CORTE DEI CONTI. Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede di controllo

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1 CORTE DEI CONTI Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede di controllo Sintesi della Relazione sul Rendiconto generale della Regione siciliana per l esercizio finanziario 2005 Presidente: Maurizio Meloni Relatore: Maurizio Graffeo Palermo, 29 giugno 2006

2 I N D I C E PREMESSA 2 IL RENDICONTO GENERALE PER L ESERCIZIO FINANZIARIO IL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA IL CICLO DI BILANCIO PER IL LA GESTIONE DELLE ENTRATE 26 LA GESTIONE DELLE SPESE 30 RISPETTO DEL PATTO DI STABILITÀ INTERNO 31 L EVOLUZIONE DELLA SPESA PER IL PERSONALE 40 L EVOLUZIONE DELLA SPESA PREVIDENZIALE 42 L EVOLUZIONE DELLA SPESA PER INTERESSI 44 RISPETTO DEL PATTO DI STABILITÀ IN MATERIA SANITARIA 49 SPESE PER CONSULENZE, RELAZIONI PUBBLICHE, CONVEGNI, MOSTRE E RAPPRESENTANZA 52 POR SICILIA : PROFILI FINANZIARI E GESTIONALI 57 2

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4 PREMESSA La relazione che la Corte dei conti a Sezioni Riunite elabora in occasione del giudizio sulla regolarità del rendiconto generale della Regione siciliana, perviene quest anno all Assemblea regionale in coincidenza con l avvio della quattordicesima legislatura. Al nuovo Parlamento siciliano la Corte affida le sue indicazioni e riflessioni confidando di contribuire, dalla sua posizione di organo magistratuale, al miglior governo delle risorse collettive. In tale ottica occorre effettuare una prima considerazione che attiene proprio al ruolo della stessa Corte da concepire come organo della Repubblica (e quindi non del solo Stato centrale o delle Regioni) che può assicurare una visione unitaria della finanza pubblica ai diversi livelli di governo, offrendo all Assemblea la valutazione degli andamenti e dei risultati della finanza regionale e locale nel contesto degli equilibri complessivi del settore pubblico; e ciò unitamente agli indispensabili elementi informativi sulla attività del Governo e dell Amministrazione. Nel contempo la Corte offre ai Consigli provinciali e comunali indicazioni in ordine alla sana gestione finanziaria delle amministrazioni locali; in termini più generali questa magistratura pone a disposizione delle istituzioni rappresentative, dei governi locali e dei cittadini una visione indipendente della regolarità e del buon andamento delle gestioni di finanza pubblica nella loro diversificata articolazione. Una seconda, sintetica, notazione pone in luce la circostanza che la decisione sul rendiconto generale della 2

5 Regione siciliana è resa dalla Corte a Sezioni Riunite con le formalità della sua giurisdizione contenziosa; ciò conferma che la relativa funzione è assolta dalla magistratura contabile in posizione di indipendenza, neutralità e terzietà a tutela della comunità e dei cittadini elettori che la costituiscono. Il giudizio di parificazione in senso proprio si concretizza nel raffronto dei risultati del rendiconto generale, sia per la parte entrata che per la parte spesa, con le leggi del bilancio, il che comporta la verifica della conformità delle entrate riscosse e versate, risultanti dal rendiconto, ai dati esposti dall Amministrazione; presuppone altresì la verifica della concordanza delle spese ordinate e pagate in corso di esercizio con le scritture tenute o controllate dalla Corte oggi rese operative con l utilizzazione dei sistemi informatici, nonché la verifica della regolare iscrizione contabile delle poste del conto del patrimonio. Per il referto può ricorrersi alla terminologia inglese - auditing of procedures consistente nell esposizione ragionata, ed anche critica, del modo di attenersi delle varie amministrazioni alle discipline di ordine amministrativo o finanziario e nell illustrazione di modifiche, riforme o variazioni ritenute opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti interessanti l attività gestoria, unitamente ai suggerimenti necessari per garantire la correttezza dell attività amministrativa e di spesa. Le due funzioni (parificazione e relazione) attengono entrambe ad esigenze di razionalità e buon andamento dell azione dell amministrazione. Entrambe, infatti, sono tese a perseguire obiettivi di affidabilità ed attendibilità dei conti insieme come già detto all attuazione di una corretta gestione, che va appunto verificata attraverso il raffronto con 3

6 il dettato di leggi e regolamenti sull amministrazione e sulla contabilità. Leggi e regolamenti da adeguare, se ritenuto utile e come ancora si sottolinea, anche su indicazioni della Corte ove gli stessi risultino non più funzionali e siano suscettibili di miglioramento lucrando, se del caso, taluni principi sul controllo codificati dall INTOSAI o ricavabili da esperienze in sede europea o internazionale. La rilevanza che possono assumere le osservazioni, i suggerimenti e le ipotesi propositive della Corte è stata di recente confermata dal legislatore nazionale, il quale nella legge finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 171) ha sancito così implementando una disposizione della fondamentale legge di ordinamento contabile n. 468 del 1978 che nella formulazione delle previsioni di spesa si tiene conto degli esiti del controllo eseguito dalla Corte dei conti ai sensi dell articolo 3, commi 4 e seguenti, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Il legislatore ha disposto, altresì, che nelle note preliminari della spesa siano indicate le misure adottate a seguito delle valutazioni della stessa Corte. Una ulteriore considerazione appare appropriata nella presente sede di referto generale all Assemblea regionale siciliana ed attiene alla materia dell ordinamento contabile in senso proprio. In proposito la Corte ravvisa l utilità dell avvio di una riforma della struttura del bilancio (e, quindi, del rendiconto) orientata dalle più valide esperienze straniere. Al riguardo un esempio di nuova e più incisiva impostazione del bilancio potrebbe essere offerto dalla metodologia introdotta in Francia dalla loi organique del 2001 per missioni e programmi. Questa sembra tendenzialmente consentire, da una parte, un inquadramento definitorio delle politiche pubbliche demandate 4

