LEGGE REGIONALE 28.XI.2014 N. 31

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1 LEGGE REGIONALE 28.XI.2014 N Legge Regionale 28.XI.2014 n La Legge Sul B.U.R.L. n. 49 del 1.XII.2014, è stata pubblicata la L.R. 28.XI.2014 n. 31 Disposizioni per la riduzione del consumo del suolo e per la riqualificazione del suolo degradato. La legge trae origine dal progetto di legge n. 140 di iniziativa della Giunta Regionale (deliberazione 1395 del ). Al progetto di legge d iniziativa della Giunta Regionale sono stati abbinati (come si legge nell O.d.G. del Consiglio Regionale che ha varato la Legge) altri tre progetti di legge (n ) di iniziativa di gruppi di consiglieri regionali. Il testo della legge approvata risente delle modifiche e delle integrazioni apportate durante la discussione prima nella competente Commissione Regionale (commissione V) e poi nel Consiglio Regionale. 1.2 Finalità Le finalità della legge sono indicate nell art. 1, e cioè la legge detta disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio..orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse, sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare anche al fine di salvaguardare l ambiente, il paesaggio e l attività agricola. In buona sostanza, come si legge nella Relazione che accompagna il P.d.L. della Giunta Regionale si persegue la finalità di ridurre il consumo del suolo e valorizzare il suolo inedificato. Ciò si ottiene mediante il riuso e la rigenerazione del suolo edificato.

2 1.3 Quadro normativo nazionale a) Sull argomento oggetto della Legge Regionale, esiste il progetto di legge dal titolo Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato di iniziativa governativa che è stato presentato alla Camera dei Deputati il Le finalità del progetto di legge sono così indicate: - contenere il consumo del suolo; - valorizzare il suolo non edificato; - promuovere l attività agricola; - incentivare il riuso del suolo edificato e della rigenerazione urbana. b) Tali finalità sono, anche, previste nel progetto di legge (maggio 2014) di iniziativa ministeriale, dal titolo Principi in materia di politiche territoriali e trasformazione urbana elaborato dal Gruppo di Lavoro Rinnovo Urbano, istituito presso la Segreteria Tecnica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il progetto che, nelle intenzioni dei proponenti, è destinato a stabilire i principi fondamentali in materia di Governo del Territorio (sostituendo la Legge Urbanistica Nazionale, la 1150 del 1942) espressamente pone al centro dell attività di pianificazione territoriale il rinnovo urbano al fine di rifunzionalizzare, valorizzare e recuperare il patrimonio e il tessuto esistente delle periferie, delle aree dismesse e al fine di incentivare il ripristino ambientale e paesaggistico delle aree degradate. c) E da ricordare che con deliberazione 338 del la Giunta Regionale ha preso atto di quanto veniva comunicato dal Presidente e dall Assessore al Territorio in ordine all avvio del percorso di revisione della L.R. 12/2005.

3 Tra gli obiettivi che la revisione si proponeva (e si propone) oltre alla semplificazione della L.R. 12/2005 (il cui ambito applicativo si è talmente arricchito da risultare oggi meno intellegibile e di conseguenza meno efficace ) vi era la esigenza di aggiornare la sostenibilità a lungo termine in modo da evitare di accentuare i rischi di una urbanizzazione disordinata e non razionale in una Regione così fortemente antropizzata. In altri termini, in armonia con il legislatore nazionale, anche la Regione pensa ad una revisione globale della sua legge urbanistica, in cui inserire (e coordinare) norme relative alla riduzione del consumo del suolo. E lecito sperare che la legge in esame sia considerata come una tappa in vista del traguardo di una legge urbanistica regionale aggiornata, e più efficace. 1 1 In Lombardia esistono ancora Comuni che non si sono dotati del P.G.T., Comuni del tutto dimenticati nella stesura della L.R. 31/2014 che fa riferimento unicamente ai Comuni già dotati degli strumenti di pianificazione introdotti con la L.R. 12/2005.

4 2 Norme di dettaglio 2.1 Il comma 3 dell art. 1 afferma che le disposizioni della presente legge stabiliscono norme di dettaglio nel quadro ricognitivo dei principi fondamentali della legislazione statale vigente in materia di governo del territorio. La norma ha la funzione anche preventiva rispetto alla normativa nazionale in itinere. 2.2 E utile ricordare che secondo l art. 117, comma 3 della Costituzione il governo del territorio (che ricomprende sia l urbanistica che l edilizia) è materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, e in detta materia spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 3 ultima parte Costituzione). Pertanto, in questa materia, lo Stato ha soltanto il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (Corte Cost. 23.XI.2007 n. 401). 2.3 Il fatto che il citato art. 1 qualifichi le norme della legge come norme di dettaglio, è un utile strumento di indirizzo interpretativo, ma non può essere ritenuto pienamente satisfattivo. Vale la pena di ricordare che la Corte Costituzionale (sentenza 23.XI.2011 n. 309) ha statuito la illegittimità costituzionale dell art. 103 della L.R. 12/2005 nella parte in cui qualificando come disciplina di dettaglio numerose disposizioni legislative statali, prevede la disapplicazione della legislazione statale di principio in materia di governo del territorio.

