FEDERALISMO. di Stefano Colotto Dipartimento Confederale Cisl Riforme Istituzionali

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1 LEGGE FINANZIARIA 2007: FEDERALISMO PATTO DI STABILITA INTERNO E di Stefano Colotto Dipartimento Confederale Cisl Riforme Istituzionali Come affermato nel Dpef , la finanza degli enti decentrati costituisce uno dei grandi comparti (che insieme a sistema pensionistico, servizio sanitario, amministrazione pubblica, rappresentano l 80% della spesa pubblica) sui quali il Governo intende intervenire ai fini del risanamento dei conti pubblici. La principali norme riguardanti la finanza delle Regioni e degli Enti locali del Disegno di Legge Finanziaria 2007 sono contenute, rispettivamente, per quanto riguarda il versante delle ENTRATE, nel Titolo II Disposizioni in materia di entrate, Capo V Disposizioni di carattere fiscale concernenti gli enti territoriali, articoli 7-14 e per quanto riguarda il versante delle SPESE, nel Titolo III Disposizioni in materia di spese, Capo IV Enti territoriali, articoli Forniamo di seguito, prima un commento sugli aspetti che riteniamo di maggior rilievo politico, e di seguito un analisi tecnica delle norme relative. COMMENTO Sul versante delle SPESE la novità fondamentale, come preannunciato nel Dpef , sta nell impostazione del Patto di Stabilità Interno che prevede per Province e Comuni vincoli sui saldi (per le Regioni viene avviata una sperimentazione in tal senso), riprendendo la logica del Patto di Maastricht, dal quale dipende il Patto di Stabilità Interno. L imposizione dei tagli alle spese, adottata con le Finanziarie degli ultimi anni, ha posto Regioni ed Enti Locali di fronte al meccanismo perverso dell alternativa tra tagli agli investimenti e conseguente riduzione dei servizi ai cittadini da un lato e necessità di aumentare la tassazione locale per cercare di finanziare la spesa dall altro. I vincoli sui saldi invece sicuramente rispondono, per un verso, alle esigenze di maggiore autonomia finanziaria di regioni ed enti locali, per l altro sono idonei ad indurre comportamenti virtuosi e quindi a determinare una maggiore responsabilizzazione. Va comunque detto che le problematiche attuali della finanza decentrata sono potenziate dal fatto che il progressivo aumento delle competenze amministrative ed istituzionali (nel caso delle regioni anche legislative) di regioni ed enti locali, realizzato con le riforme degli ultimi anni, dal decentramento amministrativo alla riforma del Titolo V della Costituzione, non è stato accompagnato da un contestuale processo di riconoscimento di autonomia di entrata e di spesa, e di responsabilizzazione finanziaria di regioni ed enti locali. E ciò vale soprattutto per la mancata emanazione degli atti normativi necessari, in particolare la legislazione ordinaria di attuazione dell articolo 119 della Costituzione sul federalismo fiscale, che la Cisl considera aspetto prioritario per realizzare il modello di federalismo cooperativo e solidale da noi sostenuto. Tale problema resta tuttora irrisolto. A quanto è dato sapere, alcune norme di attuazione dell articolo 119 dovrebbero essere contenute in prossimo disegno di legge delega collegato alla Finanziaria. 1

2 La mancata realizzazione di un sistema integrato e complessivo che consenta a regioni ed enti locali di finanziare integralmente ed autonomamente le funzioni attribuite, attraverso i quattro canali previsti dall articolo 119 dei tributi propri; della compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al proprio territorio; del fondo perequativo istituito con legge dello Stato per i territori con minore capacità fiscale per abitante; delle risorse aggiuntive e degli interventi speciali a carico dello Stato per far fronte a specifiche necessità, può compromettere la sostenibilità del Patto da parte di Regioni ed Enti locali. Inoltre, gli interventi previsti dalla Finanziaria 2007 sul versante delle ENTRATE presentano il rischio di rivelarsi misure prese al di fuori di una logica complessiva di sistema. Il pericolo principale sta nel fatto che misure quali lo sblocco delle addizionali e le imposte di scopo possono determinare un inasprimento del prelievo locale, con la conseguenza di un aumento della pressione fiscale complessiva, inaccettabile ai fini della tenuta del potere di acquisto di pensioni e salari. In sostanza occorre evitare che una maggiore autonomia determini una insostenibilità economica e anche politica delle misure adottate per realizzarla (ciò che non viene richiesto al contribuente dallo Stato, viene richiesto dal comune di residenza). Analogamente, per quanto riguarda il contributo di soggiorno, mentre in termini complessivi può essere valutato come uno strumento utile di perequazione interna per sostenere gli oneri gravanti sui territori interessati da grande fruizione turistica (ad esempio le città d arte ) è fondamentale evitare possibili effetti distorsivi, nel senso che sarebbe opportuno graduarne l applicazione in modo differenziato nelle diverse realtà comunali, a secondo di alcuni parametri, quali la dimensione territoriale e demografica e la maggiore o minore attrattiva turistica. In ultimo vanno valutate positivamente le misure in favore dei piccoli comuni (fino a 5000 abitanti), del tutto assenti nelle Leggi Finanziarie degli ultimi anni, dall esonero dal patto di stabilità, agli incentivi alle unioni e alle gestioni associate dei servizi: in un Paese con oltre 8000 comuni, la maggior parte di quali di dimensione territoriale e demografica assai ridotta, l associazionismo intercomunale rappresenta l unica possibilità per esercitare le funzioni amministrative sul territorio, applicando correttamente il principio di sussidiarietà. ANALISI Novità fondamentali sul versante delle ENTRATE : Articolo 12 : Compartecipazione comunale all Irpef In attesa della riassetto organico del sistema di finanziamento delle amministrazioni locali in attuazione del federalismo fiscale, previsto dal Titolo V della Costituzione (articolo 119), viene istituita in favore dei Comuni una compartecipazione del 2% al gettito Irpef efficace a decorrere dal 1 gennaio 2008, con corrispondente riduzione annua costante di pari ammontare dei trasferimenti ordinari, in modo da garantire invarianza delle risorse. Articolo 7 : Variazione dell aliquota di compartecipazione dell addizionale comunale all Irpef In attesa della compartecipazione del 2%, che parte dal 2008, i Comuni con regolamento possono variare l aliquota di compartecipazione fino ad un massimo dello 0,8%. Articolo 8 : Imposta di scopo per la realizzazione di opere pubbliche 2