7 alle singole amministrazioni e, dall altra, una puntuale individuazione dei principali programmi di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese; tutto questo dovrebbe essere facilitato appunto dalla enucleazione specifica di missioni (connotate dalla presenza di risorse umane qualificate), nonché di programmi mirati al perseguimento di obiettivi anche pluriennali ma esenti da genericità di interventi. Questo nuovo disegno strutturale può costituire, altresì, anche un utile strumento dinamico per le correzioni dei programmi di spesa a carattere pluriennale. Inoltre è da porre in luce che con una tale struttura di bilancio sarebbe più facile correlare alla contabilità finanziaria gli strumenti di contabilità economico-patrimoniale e soprattutto gli indicatori dei risultati della gestione. Sul punto, e conclusivamente, la Corte ritiene di dover suggerire, insieme allo studio approfondito delle più significative esperienze estere di riforma del bilancio, il ricorso a strumenti già utilizzati proficuamente in passato a livello nazionale (ad esempio il bilancio sperimentale parallelo) per verificare le ipotesi di riaggregazione delle poste di bilancio; e ciò contemperando sia le necessità operative dei centri di spesa, sia le esigenze di un raccordo della finanza pubblica attraverso i diversi livelli di governo regionale e locale. In questa sede di premessa è altresì opportuno auspicare ma l auspicio richiede l intervento del legislatore nazionale l attuazione del principio di armonizzazione dei bilanci pubblici. Tale principio, infatti, è ora costituzionalmente sancito, e dovrebbe coinvolgere tutte le componenti della Repubblica per perseguire un coordinamento che dia significativa contezza dell effettivo andamento della finanza pubblica e della sana 5

8 gestione delle risorse collettive, a tutela dei cittadini contribuenti e per dare osservanza ai vincoli che per l Italia derivano dall appartenenza all Unione europea. E questo pur nel rispetto del principio di autonomia - di cruciale rilievo nella Regione siciliana - che riconosce agli amministratori discrezionalità delle scelte operative nell impiego delle pubbliche risorse, ma non anche nella esposizione dei dati di bilancio, che debbono rispondere sempre a criteri classificatori unitari e ad esigenze conoscitive integrali, al fine di non incorrere in metodologie disparate per la costruzione degli aggregati, in un anomalo ricorso a stime in carenza di rilevazione dei flussi di spesa effettivi e in una inaccettabile schizofrenia fra contabilità pubblica e contabilità nazionale. In questa sede e in un diverso contesto di tematiche - si prende atto altresì della emanazione della legge regionale 31 maggio 2005 n. 6 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento dell azione amministrativa a tutela della legalità). La legge predetta, che ha recentemente superato il vaglio della Corte Costituzionale, si pone come strumento per concorrere alla piena affermazione, nell ambito della Regione, dei principi di legalità e giustizia con l adozione di un piano straordinario di interventi in risorse umane e materiali. Venendo, ora, a problematiche direttamente afferenti al ruolo della Corte dei conti nella sua funzione di ausiliarietà al Parlamento siciliano, deve porsi in luce con la massima evidenza che in sede di riforma del regolamento interno dell Assemblea regionale, sono state previste specifiche disposizioni che, amplificando il predetto ruolo, prevedono rilevanti momenti di audizione dei competenti organi della Corte, nonché di discussione parlamentare dei suoi referti. Trattasi di disposizioni di notevole significato istituzionale che, 6

9 in assoluta coerenza con l evoluzione del tessuto costituzionale, pongono la normativa adottata all avanguardia anche rispetto ai regolamenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. La legge 5 giugno 2003, n. 131, dettando disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, prevede, infatti, che le Regioni possano richiedere alle Sezioni regionali della Corte dei conti ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza ed efficacia dell azione amministrativa proprio nelle materie indicate nelle norme di cui si è detto. In proposito si ritiene dover segnalare, in questa circostanza della parificazione annuale del rendiconto che è connotata da speciale solennità e rilevanza esterna, la grande opportunità offerta dalle disposizioni del già citato regolamento interno dell Assemblea regionale (art. 73 bis), le quali, se concretamente applicate attraverso specifica audizione in materia di documenti di programmazione economico finanziaria regionale, consentirebbero a questa Corte di offrire il proprio contributo tecnico alle Istituzioni regionali non ex post, come oggi accade, ma nell ambito della discussione parlamentare dei documenti in questione. In tal modo la Corte, senza doversi necessariamente rapportare soltanto alla conclusione del ciclo di programmazione, avrebbe modo di anticipare al Parlamento regionale alcuni temi di discussione e di approfondimento in materia, anche al fine di migliorare i metodi di elaborazione dei documenti per più concretamente adattarli alle effettive esigenze di governo dell economia e della finanza regionale. Sempre in ordine al ruolo e alla posizione istituzionale della Corte dei conti è da rilevare come l art. 20 della legge 7

10 regionale n. 19 del 22 dicembre 2005, avendo escluso la presenza di magistrati della Corte nella composizione dei collegi dei revisori dei conti in significativi enti regionali, abbia di fatto alterato il sistema di controllo esterno su tali enti. In proposito, e tenuto anche conto del frequente utilizzo negli ultimi anni del modulo di amministrazione per enti, agenzie e società in mano pubblica, si sottolinea l esigenza di una profonda riflessione in merito che, nel prossimo futuro, potrebbe trovare una adeguata soluzione come quella contenuta nel disegno di legge di iniziativa governativa, presentato in data 21 marzo 2006 (n Norme sulla composizione degli organi di controllo interno). In relazione, poi, alla ipotesi di riforma dello Statuto della Regione Siciliana concretizzatasi nella scorsa legislatura con l apposita legge-voto, va rilevato, in positivo, che il testo proposto contiene specifiche disposizioni sulla Corte, che viene così contemplata da due articoli, uno di vecchia e l altro di nuova formulazione (artt. 23 e 55). Può suscitare peraltro talune perplessità la genericità del testo di riforma, laddove prevede che le sezioni della Corte dei conti in sede di controllo sono integrate da componenti designati dall Assemblea Regionale Siciliana e dal consiglio regionale delle autonomie locali, testo che si differenzia sostanzialmente dalla omologa disposizione contenuta nel comma 9 dell art. 7 della legge 5 giugno 2003 n. 131 in ordine a tre aspetti: - non viene sancita alcuna speciale qualificazione professionale (a fronte di una previsione che recita i predetti componenti sono scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente esperte nelle materie 8

