Il processo di bilancio: nozioni generali

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1 Il processo di bilancio: nozioni generali 1. Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) Il documento di programmazione economico-finanziaria costituisce la base di partenza del processo di bilancio: è infatti lo strumento attraverso il quale vengono prefigurati gli obiettivi della manovra di finanza pubblica, che costituiranno i limiti quantitativi all'interno dei quali il Governo dovrà presentare i documenti di bilancio. Il DPEF, una volta presentato alle Camere, è oggetto di una discussione parlamentare che porta all'approvazione di due corrispondenti risoluzioni, alla Camera e al Senato, che dettano le linee-guida in base alle quali il Governo è tenuto a redigere il disegno di legge finanziaria e gli eventuali provvedimenti collegati. Il Documento è trasmesso al Parlamento dal Presidente del Consiglio ed è elaborato dai ministri del Bilancio, del Tesoro e delle Finanze. La legge prevede il termine del 15 maggio per la sua presentazione al Parlamento; tuttavia si tratta di un termine avente carattere ordinatorio. 2. Il bilancio dello Stato L'approvazione del bilancio costituisce l'appuntamento più importante per il Governo e il Parlamento, poiché condiziona tutte le scelte che saranno assunte successivamente, sia in campo economico, sia in campo politico. Le entrate e le spese statali, nonché la distribuzione delle spese tra i diversi settori dell'amministrazione statale e non statale, sono stabilite, annualmente, attraverso il bilancio dello Stato. Il bilancio di previsione dello Stato è quindi l'atto che abilita gli organi statali a riscuotere le entrate e a disporre le spese, costituisce quindi l'autorizzazione giuridica all'esercizio finanziario coincidente con l'anno solare successivo (1 gennaio - 31 dicembre). Insomma in mancanza della legge di bilancio lo Stato non sarebbe autorizzato a pagare le somme di cui è debitore e soprattutto ad esigere il pagamento delle entrate, in particolare di quelle tributarie. Oltre tutto, cosa non meno importante, è nel bilancio che vengono fissati gli effetti della più importante manovra di politica economica dell'anno. Per queste ragioni la sua approvazione è riservata al Parlamento, che vi provvede con legge. Il relativo disegno di legge viene presentato dal Governo entro il 31 luglio di ogni anno.

2 3. La legge finanziaria La legge finanziaria consente di fare ciò che all'approvazione del bilancio non è consentito: ovvero modificare le leggi che hanno riflessi sul bilancio, sia dal lato dell'entrata che dal lato della spesa. Insomma è lo strumento giuridico che permette di riversare nel bilancio la manovra di politica economica predisposta dal Governo per l'anno successivo, superando, in tal modo, il vincolo posto dalla Costituzione che contiene a questo riguardo un esplicito divieto: "Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese". Per questo occorre che la legge finanziaria venga approvata dalle Camere prima del bilancio in modo che questo fotografi la legislazione vigente comprensiva degli effetti della legge finanziaria. Con una successiva nota di variazioni il Governo provvede, dopo la votazione degli articoli del disegno di legge finanziaria in Assemblea, ad immettere nel progetto di bilancio a legislazione vigente gli effetti contabili delle determinazioni assunte in sede di "finanziaria". 4. L'esercizio provvisorio Fino a quando il bilancio non sia approvato il Governo rischia di essere paralizzato, non essendo autorizzato a riscuotere ed a spendere. Per evitare ciò l'articolo 81 della Costituzione ammette - attraverso il cosiddetto esercizio provvisorio - la possibilità che il Governo amministri in base al bilancio non ancora approvato. L'esercizio provvisorio deve però essere concesso al Governo dal Parlamento con apposita legge, e la sua durata non può essere complessivamente superiore a quattro mesi. Durante l'esercizio provvisorio il Governo può spendere, per ogni mese, un dodicesimo di quanto previsto in bilancio per l'intero anno; il limite può essere superato solo se si tratti di una spesa obbligatoria e non frazionabile. Il processo di bilancio: la fase parlamentare La prassi parlamentare ha reso vincolante, attraverso quegli atti di indirizzo che sono le risoluzioni, l'indicazione del saldo netto da finanziare espressa nel Dpef, che viene poi recepita nell'art. 1 del disegno di legge finanziaria (Dlf).