3 A decorrere da 1 gennaio 2007 i comuni possono deliberare con regolamento l istituzione di un imposta di scopo destinata alla parziale copertura delle spese per la realizzazione di opere pubbliche, individuate dai comuni nello stesso regolamento, tra: opere per il trasporto pubblico urbano; opere viarie; opere di arredo urbano; risistemazione di aree parchi e giardini; realizzazione di parcheggi pubblici. Il gettito complessivo dell imposta non può essere superiore al 30% dell ammontare della spesa dell opera pubblica da realizzare. Nel caso di mancato inizio dell opera entro due anni dalla data prevista nel progetto esecutivo i contribuenti possono chiedere il rimborso degli importi versati. Articolo 9 : Contributo comunale di ingresso e soggiorno A decorrere dal 1 gennaio 2007 i comuni con apposito regolamento possono istituire un contributo di soggiorno, destinato a interventi di manutenzione urbana e alla valorizzazione dei centri storici, a carico dei non residenti che alloggiano in alberghi, campeggi, villaggi turistici, agriturismo, e similari. Sono esenti le strutture dedicate al turismo giovanile. Il contributo è stabilito entro la misura massima di 5 euro per notte. Articolo 14 : Esercizio delle funzioni catastali conferite agli enti locali A decorrere dal 1 novembre 2007 i comuni capoluogo di provincia esercitano direttamente, per il territorio di competenza, eventualmente anche in forma associata con comuni della provincia, le funzioni catastali attribuite dal dlgs 112 / In particolare, i comuni capoluogo di provincia si occuperanno della conservazione, dell utilizzo e dell aggiornamento del catasto edilizio urbano, mentre il processo di determinazione degli estimi viene svolto insieme all Agenzia del territorio, ferma restando la facoltà di stipulare convenzioni con l Agenzia stessa per l esercizio di alcune funzioni. Per i comuni minori scatta alla stessa data la sola possibilità di svolgere i servizi di consultazione delle banche dati catastali, di controllare gli atti del territorio e, tramite convenzione, di svolgere funzioni di accettazione e pretrattazione degli atti di aggiornamento catastale. Novità fondamentali sul versante delle SPESE : Articolo 73 : Patto di Stabilità Interno per le regioni e le province autonome Regioni e province autonome concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. A decorrere dal 2007 è avviata una sperimentazione finalizzata ad assumere quale base di riferimento per il patto di stabilità interno il saldo finanziario, secondo criteri e modalità da definire con decreto del Ministero Economia e Finanze. In attesa dei risultati della sperimentazione, per il triennio il complesso delle spese finali di ciascuna regione ordinaria, per il 2007 non potrà essere superiore al corrispondente complesso di spese finali dell anno 2005 diminuito dell 1,8 %; e per gli anni 2008 e 2009 non potrà essere superiore al complesso delle corrispondenti spese finali dell anno precedente aumentato rispettivamente del 2,5 % e del 2,4 %. Il complesso delle Spese Finali è determinato dalla somma delle spese correnti ed in conto capitale, al netto delle spese per la sanità e delle spese per la concessione di crediti. 3