11 aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili ); - i componenti di designazione regionale non sono indicati nella loro quantità numerica, il che potrebbe causare un possibile squilibrio nella composizione degli uffici; - non è contemplata, altresì, la temporaneità delle funzioni dei componenti di designazione regionale, mentre la legge n. 131 del 2003 prevede per gli stessi una durata quinquennale e la non riconfermabilità. Ritiene comunque la Corte formulando un auspicio in tal senso che le osservazioni che precedono potrebbero essere agevolmente superate in sede di adeguata formulazione delle norme di attuazione dello Statuto. Inoltre non può non rilevarsi anche nella presente sede che nella riforma dello Statuto permane la peculiarità (unica nell ambito nazionale) della nomina dei magistrati della Corte d accordo tra i Governi dello Stato e della Regione; anzi tale peculiarità viene vieppù rinvigorita da un richiamo espresso anche alle nomine dei presidenti di sezione. In disparte dalle precedenti osservazioni (di natura sistematica e finalizzate alla redazione del nuovo testo statutario) la Corte in questa occasione della decisione e del referto sul rendiconto ritiene, invece, di dover concludere le sue notazioni introduttive con il richiamo ad altre tematiche di notevole spessore istituzionale. In questa ottica va ricordato con debita considerazione l art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003, in base al quale le Regioni a statuto speciale possono adottare particolari discipline in materia di controllo coerenti con il nuovo ruolo della Corte dei conti nell attuale contesto costituzionale. E pertanto davvero auspicabile che le esigenze, fin qui illustrate, 9

12 vengano prese in opportuna considerazione nella sede propria della riforma dello Statuto regionale, affidando alle relative norme di attuazione la mera disciplina di dettaglio. In tale prospettiva la Corte dei conti per la Regione siciliana potrà sempre meglio garantire ai cittadini elettori, ed all Assemblea regionale che li rappresenta, la corretta gestione delle risorse pubbliche. Ciò soprattutto mediante la verifica della sana gestione finanziaria dell apparato pubblico regionale ed un effettivo controllo sui risultati conseguiti dall amministrazione. A garanzia dello stesso Governo regionale inoltre si continuerà a fornire, nella forma collaborativa propria del controllo successivo sulla gestione qualificato da neutralità ed indipendenza, gli opportuni stimoli per eventuali processi di autocorrezione sul piano sia degli assetti organizzativi e delle attività gestionali, sia del funzionamento dei controlli interni. IL RENDICONTO GENERALE PER L ESERCIZIO FINANZIARIO 2005 I risultati del rendiconto generale per l esercizio finanziario 2005 configurano una situazione di sofferenza della finanza pubblica regionale che, rispetto all anno precedente, presenta, infatti, segni di deterioramento in alcuni dei principali saldi di bilancio. L unica eccezione è rappresentata dal risparmio pubblico, pari alla differenza tra entrate e spese correnti, il quale, pur registrando un peggioramento tra le previsioni di bilancio (positive seppur per 17 milioni di euro) e quelle assestate 10

13 (negative per 656 milioni di euro), nella gestione di competenza si è attestato su un valore positivo pari a 465 milioni di euro. Tale risultato, verificatosi, peraltro, per il secondo anno consecutivo, se appare particolarmente significativo sotto il profilo della destinazione delle risorse a spese d investimento, nel corso della gestione ha tuttavia contabilizzato un forte esubero, pari a 717 milioni di euro, dei pagamenti di spese correnti sui correlativi incassi. Tutti i rimanenti risultati differenziali, invece, presentano valori negativi sia in termini di competenza che di cassa. Più specificamente destano particolare preoccupazione gli esiti del saldo netto da finanziare, quale principale indicatore degli equilibri di bilancio, che era stato oggetto di una determinazione iniziale in sede di legge finanziaria con un segno positivo pari a 310 milioni di euro. A seguito delle variazioni e degli assestamenti operati nel corso del 2005, le relative previsioni definitive hanno comportato un suo ridimensionamento a 179 milioni di euro, mentre la gestione di competenza e quella di cassa, che nel 2004 avevano contabilizzato saldi positivi rispettivamente pari a 267 e milioni di euro, hanno registrato, invece, valori negativi per e 840 milioni di euro. In altri termini, nella realtà operativa si è verificato quanto la Corte, in occasione del giudizio sul rendiconto regionale per il 2004, aveva prospettato come rischiosa tendenza della finanza regionale per l esercizio successivo. In quella sede si segnalava, infatti, l opportunità di non abbassare la guardia sul fronte del monitoraggio e controllo degli andamenti della finanza pubblica regionale in quanto nel 2005 la gestione di cassa risulterà maggiormente critica atteso che non si potrà più fare affidamento sui notevoli introiti realizzati nel 2004 per operazioni di carattere 11