3 Quest ultimo è presentato al Parlamento entro il 30 settembre, dando così avvio - con il mese di ottobre - alla sessione di bilancio, avente carattere legislativo. Attualmente (v. L. 208/1999) il contenuto della legge finanziaria è stato ampliato, potendo essa non solo variare i parametri dei tributi esistenti (aliquote, detrazioni, scaglioni ecc.), rifinanziare o definanziare le leggi di spesa già in essere, e predisporre (attraverso i fondi speciali o globali) la copertura finanziaria delle leggi di spesa che si prevede di approvare nel periodo di riferimento del bilancio pluriennale, ma potendo anche contenere norme che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzati al sostegno e al rilancio dell'economia, così come norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa purché non si tratti di norme di delega o a carattere ordinamentale, da inserire ora nei cosiddetti "collegati fuori sessione". I provvedimenti collegati, infatti, ciascuno dei quali reca disposizioni omogenee per materia, vanno a completare la manovra finanziaria apportando - al di fuori della sessione di bilancio - tutte quelle modifiche sostanziali alla normativa vigente che risultano dalle norme ordinamentali e di delega al Governo in essi contenute. Proprio perché le leggi collegate contengono, al pari della legge finanziaria, norme sostanziali che incidono in modo rilevante sugli equilibri di bilancio, anche per essi valgono le prescrizioni delle risoluzioni parlamentari relative al Dpef, secondo le quali "gli emendamenti... non devono produrre modifiche peggiorative" nel saldo netto da finanziare (vedi art. 126 bis Reg. Senato). Venendo ora all'iter legislativo che comincia a ottobre (sessione di bilancio), i regolamenti parlamentari (art. 119 Reg. Camera dei Deputati, art. 126 Reg. Senato) prevedono che esso abbia la durata di 40 giorni (Senato) o di 45 giorni (Camera) se i disegni di legge sono presentati direttamente dal Governo (= prima lettura), e di 35 giorni se invece vengono trasmessi dopo l'approvazione dell'altra Camera (= seconda lettura). L'insieme dei documenti finanziari sopra ricordati viene quindi assegnato (artt. 120 e 121 Reg. Camera dei Deputati; artt. 126 e 128 Reg. Senato) alle commissioni di settore: in questa sede possono essere presentati e votati gli emendamenti che, all'interno delle parti della finanziaria o del bilancio, di competenza delle singole commissioni, risultino 'compensativi', cioè tali da non riflettersi sui saldi finanziari, in quanto a ogni esborso di denaro proposto deve corrispondere la cancellazione di una spesa di importo corrispondente o l'accrescimento di una entrata (sulla "inammissibilità" in commissione - e in aula - di emendamenti non compensativi si tornerà più oltre).