5 La sentenza, è noto, è relativa alla diversa definizione degli interventi edilizi, nel testo dell art. 27 della L.R. rispetto a quella contenuta nell art. 3 del D.P.R. 380/2001, che la Corte Costituzionale ha ritenuto costituire principio fondamentale della materia del governo del territorio. La natura di norma di dettaglio non necessariamente deve essere sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale per la sua verifica (e quindi efficacia), in quanto alcuni giudici amministrativi (T.A.R. Lombardia, sede di Milano, sez. II, 2.XII.2009 n. 5268; idem n. 153), hanno ritenuto di disapplicare la norma regionale, se ritenuta non di dettaglio e in contrasto con i principi generali stabiliti dalle leggi dello Stato. 2.4 Sotto altro profilo, nelle materie riservate alla competenza legislativa concorrente di cui all art. 117, c. 3 della Costituzione (quale quella del governo del territorio ) la legge statale può dettare una disciplina di dettaglio, la quale peraltro conserva efficacia solo fino a quando la Regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua competenza ai principi fondamenti contenuti nelle leggi dello Stato. Detto principio che esprime il carattere della c.d. cedevolezza della normativa statale nelle materie di competenza regionale, è stato stabilito dall art. 1, c. 2 della L.131/2003 che sancisce l inapplicabilità delle norme statali di dettaglio nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, ove la Regione abbia provveduto ad emanare proprie leggi, purché conformi ai principi fondamentali espressamente dettati dallo Stato o desumibili dalle leggi statali vigenti. ( Sul punto: Cons. Stato, sez. IV n. 2693).

6 3 Definizione di consumo del suolo e rigenerazione urbana 3.1 L art. 2 della legge detta alcune prescrizioni che riguardano: a) i Comuni (applicabili in sede di adeguamento dei P.G.T.) e sono relative alla definizione di: - superficie agricola; - superficie urbanizzata e urbanizzabile; - consumo di suolo; - bilancio ecologico del suolo; - rigenerazione urbana. b) la Regione (in sede di adeguamento del P.T.R.) e riguardano la determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo del suolo Viene stabilito che il P.G.T. può prevedere consumo del suolo, esclusivamente nei casi in cui il documento di piano dimostri la insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate; 2 E utile qui richiamare il P.T.C.P. (della Provincia di Como) e in particolare l art. 38 delle N.T.A. che disciplina la sostenibilità insediativa (dei P.G.T.) in relazione al consumo del suolo urbanizzato. La norma, anticipativa della filosofia di programmazione urbanistica, oggi dettata dalla L.R. in esame, divideva il territorio provinciale in cinque classi omogenee, stabilendo per ogni classe un valor del limite di espansione della superficie urbanizzata, espresso in percentuale, determinando la superficie accessibile alle espansioni.

7 non può disporre previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo, sino a che non siano state attuate del tutto le previsioni di espansione e trasformazione vigenti alla data del 02.XII.2014 (data di entrata in vigore della L.R. in esame).

8 4 Modifiche alla Legge Regionale 12/ Alla Legge Regionale Urbanistica 12/2005 vengono introdotte modifiche di tipo programmatico per dare attuazione concreta ai principi ai quali si ispira la legge in esame. Viene specificato che le modifiche alle norme relative al documento di piano e al piano delle regole si applicano anche ai Comuni con popolazione pari o inferiore a abitanti (di cui all art. 10 bis). 4.2 Per quanto riguarda il documento di piano, di cui all art. 8: a) viene specificato aggiungendo al comma 2, le lettere b-bis e b-ter: - che nella determinazione degli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del P.G.T., si deve tener conto della presenza del patrimonio edilizio dismesso o sottoutilizzato; - che deve essere quantificato il grado di intervenuto consumo di suolo in relazione ai parametri stabiliti dal P.T.R. b) viene affermato che il documento di piano deve individuare gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale. 3 3 Qualche perplessità suscita la prescrizione (art. 3, c. 1 lettera j) che afferma che il documento di piano deve definire meccanismi gestionali e un sistema di monitoraggio che permetta di dare una priorità e un ordine di attuazione previsti per gli ambiti di trasformazione.. ; si fa rivivere surrettiziamente, il vecchio (e non compianto) piano pluriannuale di attuazione (P.P.A.) senza specificare cosa succeda nel caso che non vengano rispettate le priorità e l ordine di attuazione degli interventi.