14 straordinario quali il condono fiscale e l attualizzazione dei crediti vantati nei confronti dello Stato, evidenziando ulteriori preoccupazioni per la tenuta dei conti regionali derivanti dagli andamenti nei settori di spesa relativi al personale ed alla sanità. Gli anzidetti esiti negativi in termini di cassa, come, peraltro, posto in evidenza dalla stessa Ragioneria generale della Regione nella nota tecnica al rendiconto 2005, scontano invero gli effetti della mancata erogazione da parte dello Stato delle somme relative al fondo sanitario nazionale per il 2005, pari a circa milioni di euro, che, se incassati, avrebbero reso positivi tutti i risultati differenziali contabilizzati con segno opposto. Se tale circostanza chiarisce i motivi per cui a livello di cassa il saldo del ricorso al mercato non ha dato luogo ad effettive operazioni finanziarie a copertura del relativo deficit, avendo l Amministrazione regionale prudentemente proceduto, in attesa di tali trasferimenti, ad un insieme di interventi volti al rallentamento dei pagamenti tramite anche un accorto utilizzo della gestione di tesoreria, tuttavia particolare attenzione va rivolta alla gestione di competenza. Le criticità che sotto tale profilo caratterizzano in negativo il rendiconto regionale per il 2005 inducono la Corte a richiamare alcune considerazioni già espresse nelle precedenti relazioni che in questa sede si affidano alla responsabile attenzione del Governo e dell Assemblea regionale. E tali osservazioni vengono rappresentate con maggiore urgenza e preoccupazione rispetto al passato in considerazione della circostanza che le politiche di rigore intraprese dal Governo regionale, soprattutto con le ultime leggi finanziarie, non sempre hanno conseguito quegli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica regionale che pur si proponevano, come, 12

15 peraltro, dimostrano tuttora la forte propensione all indebitamento e la elevata dinamica incrementativa della spesa sanitaria. Ad avviso della Corte per ricondurre i conti pubblici regionali verso l obiettivo del loro risanamento è divenuta improcrastinabile l adozione, fin dall inizio della legislatura, di una severa strategia basata su riforme strutturali della spesa tendenti al rigoroso contenimento della stessa, soprattutto di quella di parte corrente, da coniugare con una più efficiente gestione delle entrate proprie della Regione che in atto, invece, soffrono di diffuse cadute di attenzione. Occorre ancora sottolineare che gli equilibri di bilancio postulati dall art. 81 della Costituzione non possono essere considerati soltanto nella fase dell impostazione delle previsioni, ma vanno, invece, attentamente perseguiti anche nel corso dell esercizio finanziario, prestando particolare attenzione affinché le nuove leggi di spesa ed i concreti atti di gestione non provochino, come accaduto nel 2005, significativi scostamenti rispetto agli obiettivi programmati. Tenuto conto che l ordinamento regionale, con l art. 27 della legge n. 23 del 2002, si è ormai dotato di specifici meccanismi di controllo e monitoraggio della finanza pubblica, queste Sezioni riunite raccomandano una loro severa e pronta applicazione in presenza di fatti e circostanze che nel corso della gestione possano perturbare gli equilibri di bilancio. Per quanto riguarda, infine, l istituto delle variazioni c.d. allo scoperto apportate con provvedimenti amministrativi, dalla cui applicazione, come è noto, derivano effetti negativi sulla gestione di competenza, si prende favorevolmente atto dello sforzo intrapreso dall Amministrazione regionale per adeguarsi alle raccomandazioni effettuate in passato dalla Corte circa 13

16 l esigenza di un accorto uso di tale strumento al fine di evitarne l impatto alterativo sugli equilibri di bilancio. Nell esercizio finanziario 2005, infatti, tal genere di variazioni ha avuto un campo di applicazione limitato sia oggettivamente (alla sola fattispecie delle regolazioni contabili delle entrate), sia quantitativamente ( a fronte dei 383 milioni di euro del 2004). Pur riconoscendo la difficoltà di determinare preventivamente l esatto importo delle rettifiche da apportare alle entrate in conseguenza delle compensazioni derivanti dal sistema dei versamenti unificati delle imposte, è comunque auspicabile che in futuro alla copertura di dette esigenze si proceda nella sede più idonea per la determinazione degli equilibri finanziari complessivi, cioè in quella del bilancio di previsione. Sotto altro profilo i dati di rendiconto, dopo le regolazioni contabili di cui alle leggi regionali n. 21 (art. 4) e n. 4 (art. 93) del 2003, fanno registrare una situazione finanziaria complessiva dalla quale emerge un avanzo di amministrazione di euro ,91, di cui ,21 relativi a fondi con destinazione vincolata e ,70 su fondi non vincolati. La determinazione dell avanzo dei fondi non vincolati nel 2005 non è stata, invece, interessata dalle regolazioni contabili di cui all art. 9, comma 3, della legge regionale n. 21 del 2003 in quanto in tale esercizio non si è provveduto ad eliminare dal conto del bilancio della Regione alcuna somma derivante dalla definizione dei carichi di ruolo pregressi prevista dalla normativa statale (art. 12 della legge n. 289 del 2002, art. 60 del decreto-legislativo n. 112 del 1999 e art. 79 della legge n. 342 del 2000). A tal proposito le Sezioni riunite devono 14

17 rappresentare l esigenza che al più presto si pervenga alla conclusione delle operazioni di eliminazione dal rendiconto generale dei residui attivi afferenti dette partite le quali, sulla base dei dati forniti nel 2003 dall Agenzia delle entrate che indicavano un totale di 707 milioni di euro e tenuto conto delle eliminazioni disposte nei rendiconti 2003 (120,4 euro) e 2004 (45 euro), continuano ad essere mantenute nella contabilità regionale, per il rimanente importo di circa 542 milioni di euro, nonostante la loro indubbia inesigibilità. IL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO- FINANZIARIA Nell esperienza applicativa finora maturata i contenuti dei documenti di programmazione economico finanziaria regionali non sono apparsi adeguati al disegno definito dalla legge regionale n. 10 del 1999 e successive modificazioni. Tale normativa assegna al DPEF un ruolo ampio ed incisivo, destinandolo a costituire la principale base di partenza per la definizione della politica economica e finanziaria della Regione. Nello stesso difatti vengono definite le grandezze che, una volta approvate dall Assemblea regionale, rifluiscono sulla determinazione dei limiti quantitativi e degli obiettivi ai quali il Governo regionale dovrà conformare i principali strumenti contabili, nonchè i dati macroeconomici sulla base dei quali definire le prospettive di sviluppo dell'economia siciliana nel periodo di riferimento. In quest ottica, posto che gli interventi da attuarsi vanno descritti e valutati anche nel merito, sarebbe opportuno un 15

