribuzioni, la composizione e il funzionamento, e successivamente con il Trattato di Amsterdam nel 1997 che gli ha assegnato un ruolo più incisivo nell ambito dell attività della Comunità europea. Tuttavia, è solo con il Trattato di Lisbona che è stato consacrato quale istituzione con il ruolo di titolare del potere di indirizzo politico dell Unione, anche attraverso l istituzione a durata prolungata e a tempo pieno del suo Presidente. In particolare, l art. 15 TUE, così come modificato dal Trattato di Lisbona, stabilisce che il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre ed è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, invece, partecipa ai lavori. In merito alle sue attribuzioni è stabilito che il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative ma dà all Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali.

5 Per quanto concerne il suo Presidente, il Consiglio europeo procede alla sua elezione a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile solo una volta ed è incompatibile con un mandato nazionale. D) IL CONSIGLIO Il Consiglio, l istituzione che rappresenta i governi degli Stati membri, esercita la funzione legislativa e di bilancio (congiuntamente al Parlamento), di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati. È un organo composto di Stati: titolare del seggio, infatti, è lo Stato membro delle Comunità, che designa il proprio rappresentante scegliendolo tra i componenti del proprio governo nazionale (Ministri e sottosegretari). Con l entrata in vigore del Trattato di Lisbona sono state introdotte due rilevanti novità per quanto concerne il suo processo decisionale. L art. 16 TUE, da una parte, stabilisce che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente; dall altra, prevede, a decorrere dal 1 novembre 2014, l introduzione della doppia maggioranza ovvero dal 55% dei membri del Consiglio (minimo quindici) rappresentanti Stati membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell Unione. E) LA COMMISSIONE EUROPEA La Commissione, istituita nel 1965 con il Trattato di fusione, ha ereditato le competenze precedentemente attribuite dal Trattato di Parigi all Alta Autorità della CECA e dai Trattati di Roma alla Commissione della CEE e dell Euratom. Costituisce una istituzione indipendente, i cui membri non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. I compiti attribuiti alla Commissione hanno subito alcune rilevanti aggiunte con il Trattato di Lisbona, assegnandole un ruolo indispensabile nell attività dell Unione. [Per consultare le funzioni della Commissione vedi fonte] Per quanto concerne la sua composizione, il Trattato di Lisbona ha previsto che la Commissione sia composta da un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il presidente e l alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è uno dei vicepresidenti. Quanto all identificazione dei commissari, si sceglierà tra cittadini di Stati membri che offrono garanzia di indipendenza e in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo. Nel caso si realizzi il progetto di una Commissione a composizione

6 ridotta, si procederà attraverso un sistema di rotazione assolutamente paritaria tra gli Stati membri che consenta di riflettere la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri. F) LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL UNIONE EUROPEA La Corte di giustizia dell Unione europea, in base a quanto dispone l art. 19 TUE, comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati e assicura il rispetto del diritto nell interpretazione e nell applicazione dei trattati. È formata da un giudice per ogni Stato membro ed è assistita da avvocati generali, nominati di comune accordo dagli Stati membri e scelti tra personalità che offrono garanzia di indipendenza e che riuniscono le condizioni richieste per l esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali. Per quanto riguarda la competenza, l art. 19 TUE prevede che la Corte si pronuncia conformemente ai trattati: - Sui ricorsi presentati da uno Stato membro, da un istituzione o da una persona fisica o giuridica; - In via pregiudiziale, su richiesta delle giurisdizioni nazionali, sull interpretazione del diritto dell Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni; - Negli altri casi previsti dai trattati. G) LA BANCA CENTRALE EUROPEA La Banca centrale europea (BCE) è entrata in funzione il 3 maggio 1998, a seguito della nomina del Comitato esecutivo, del Presidente e del Vicepresidente. A seguito della riforma del Trattato di Lisbona, la BCE è entrata a far parte del quadro istituzionale dell Unione europea. Secondo l art. 282 TFUE la Banca centrale europea e le banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l euro, che costituiscono l Eurosistema, conducono la politica monetaria dell Unione. La Banca centrale europea ha personalità giuridica, ha il diritto esclusivo di autorizzare l emissione dell euro ed è indipendente nell esercizio dei suoi poteri e nella gestione delle sue finanze. Funzione principale della BCE è, così come per qualsiasi altra Banca centrale, il controllo della liquidità. La sorveglianza sulla base monetaria (la moneta legale e le altre attività finanziarie trasformabili immediatamente in moneta legale) si fonda essenzialmente sui seguenti strumenti: - L acquisto e la vendita di titoli (operazioni di mercato aperto);