4 Spese Finali Regioni Anno ,8% su spesa finale anno 2005 Anno ,5 % su spesa finale anno 2007 Anno ,4 % su spesa finale anno 2008 E prevista una procedura di infrazione in caso di mancato rispetto del Patto: il Presidente del Consiglio diffida la regione inadempiente ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell anno successivo, qualora l ente non adempia, il presidente della regione in qualità di commissario ad acta adotta entro il 30 giugno i necessari provvedimenti. Decorso inutilmente tale termine, nella regione interessata, in riferimento all anno in corso, si applica automaticamente: - l imposta regionale sulla benzina nella misura di euro 0,0258 al litro (se nella regione l imposta è già in vigore nella misura massima si applica l ulteriore aumento di euro 0,0129 al litro) - l aumento del 5 % delle tariffe vigenti per la tassa automobilistica (bollo auto) Articolo 74 : Patto di Stabilità Interno per gli enti locali Province e comuni con popolazione superiore ai 5000 abitanti concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. La manovra finanziaria è fissata in termini di riduzione del saldo tendenziale. Il saldo finanziario è calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali correnti ed in conto capitale e spese finali correnti ed in conto capitale. Si prevede un articolato sistema di calcolo che fa riferimento a due parametri: 1) la media triennale per il periodo dei saldi di cassa, che se negativa, va ridotta nelle seguenti misure : Anno 2007 Province : - 4,5 % Comuni : -5 % Anno 2008 Province : - 2,7 % Comuni : - 4,3 % Anno 2009 Province : - 1,9 % Comuni : - 4,1 % 2) la media triennale per il periodo della spesa corrente di cassa, che va ridotta nelle seguenti misure : Anno 2007 Province : - 3,8 % Comuni : - 3,4 % Anno 2008 Province : - 2,3 % Comuni : - 3 % Anno 2009 Province : - 1,7 % Comuni : - 2,8 % Nel caso di mancato rispetto del patto scatta una procedura di infrazione secondo la quale il Presidente del Consiglio diffida l ente locale inadempiente ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell anno successivo, qualora l ente non adempia, il presidente della provincia o il sindaco, in qualità di commissario ad acta, adotta entro il 30 giugno i necessari provvedimenti. Decorso inutilmente tale termine: - per i comuni l addizionale irpef aumenta automaticamente del 0,3 %, - per le province l imposta provinciale di trascrizione aumenta del 5 %. Gli Articoli da 76 a 80 contengono diverse misure di razionalizzazione funzionale ed economica per regioni ed enti locali, tra cui: - indicazione alle regioni di adottare entro 6 mesi disposizioni per ridurre il numero dei componenti degli organi rappresentativi, nonché per ridurre i relativi compensi ed indennità; 4

5 - sospensione dei procedimenti in atto per la costituzione di nuove province; - istituzione di una commissione di studio per la ricognizione delle caratteristiche demografiche, economiche e territoriali delle province esistenti, per elaborare parametri finalizzati a procedere ad una razionale revisione delle circoscrizioni provinciali e l istituzione delle nuove province. - previsione di un tetto ai compensi degli amministratori delle società partecipate o controllate da regioni, province e comuni; In particolare, all articolo 78, comma 2 e seguenti, si prevede per i comuni che procedono alla fusione la non applicazione del Patto di Stabilità e il diritto a ricevere trasferimenti erariali nella misura del 50 % dei risparmi di spesa derivanti dalla fusione. Analoghi trasferimenti, nella misura del 50 % dei risparmi di spesa ottenuti, spettano ai comuni che provvedono all esercizio associato di funzioni e servizi. N.B. I tagli alla spesa pubblica derivanti dal complesso delle misure previste in Finanziaria per Regioni ed Enti locali, ammontano nella loro impostazione originaria, secondo le stime del Governo, a 4,4 miliardi di euro circa, così articolati: 2,242 miliardi per i comuni; 1,760 miliardi per le regioni; 378 milioni per le province. A seguito delle proteste degli Enti locali in ordine alla insostenibilità delle misure previste, il Governo si è formalmente impegnato ad apporre i seguenti correttivi: - minori tagli per un ammontare complessivo di 500 milioni di euro per i Comuni e di 100 milioni di euro per le Province (quindi i tagli scenderebbero a 2,2 mld di euro circa) - ulteriori finanziamenti ai piccoli Comuni (sotto i 5000 abitanti) per 260 milioni di euro - una cifra ancora da definire, fino comunque ad un massimo di 266 milioni di euro, per le opere pubbliche cofinanziate dall Unione europea Inoltre il Governo intende eliminare il tetto del 2,6 % sull indebitamento (rispetto alla consistenza del debito in essere al 30 settembre 2006), che se applicato comporterebbe una riduzione drastica degli investimenti; mentre le norme riguardanti il funzionamento degli organi e gli amministratori locali saranno oggetto di confronto con il Ministero degli Interni. Analogamente, sul versante delle Regioni, il Governo si è impegnato formalmente a rivedere il limite posto all indebitamento (portandolo dall attuale 20 % delle entrate al 25 %), al fine di evitare riduzioni degli investimenti. Si tratta, come detto, di impegni formali, non ancora tradotti in emendamenti al testo. Comunque è apprezzabile la disponibilità del Governo ad affrontare congiuntamente con Regioni ed Enti locali le specifiche problematiche, tentando di recuperare un confronto che prima della stesura del testo di fatto è mancato. 5