18 rafforzamento, anche sul piano informativo, dei dati contenuti nel DPEF volti a fornire un quadro analitico delle previsioni tendenziali, dello scenario programmatico, delle politiche strategiche di sviluppo e delle proiezioni di finanza pubblica. Il DPEF regionale per gli anni , esitato dalla Giunta di governo con deliberazione n. 304 del 10 agosto 2004 ed approvato dall Assemblea regionale con l ordine del giorno n. 441 il successivo 29 settembre, continua a presentare, invece, alcune criticità. Il collegamento funzionale tra documenti contabili e quadro programmatico gestionale appare difatti alquanto debole sotto il profilo sia temporale che contenutistico. Si è pure osservato come altri elementi di precarietà per il DPEF regionale derivino da una sostanziale opacità del passaggio tra il quadro tendenziale e quello programmatico in quanto costruiti in base a criteri tra loro diversi. E da segnalare, poi, che, come recentemente rilevato da queste Sezioni riunite in sede di certificazione del contratto collettivo regionale di lavoro del personale del comparto non dirigenziale, il DPEF regionale, non contenendo i parametri di regolazione della spesa per il personale, non consente in definitiva a questa Corte una specifica valutazione di compatibilità economica degli incrementi retributivi. Si manifesta inoltre l esigenza che tale documento assuma una struttura più snella e selettiva rispetto alle attività amministrative che possono avere ricadute sull'economia e sulla finanza regionale, recuperando anche leggibilità mediante specifiche batterie di indicatori verificabili nel tempo e definendo gli obiettivi finanziari in rapporto al PIL Sicilia, nonché quelli relativi al fabbisogno degli enti del settore pubblico regionale, che, pur essendo espressamente previsti 16

19 dalla vigente normativa, non risultano finora indicati nei DPEF regionali. Di tali negative circostanze, comunque, è stato ben consapevole il Governo regionale che, con delibera della Giunta n. 266 del 9 luglio 2004, infatti, ha approvato specifiche e valide linee guida del Documento di programmazione economico finanziaria per gli anni predisposte dall Assessore regionale per il bilancio e le finanze. L iniziativa, pur se valutabile positivamente da questa Corte, non ha, tuttavia, trovato concreta applicazione in quanto il DPEF regionale per gli anni , continua a collocarsi in un quadro di fondo caratterizzato da numerosi elementi di criticità. Per quanto riguarda, infatti, il rispetto della relativa tempistica, occorre rilevare come le cadenze previste dalla vigente normativa contabile rappresentano non un mero adempimento formale, ma una imprescindibile esigenza da cui dipende la possibilità dell Assemblea regionale di intervenire effettivamente nella fase di determinazione delle scelte programmatiche tracciate dal Governo. Ed invero, sotto tale profilo, se la Giunta regionale ha esitato il DPEF in data 10 agosto 2004 nel rispetto del termine di trenta giorni dalla data di invio alle Camere di quello nazionale (art. 6 della legge regionale n. 10 del 2002), l Assemblea regionale, travalicando di quasi un mese la data del 31 agosto fissata dall anzidetta normativa, ha, invece, deliberato il relativo ordine del giorno approvativo solamente il 29 settembre, cioè a ridosso del termine del primo giorno non festivo del mese di ottobre stabilito dalla legge per la presentazione da parte del Governo dei disegni di legge finanziaria e di bilancio. E evidente come in tal modo solo formalmente l approvazione 17

20 parlamentare del DPEF abbia preceduto la fase di avvio della definizione dei documenti contabili (presentati il 1 ottobre 2004) sui quali è lecito dubitare che abbiano influito gli indirizzi e gli obiettivi deliberati dall Assemblea. Lo spostamento del termine di presentazione del DPEF regionale mediante ancoramento a quello nazionale avrebbe dovuto inoltre consentire, con riguardo al periodo , previsioni più attendibili sia del quadro macroeconomico sia delle grandezze di finanza pubblica disegnate a livello centrale. Al riguardo il documento delinea un quadro macroeconomico programmatico particolarmente ambizioso, ma in definitiva problematico in quanto subordinato espressamente ad un complesso di condizioni (graduale consolidamento della ripresa internazionale, intensificazione dell attività di investimento in infrastrutture, mantenimento di efficaci livelli di incentivi al sistema delle imprese) che, costituendo variabili esogene, non appaiono governabili dal sistema Regione. Non è compito della Corte soffermarsi sulle proiezioni delle grandezze propriamente macroeconomiche, ma il profilo di crescita del PIL Sicilia adottato nel documento in esame appariva già nell agosto 2004 così lontano dalla realtà da influenzare conformemente tutti gli obiettivi di finanza pubblica regionale per il triennio. Lo stesso documento, peraltro, non prendeva in alcuna considerazione gli obiettivi per il rilancio della crescita preannunciati dal Governo nazionale nel correlativo DPEF, tra i quali aveva forte impatto sulla Sicilia soprattutto quello della riduzione delle imposte in termini di 1 punto percentuale di PIL in due anni da realizzare tramite riduzione dell IRPEF e dell IRAP. Ciò premesso, il DPEF regionale prospettava un quadro di 18

21 competenza che evidenziava il permanere di un fabbisogno tendenziale e, di conseguenza, una propensione all indebitamento netto, nonostante le politiche di rigore finora intraprese dal Governo della Regione, ancora su valori elevati e non sostenibili. I disavanzi complessivi, in termini di ricorso al mercato, venivano, infatti, tendenzialmente stimati in 1.414, e 629 milioni di euro rispettivamente per ciascun anno del triennio , rendendo evidente la necessità di una manovra correttiva che, programmaticamente confermando l impegno dell azzeramento del ricorso al mercato dal 2005, veniva delineata sulla base di tutta una serie di interventi da attuare con la legge finanziaria e con eventuali provvedimenti ad essa collegati. In considerazione di tale quadro, la manovra finanziaria per il 2005 veniva quantificata in un importo complessivo netto di circa milioni di euro comprendente misure strutturali per circa milioni di euro, misure una tantum per circa 210 milioni di euro e 200 milioni di euro per operazioni finanziarie finalizzate ad investimenti. IL CICLO DI BILANCIO PER IL 2005 Nella sessione di bilancio per il 2005, per il secondo anno consecutivo, sono state rispettate tutte le cadenze temporali previste dalla vigente normativa costituzionale e contabile, senza far emergere la necessità di ricorrere all esercizio provvisorio. Il bilancio di competenza a legislazione vigente per il 2005, presentato dal Governo regionale il 1 ottobre 2004, 19