9 4.3 Per quanto riguarda il piano delle regole di cui all art. 10, si dispone che il piano delle regole deve identificare e quantificare (con un elaborato apposito detto Carta del Consumo del Suolo ): - la superficie agricola, il grado di utilizzo agricolo dei suoli, le loro particolarità pedologiche, naturalistiche e paesaggistiche; - le aree dismesse, degradate, inutilizzate o sottoutilizzate; - i lotti liberi; - le superfici oggetto di progetto di recupero o di rigenerazione urbana. L approvazione della Carta è presupposto necessario e vincolante per la realizzazione di interventi edificatori, pubblici o privati, residenziali o produttivi, comportanti anche solo parzialmente consumo del suolo. 4.4 Viene stabilito che i P.T.C.P. devono adeguarsi alle prescrizioni relative al consumo del suolo, come indicato nel P.T.R., entro 12 mesi dall aggiornamento del P.T.R. 4.5 Vengono altresì dettate norme per la modifica del P.T.R.

10 5 Modifiche ulteriori alla Legge Regionale 12/ Più interessanti, da un punto di vista operativo, sono le norme contenute nell art. 4, che prevede: - oltre alla previsione di misure di semplificazione e incentivazione per il recupero edilizio, misure da adottarsi entro 12 mesi dalla Giunta Regionale; - modifiche operative (e non programmatiche) alla L.R. 12/ Art. 10 nuovo comma 1 bis Il Piano delle Regole deve prevedere la riduzione del contributo di costruzione, per gli interventi di ristrutturazione urbanistica negli ambiti di rigenerazione urbana. Non viene data indicazione sull entità della riduzione, lasciata, quindi, alla libera indicazione del Comune. 4 La norma vale anche per i piccoli Comuni (sino a abitanti). 5.3 Art. 10 nuovo comma 1 ter Il Piano delle Regole deve prevedere l esonero dal calcolo della slp dei muri portanti e di tamponamento nonché dei solai che costituiscono involucro esterno. Si distingue: 4 Evidente la preoccupazione della Regione di conciliare le finalità della legge (che comportano la riduzione del contributo di costruzione) con le esigenze finanziarie del Comune, per il quale i contributi di costruzione costituiscono fonte d entrata di non poca importanza. Quindi saranno i Comuni, in relazione alla loro situazione finanziaria, a determinare l entità della riduzione.

11 a) il caso degli interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente e di sostituzione edilizia, identificati nelle definizioni date dall art. 27, c. 1 lettera da a a d della L.R. 12/2005; b) il caso degli interventi ( edifici ) di nuova costruzione. Nel primo caso l esonero si ha a fronte di un miglioramento dell efficienza energetica del manufatto o di quella parte oggetto dell intervento superiore al 30% rispetto all esistente. Nel secondo caso, l esonero si ha al raggiungimento della classe energetica A. Il primo problema è di stabilire la latitudine dell esonero. Nella L.R. 26/1995 l oggetto era identico a quello della nuova legge, e cioè muri perimetrali portanti, e di tamponamento nonché i solai che costituiscono involucro esterno. Ma l esonero riguardava: il computo per la determinazione - della slp; - dei volumi; - dei rapporti di copertura. Nella nuova legge regionale, l esonero riguarda solamente il calcolo della slp. a) La norma è da considerarsi di dettaglio: non solo perché così viene definita dall art. 1 c. 3 della L.R. in esame; ma soprattutto in quanto la precedente legge nazionale (D. L.vo 115/2008) al comma 4 dell art. 11 riconosce alla Regione specifica competenza in materia (e non delega di competenza).

12 La norma di principio (stabilita dalla normativa statale, in attuazione delle direttive Europee) è quella di incentivare l efficienza energetica degli edifici anche attraverso i bonus planivolumetrici, essendo compito della Regione di determinare, con propria legge, l entità fisica del bonus (da considerarsi quindi dettaglio ). Pertanto la norma è applicabile nonostante il contrasto con la disciplina, in materia, contenuta nell art. 14 del D. L.vo 102/2014. b) La norma, che modifica la disciplina della L.R. 20/1995 (art. 2 comma 1 ter) indica il bonus limitatamente alla slp (e non al volume) anche se fa riferimento ai solai che costituiscono involucro esterno. Verosimilmente, si è di fronte ad una omissione del volume come oggetto del bonus, 5 in quanto non avrebbe senso l esonero dello spessore del solaio dal calcolo della slp. c) La norma, disciplinando la materia in termini diversi da quelli stabiliti dalla L.R. 26/1995, determina l abrogazione (implicita) della normativa contenuta nella predetta L.R. 26/ Art. 44, comma 10 Viene stabilito che per gli interventi di ristrutturazione, gli oneri di urbanizzazione sono quelli previsti per le nuove costruzioni ma ridotti del 60% (e non più della metà). 5 Si rinvia per l esame più approfondito alle brevi note in materia di bonus e incentivi in sede di interventi per la maggiore efficienza energetica degli edifici.