4 Al termine del loro esame le commissioni di settore predispongono una relazione da trasmettere alla commissione bilancio, contenente anche l'indicazione degli emendamenti approvati; possono essere altresì trasmesse relazioni di minoranza. La commissione bilancio esamina gli emendamenti approvati dalle commissioni competenti per materia, e può non accogliere tali proposte di variazione (fermo restando che gli emendamenti respinti in commissione possono essere ripresentati in Assemblea). La commissione bilancio termina i propri lavori con una relazione (ed eventuali relazioni di minoranza), da sottoporre all'assemblea, che illustra tutte le modifiche proposte ai testi in discussione. L'Assemblea procede poi secondo una sequenza ben congegnata (art. 123 co. 3 Reg. Camera dei Deputati; art. 129 Reg. Senato): prima si esamina e si vota il disegno di legge di bilancio preventivo a legislazione vigente (cioè che non incorpora ancora le previsioni della manovra finanziaria), iniziando dallo stato di previsione delle entrate; "al riguardo va rilevato che le valutazioni concernenti le entrate hanno un carattere tecnico-finanziario (fondato sulla legislazione vigente e sulle ipotesi di crescita economica assunte come parametro della previsione), che deve costituire la base di riferimento sulla quale si costruisce poi tutta la decisione sulla spesa. Pertanto gli emendamenti alla tabella dell'entrata devono essere presentati e motivati come correzione tecnica di previsioni giudicate non corrette, e non possono essere correlati con "aumenti di spesa" (De Ioanna-Fotia); fissate le entrate viene quindi fissato il totale complessivo della spesa, il quale costituisce il tetto che le successive votazioni sugli stati di previsione della spesa dei ministeri non possono sfondare; si passa poi alla discussione e approvazione delle norme contenute nel disegno di legge finanziaria che a questo punto della procedura viene discusso e votato partendo dall'art. 1, il quale stabilisce il livello massimo del s.n.f. e del ricorso al mercato, dopodiché l'esame dei successivi articoli della finanziaria potrà comportare la votazione di soli emendamenti compensativi, che cioè non modifichino i valori di tali saldi. (Sappiamo infatti che l'art. 11 co. 6 L. 468/1978 (modificata nel 1988), così come interpretato dalla prassi parlamentare, individua nel s.n.f. il tetto per tutte le spese aggiuntive (correnti e di investimento) derivanti dalla finanziaria (e dai collegati). Ma poiché sempre l'art. 11, al co. 5, stabilisce che la legge finanziaria può disporre nuove o maggiori spese correnti solo nei limiti di nuove o maggiori entrate correnti o di riduzione di altre spese correnti, si comprende come l'autorizzazione a contrarre nuovo debito, rappresentata dall'approvazione dell'art. 1 L. f. (contenente il s.n.f.), si riferisca esclusivamente alle spese di investimento, restando precluso il peggioramento del saldo corrente ("risparmio pubblico").

5 una volta approvata la finanziaria il Governo presenta la nota di variazione al bilancio dello Stato, con cui si trasferiscono nel progetto di bilancio tutti gli effetti contabili delle innovazioni contenute nella finanziaria ; la nota di variazione, esaminata prima dalla commissione bilancio e poi discussa e votata dalla Assemblea, modifica così i singoli stati di previsione del bilancio a legislazione vigente, a suo tempo approvati; si procede quindi alla votazione finale ('votazione liberatoria') del disegno di legge di bilancio nel suo complesso, come modificato attraverso la nota di variazione; a questo punto la Camera che ha proceduto in prima lettura trasmette alla seconda Camera un progetto di bilancio a legislazione vigente che già incorpora le modificazioni, e sul quale la seconda Camera potrà intervenire con proprie correzioni, ripercorrendo la sequenza fin qui esaminata. E' necessario soffermarsi ora brevemente sul potere, che i regolamenti parlamentari assegnano ai presidenti delle commissioni (di settore e bilancio) e delle Assemblee, di dichiarare inammissibili gli emendamenti ai disegni di legge finanziaria, collegati e di bilancio che contrastino con la cornice della legislazione contabile che disciplina le procedure finanziarie dello Stato (artt. 121 co. 5 Reg. Camera dei Deputati; 126 bis e 128 co. 6 Reg. Senato). Con l'attribuzione di tale potere (e relativa sanzione di inammissibilità), che riguarda sia il rispetto delle regole di copertura stabilite per la legge finanziaria sia il rispetto dei saldi obiettivo della manovra, i presidenti "finiscono per esercitare una più generale funzione di controllo circa la puntuale applicazione dell'insieme di regole e vincoli che le stesse Camere si sono autoassegnate con le risoluzioni che approvano il Dpef (De Ioanna-Fotia). ITER LEGISLATIVO (SESSIONE DI BILANCIO) GOVERNO Presentazione dei disegni di legge in prima lettura all'una o all'altra Camera Assegnazione dei d.d.l. alle Commissioni di settore competenti per materia Commissione bilancio: esame degli emendamenti approvati dalle Commissioni di settore

6 Assemblea: 1. votazione del d.d.l. di bilancio preventivo a legislazione vigente 2. approvazione della legge finanziaria 3. approvazione della nota di variazione al bilancio dello Stato 4. votazione liberatoria Trasmissione dei d.d.l. all'altra Camera per la seconda lettura con la medesima procedura