22 prospettava, rispetto all esercizio precedente, una diminuzione delle entrate finali pari al 5,4% (1,6% per quelle correnti e 27% per quelle in conto capitale), percentuale che si elevava a sei punti considerando anche l avanzo finanziario presunto. Correlativamente, il totale generale delle spese era impostato con una riduzione, in termini percentuali, di pari ammontare rispetto a quella delle entrate per il combinato effetto della contrazione delle spese correnti (3,4%) e di quelle in conto capitale (11,6%), nonché dell incremento del 5,4% del rimborso di prestiti. Passando ad esaminare la manovra contenuta nel disegno di legge finanziaria per il 2005, l obiettivo fondamentale perseguito dal Governo regionale era rappresentato dal perseguimento dell equilibrio di bilancio senza ricorso al mercato, ed a tale assetto si perveniva mediante reperimento di risorse per circa 615 milioni di euro, di cui 49 da entrate correnti e 565 da quelle in conto capitale, destinate a ripristinare alcune voci di spesa per il rispetto del principio di invarianza delle politiche governative. Gli effetti della manovra correttiva effettivamente attuata per il 2005 sono riepilogati nel prospetto allegato alla legge regionale n. 17 del 2004 (art. 129) e, ferma restando la significativa conferma dell azzeramento del saldo del ricorso al mercato, hanno fatto leva su un perfetto equilibrio (pari a poco più di 925 milioni di euro) tra maggiori risorse ed oneri da imputare al bilancio della Regione. Deve però sottolinearsi come gran parte della manovra attuata con la legge in questione si sia basata su coperture (o maggiori entrate finali) derivanti da alcuni interventi di natura aleatoria. Si fa riferimento, in particolare, alla previsione di

23 milioni di euro, indicata nella legge finanziaria quale maggiore risorsa per chiusura liquidazione enti economici derivante dalla disposta definizione (art. 10, comma 1) entro il 31 dicembre 2005 delle operazioni di privatizzazione e dismissione delle partecipazioni azionarie degli anzidetti enti. Trattasi, invero, di intervento normativo che suscita notevoli perplessità sotto svariati profili in quanto, innanzitutto, destinato ad incidere sulle procedure di liquidazione di detti enti regolata dal codice civile, ma anche per la tempistica imposta al commissario liquidatore, la quale non appare coerente con le esigenze connesse all ordinaria procedura di liquidazione dei soppressi enti economici regionali. E considerazioni analoghe a quelle ora svolte valgono anche per le maggiori entrate finali, pari a 150 milioni di euro per ciascun anno del triennio , preventivate in connessione alla valorizzazione e vendita del patrimonio regionale regolamentate da altre disposizioni contenute nella stessa legge finanziaria (art. 9). Ed invero, il complesso iter previsto dalla normativa in questione per il reperimento delle anzidette risorse avrebbe fondatamente consigliato ex ante di postergare agli anni successivi al 2005 l imputazione al bilancio delle somme in questione, senza dover attendere i risultati del consuntivo di tale esercizio che, infatti, a fronte di previsioni complessive pari a 371 milioni di euro, hanno registrato accertamenti per poco più di 63 milioni di euro, di cui solamente 25 versati nelle casse regionali. Ancora più negativo, infine, è stato l esito ottenuto dalla riscossione agevolata dei crediti della Regione di cui all art. 6 della legge in questione, in quanto, rispetto a previsioni di risorse acquisibili nel 2005 pari a 60 milioni di euro, in effetti a tale titolo non si è verificato alcun accertamento di entrata. 21

24 Alla luce delle considerazioni effettuate è evidente come la manovra delineata nella legge finanziaria regionale si sia essenzialmente basata su interventi la cui mancata realizzazione non ha consentito nel corso della gestione 2005 quella correzione dei conti prospettata nel DPEF come, in effetti, dimostra il peggioramento di quasi tutti i saldi di bilancio registrato dal relativo rendiconto di cui è in precedenza riferito. Anche nell esperienza della sessione di bilancio 2005 la legge finanziaria regionale si è ancora una volta allontanata dal modello normativo che la individua come mero supporto a quella di bilancio, trasformandosi in strumento di supplenza della latitante legislazione ordinaria attraverso il quale si sono introdotte nell ordinamento tutta una miriade di disposizioni caratterizzate dalla eterogeneità e microsettorialità. In conclusione, il bilancio di previsione per l esercizio finanziario 2005, definitivamente approvato con la legge regionale 28 dicembre 2004, n. 18, manteneva l equilibrio dei conti di competenza impostato con la versione programmatica depositata ad ottobre, ma lo stesso, non solo recava un risparmio pubblico ridotto alla modesta cifra di 17 milioni di euro ma non teneva neppure conto di due fattori di notevole impatto per la finanza regionale. Si allude in particolare agli effetti sui conti pubblici regionali della riforma del sistema fiscale statale connessa alle disposizioni contenute nella legge finanziaria nazionale per il A fronte di stime effettuate dal competente Dipartimento regionale finanze e credito che, nel mese di settembre 2004, ipotizzava una perdita di gettito per la Regione siciliana di circa 174 milioni di euro per le imposte sui redditi personali, il dibattito assembleare in materia si è smorzato mediante celere 22