7 - La fissazione della riserva minima obbligatoria che gli enti creditizi devono detenere presso le Banche centrali nazionali o presso la stessa BCE; - Le operazioni di credito con gli istituti creditizi e gli altri operatori di mercato ed il tasso a cui tali operazioni avvengono. H) LA CORTE DEI CONTI La Corte dei conti, prevista dal Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975 costituisce l organo di controllo sulla gestione finanziaria. La Corte, cui è stato attribuito il rango istituzionale dall art. 13 TUE, così come stabilito dal Trattato di Lisbona, è composta di un cittadino di ciascuno Stato membro. I suoi membri sono nominati dal Consiglio in base ad un elenco di candidati presentato da ciascuno Stato membro e deliberando a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo. Tali componenti restano in carica sei anni e devono essere scelti tra personalità che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi paesi, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione. Alla Corte è stata attribuita una competenza di controllo generale: essa esamina, in base all art. 287 TFUE, i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità, nonché di ogni organismo creato dalla stessa, a meno che l atto costitutivo non esclude espressamente tale riesame. 4) COSTITUZIONE ITALIANA E UNIONE EUROPEA A) INTRODUZIONE All epoca della ratifica dei trattati istitutivi delle tre Comunità si pose il problema del fondamento costituzionale dell adesione italiana alle Comunità europee. I trattati, comportando un trasferimento di funzioni (legislative, esecutive e giurisdizionali) a favore delle istituzioni comunitarie, andavano ad incidere su norme di livello costituzionale. Peraltro, ai trattati istitutivi delle tre Comunità è stata data esecuzione in Italia mediante leggi ordinarie.

8 Secondo una parte della dottrina era essenziale procedere alla ratificazione e all esecuzione dei trattati istitutivi delle Comunità europee con legge costituzionale poiché si trattava di legittimare delle deroghe a norme costituzionali. La dottrina prevalente, però, era del parere che sarebbe stata sufficiente una legge ordinaria, a condizione di reperire nella Costituzione una norma che potesse dare copertura costituzionale alla legge di ratifica e di esecuzione dei trattati. Tale fondamento costituzionale è stato individuato nell articolo 11 della Costituzione. B) LE LIMITAZIONI DI SOVRANITA PREVISTE DALL ARTICOLO 11 DELLA COSTITUZIONE L articolo 11 della Costituzione così recita: l Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, le limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. Il ricorso all articolo 11 Cost. è frutto di una manipolazione interpretativa, come risulta chiaramente dai lavori preparatori dell Assemblea Costituente. Benché il costituente avesse in mente l Organizzazione delle Nazioni Unite (nel 1947 le Comunità non esistevano ancora), tra le organizzazioni contemplate dalla norma rientrerebbe anche l Unione europea, di modo che le eventuali deroghe che i trattati recassero a norme costituzionali sarebbero legittimate in quanto trovano il loro fondamento nell art. 11. Le limitazioni di sovranità cui l articolo 11 si riferisce sono da intendersi come relative ad operazioni di carattere militare, in un contesto in cui l Italia, da poco uscita dalla seconda guerra mondiale, rinunciava formalmente all uso della forza bellica e desiderava inserirsi in meccanismi di risoluzione delle controversie che l ONU aveva predisposto, accettandone i condizionamenti. Nonostante fosse questa la ratio dell art. 11 Cost., si ritenne che, con il riferimento alle limitazioni di sovranità, la norma si prestava ad essere invocata anche per consentire le forti limitazioni di competenza introdotte dai trattati comunitari. Tali limitazioni concernono non soltanto l attività normativa dello Stato, ma anche quella amministrativa e giurisdizionale, sicché, in conseguenza della stipulazione dei trattati dell Unione europea, i cittadini si trovano sottoposti, oltre che alle autorità nazionali, ad un sistema di pubblici poteri estraneo ed indipendente rispetto ad esse. La stessa Corte costituzionale, sin dalla sua prima pronuncia, ha invocato l articolo 11 come fondamento costituzionale dell adesione all Unione europea. L espressione Unione europea, pertanto, è comparsa nel testo costituzionale soltanto con la riforma del Titolo V approvata con la L. cost. 18 ottobre 2001, n.3 che ha inserito diverse disposizioni che disciplinano la partecipazione italiana al processo di integrazione europeo.

9 C) I C.D. CONTROLIMITI La norma costituzionale del citato articolo 11, naturalmente, fa riferimento a specifiche limitazioni di sovranità e non ad una totale cessione di quest ultima. I limiti alla tollerabilità delle incidenze dell UE sul sistema costituzionale si possono individuare nella stessa idea di limitazione, la quale non può comportare la compromissione dei valori fondamentali del nostro ordinamento. Da qui l elaborazione della dottrina dei controlimiti da parte della Corte costituzionale. Secondo la nostra Corte costituzionale il rispetto dei diritti inviolabili della persona umana e dei principi fondamentali costituisce il presupposto dell inquadramento del fenomeno europeo nell ambito dell articolo 11 Cost., ma anche un limite invalicabile al recepimento di qualunque disposizione europea. Fine.