25 approvazione (seduta del dicembre 2004) del bilancio e della legge finanziaria regionali per il 2005 in modo da anticipare la conclusione dell iter degli omologhi documenti contabili statali presso il Parlamento nazionale. In altri termini, le entrate tributarie esposte nel bilancio regionale per il 2005 non hanno preso in considerazione tali effetti, in quanto a quella data gli stessi, almeno formalmente, non erano stati ancora prodotti dalla competente fonte legislativa statale. Altro fattore di cui i documenti contabili di previsione non hanno potuto tener conto è rappresentato dall extra-deficit derivante dal ripiano dei disavanzi della sanità per il 2005 che, sebbene puntualmente determinabile in misura definitiva solamente nel mese di aprile dell anno successivo ad avvenuta approvazione di tutti i bilanci delle aziende sanitarie ed ospedaliere, in linea di massima era già preventivabile a dicembre mediante una adeguata proiezione dei dati del monitoraggio trimestrale dei flussi aziendali avviato ai sensi dell art. 27 della legge regionale n. 4 del In merito a tale problematica, peraltro, l Amministrazione regionale appariva ben consapevole, come particolarmente veniva sottolineato nel DPEF per gli anni , che la spesa sanitaria regionale ha registrato negli ultimi anni un evoluzione tale da mettere in seria difficoltà l equilibrio finanziario della Regione. Ciò nonostante deve rilevarsi come in sede di bilancio di previsione per il 2005 non sia stata adottata alcuna misura precauzionale volta ad assicurare i necessari finanziamenti a copertura di tale extra-deficit. Si è atteso, invece, la fine dell esercizio 2005 quando, con la legge regionale n. 19, si è provveduto a coprire il maggiore fabbisogno del sistema sanitario regionale, quantificato in circa 640 milioni di euro, mediante l utilizzo di entrate straordinarie. 23

26 Per quanto riguarda, poi, la legge di assestamento di bilancio (n. 17 del 1 dicembre 2005) si devono segnalare marcati ritardi sia per la presentazione del relativo disegno di legge da parte del Governo regionale (avvenuta il 30 settembre anziché il 15 luglio), sia relativamente alla sua definitiva approvazione da parte dell Assemblea (intervenuta il 22 novembre e non già entro il mese di agosto come previsto dall art. 9 della legge di contabilità regionale). Nei fatti si è trattato di un assestamento meramente tecnico che, tenuto conto dell avanzo finanziario definitivamente accertato col consuntivo 2004 (8.241 euro) a fronte di quello presunto iscritto nel bilancio di previsione del 2005 (6.746 euro), ha destinato l incremento contabilizzato, pari a 1.495, al rimpinguamento dei fondi di riserva a destinazione vincolata (capitoli per 600 euro e per 818 euro), nonché, ai sensi dell art. 9 della legge regionale n. 21 del 2003, al fondo corrispondente alla quota non utilizzabile del maggiore avanzo accertato per un importo di 77 milioni di euro. In prossimità della fine dell esercizio (e precisamente in data 11 novembre 2005) il Governo regionale, infine, presentava un disegno di legge recante misure finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per l esercizio finanziario Disposizioni varie che è stato poi approvato dando luogo alla legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19. Le variazioni prospettate conseguivano al reperimento di maggiori risorse da destinare a copertura di nuove esigenze di spesa ritenute urgenti ed indifferibili. In particolare, le maggiori entrate, valutate complessivamente in milioni di euro, derivavano principalmente da trasferimenti statali a titolo di rimborso per il ripiano dei disavanzi sanitari pregressi ( ) effettuato con fondi regionali (107 milioni di 24

27 euro) e dall acconto di 953 milioni di euro riconosciuto dallo Stato per la definizione di parte del contenzioso finanziario relativo alle imposte sulle assicurazioni. Tali risorse venivano destinate al finanziamento di numerose iniziative di spesa regionale tra cui l integrazione del fondo sanitario per il 2005 a copertura del maggior fabbisogno del sistema (645 milioni di euro), la riqualificazione del settore vitivinicolo (100 milioni di euro) e l assegnazione straordinaria di 105 milioni di euro ai comuni siciliani. Tenuto conto del notevole numero di disposizioni contenute nella legge in questione che attengono alle più svariate materie, in questa sede va ulteriormente ribadita l imprescindibile esigenza, in precedenza espressa, di evitare per il futuro che leggi particolarmente significative per l ordinamento contabile, quali la legge finanziaria e quella di variazioni al bilancio, si trasformino in leggi omnibus finendo in tal modo per snaturare gli stessi obiettivi che tramite tali provvedimenti normativi l ordinamento intende perseguire. Traendo spunto dall impugnativa mossa dal Commissario dello Stato nei confronti di tale legge, la Corte coglie poi l occasione per richiamare la responsabile attenzione del Governo e dell Assemblea regionale circa la necessità di un puntuale rispetto delle disposizioni contenute nell art. 7 della legge regionale 8 luglio 1977, n. 47 e successive modificazioni, in tema di copertura finanziaria delle leggi di spesa al fine di interrompere la diffusa prassi della mancata predisposizione delle relazioni tecniche ai disegni di legge che devono indicare la quantificazione degli oneri dagli stessi recati e delle conseguenti coperture. A tal fine è vivamente auspicabile un maggiore impegno da parte delle Segreterie tecniche istituite presso gli Uffici di diretta collaborazione del Presidente e degli 25

28 Assessori regionali, nonché una rigorosa applicazione delle disposizioni contenute nel Regolamento interno dell Assemblea regionale (artt. 67 ter e 113), disposizioni che, comunque, potrebbero essere ulteriormente rinforzate mediante previsione dell obbligo della relazione tecnica, seppure in forma semplificata, anche per gli emendamenti di spesa presentati nel corso della discussione in Aula. LA GESTIONE DELLE ENTRATE Le entrate correnti hanno realizzato un incremento del 4% circa rispetto agli accertamenti contabilizzati nel 2004 ( rispetto a meuro), ma a tale discreto risultato si contrappone quello dei versamenti che, invece, nello stesso periodo scontano un riduzione di circa 8 punti percentuali, passando da a meuro. Tale decremento deriva principalmente della mancata erogazione da parte dello Stato di trasferimenti per meuro dovuti alla Regione per il fondo sanitario nazionale destinato al finanziamento di spese correnti, fattore che, conseguenzialmente, ha alimentato la forte lievitazione dei residui attivi iscritti nel titolo I (da 475 a meuro). Nonostante la debolezza che a livello nazionale e regionale ha caratterizzato il ciclo economico del 2005, tuttavia il gettito complessivo delle entrate tributarie, al netto degli importi straordinari relativi ai condoni fiscali contabilizzati nell anno precedente, è aumentato seppur lievemente (+ 1,8%; da a meuro). I dati relativi alle principali imposte (IRPEF, IRES ed IVA), infatti, pur evidenziando alcuni 26

29 scostamenti tra previsioni e accertamenti, a livello di versamenti contabilizzano discreti incrementi rispetto al 2004 (rispettivamente, + 3, + 12 e + 8%). Se gli effetti di tali andamenti sono da mettere in precipua relazione con la normativa statale che nel 2005 ha comportato modifiche di rilievo al complessivo sistema tributario, va comunque segnalato il notevole apporto recato a tal fine dall azione svolta, per quanto di rispettiva competenza, dall amministrazione finanziaria sia regionale che statale (a mezzo degli uffici siciliani dell Agenzia delle entrate che nel 2005 hanno svolto quasi controlli comportanti recuperi per circa 550 milioni di euro - e della Guardia di Finanza - che nello stesso periodo ha effettuato verifiche fiscali attraverso le quali sono stati accertati maggiori ricavi per oltre 65 meuro ed IVA non versata per 44 meuro). Dalla combinata attività degli anzidetti organi, nonché dalla loro collaborazione istituzionale nei confronti del concessionario della riscossione, nel corso del 2005 sono derivati benefici effetti anche relativamente alle entrate riscosse a mezzo ruolo che, al netto di quelle derivanti da condoni fiscali, infatti, hanno registrato un aumento del 21% rispetto all anno precedente, passando da 77 a 94 meuro, in tal modo mantenendo pressocchè inalterato il rapporto tra le riscossioni ed i carichi di ruolo (2004: 7,40%; 2005: 7,82%), che, comunque, anche nel 2005 si colloca al di sopra della media nazionale pari negli ultimi anni al 5-6% circa. La Corte si riserva di valutare con la prossima relazione gli effetti della riforma del servizio di riscossione dei tributi a mezzo ruolo che interverrà in Sicilia alla fine del corrente anno a seguito del recepimento, avvenuto con l art. 2 della legge regionale n. 19 del 2005, delle disposizioni recate dall art. 3 27

30 del decreto legge n. 203 del 2005, riforma che in sede regionale comporterà la costituzione di una specifica società per azioni in mano pubblica (Riscossione Sicilia) operante con gli stessi obblighi e diritti previsti per quella nazionale. In questa sede si deve comunque dare favorevolmente atto della circostanza che, prendendo spunto dall esigenza di prorogare fino al 30 settembre 2006 l attuale concessione del servizio regionale di riscossione al fine di consentirne l allineamento a quello nazionale, con l anzidetta legge regionale n. 19 si è anche provveduto a modificare il sistema di remunerazione dell attuale concessionario mediante la previsione di specifici coefficienti incentivanti (penalizzazioni o premialità) in funzione dei risultati conseguiti in termini di effettive riscossioni. Merita, poi, particolare segnalazione l avvenuta contabilizzazione tra le entrate correnti (capitolo 4193) degli accertamenti e dei versamenti relativi all importo di di euro quale rimborso da parte dello Stato per definizione contenzioso finanziario. Trattasi, invero, di entrate formalmente derivanti da un contratto di prestito, stipulato tra la Regione siciliana e la Cassa depositi e prestiti, per l attualizzazione dei contributi previsti dall art. 5, comma 3 bis, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 a titolo di acconto per la definizione dei rapporti finanziari pregressi - imposte sulle assicurazioni in base alla sentenza della Corte costituzionale n. 306 del In conseguenza della natura di detta operazione finanziaria, autorizzata, peraltro, con l art. 1 della legge regionale n. 19 del 2005, le relative entrate avrebbero dovuto trovare più idonea collocazione nell ambito del titolo III del rendiconto generale ( entrate per accensione di prestiti ). 28

31 Tenuto però conto che detto prestito, dal punto di vista economico, non ha comportato alcun onere finanziario per la Regione in quanto il Ministero dell economia e delle finanze, che ha accettato, è stato irrevocabilmente delegato a pagare le rate di ammortamento del mutuo in questione, il legislatore (con la citata legge regionale n. 19 del 2005), prima, e l Amministrazione regionale, successivamente, hanno ritenuto di poter contabilizzare detto importo, non già come indebitamento, ma tra le entrate correnti, anche in considerazione della loro originaria indubbia natura tributaria. Ciò premesso, mentre la valutazione degli effetti esterni di una tale impostazione contabile (seguita, peraltro, anche per altre attualizzazioni conseguenti ad assegnazioni statali) non compete alle Sezioni regionali riunite, le cui attribuzioni in questa sede hanno, infatti, ad oggetto la verifica della regolarità del rendiconto della Regione, in merito, invece, agli altri aspetti di dette scritturazioni non si ritiene di dover formulare specifiche osservazioni in quanto le stesse appaiono sorrette da una corretta applicazione dei principi giuscontabilistici in materia di bilancio, nonché del canone ermeneutico della prevalenza della sostanza sulla forma dei contratti. Per quanto riguarda, infine, le entrate in conto capitale, queste, pur contabilizzando accertamenti per un importo di livello pari all esercizio precedente (2.699 a fronte di meuro), registrano, da un lato, una forte divaricazione rispetto alle previsioni (3.214 meuro) a causa principalmente della mancata realizzazione di alcuni cespiti (linea di credito della Banca europea degli investimenti per il finanziamento del POR 236 meuro e entrate da dismissioni 307 meuro), nonché un gettito in termini di versamenti che, rispetto all esercizio 29