13 L aumento della riduzione ha un significato solo simbolico, data la sua entità, in quanto si è voluto tener conto delle esigenze finanziarie dei Comune. 5.5 Opere edilizie incongrue a) Nell ambito del P.G.T. i Comuni possono identificare - le opere edilizie incongrue presenti nel territorio agricolo e negli ambiti di valore paesaggistico ; - per le quali prevedere volontari interventi di demolizione e contestuale permeabilizzazione dei suoli. Al privato che provvede alla rimozione, sono riconosciti diritti edificatori (dimensionati secondo criteri stabiliti dal P.G.T.), utilizzabili in ambiti individuati entro il tessuto urbano consolidato. b) Sarebbe stato utile coordinare la norma con quanto prevede l art. 3 bis del D.P.R. 380/2001 (introdotto dal Decreto Sblocca Italia: D.L. 133/2014 convertito in Legge 165/2014). L art. 3 bis introduce la disciplina degli interventi di conservazione cioè interventi diretti ad eliminare edifici esistenti non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione, al fine di riqualificare aree individuate nel P.G.T. 6 Norme transitorie: adeguamento degli strumenti urbanistici. 6.1 Vengono così calendarizzati gli adempimenti per gli adeguamenti previsti dalla nuova Legge Regionale in esame: a) modifica P.T.R. (Regione): 12 mesi dal 02.XII.2014 (data di entrata in vigore della L.R. 31/2014;

14 b) modifica del P.T.C.P. (Provincia): 12 mesi dalla modifica del P.T.R. c) modifica del P.G.T. (Comune): alla prima scadenza del Documento di Piano, successiva alla integrazione del P.T.R. e all adeguamento del P.T.C.P. 6.2 I Documenti di Piano, che scadono prima degli adeguamenti del P.T.R. e del P.T.C.P. sono prorogati di 12 mesi successivi all adeguamento L iter di approvazione dei P.G.T. o di varianti al P.G.T. già adottate in data anteriore all emanazione della nuova legge, prosegue senza tener conto dell obbligo di adeguamento. 7 Norme transitorie: limiti all attività dei Comuni in materia urbanistica 7.1 Varianti del P.G.T. I Comuni possono approvare unicamente: - varianti del P.G.T.; - piano attuativi in variante al P.G.T. che non comportino nuovo consumo di suolo; dirette alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti; allo scopo di incentivare e accelerarne l attuazione. 6 Ai sensi dell art. 8, c. 4 il documento di piano ha validità quinquennale; scaduto tale termine, qualora il Comune non approvi un nuovo documento di piano si applicano le norme di cui all art. 25, c. 7 (in tema di programmi integrati di intervento).

15 Il divieto vale sino: - all adeguamento del P.G.T. (vedi punto 6) - o comunque sino alla definizione, nel P.G.T., della soglia comunale del consumo del suolo (art. 8, c. 2 nuova lettera b ter). Dal divieto sono esclusi: a) gli ampliamenti di attività economiche esistenti; b) le varianti finalizzate all attuazione degli accordi di programma a valenza regionale; c) le previsioni e i programmi edificatori del Documenti di Piano vigente Piani attuativi a) Entro 30 mesi dal 02.XII.2014 devono essere presentate le richieste di approvazione dei Piani Attuativi (conformi o in variante al P.G.T.). 8 b) Il procedimento per l approvazione è quello disciplinato dall art. 14 L.R. 12/ Ovviamente dovrà essere rispettato il limite temporale di 30 mesi stabilito per la presentazione delle istanze per l approvazione dei P.A. come disciplinato dalla legge in esame (vedi punto 7.2) 8 La norma ha senso (nella logica della Legge) solo se i P.A. interessano, anche parzialmente, aree libere; sembra illogico sottoporre a termini, P.A. (ad esempio i Piano di Recupero) diretti a recuperare, cioè a rigenerare e riqualificare aree già costruite, ma occupate da edifici degradati o dismessi.

16 c) In caso di inerzia o ritardo da parte del Comune nell assumere gli adempimenti di propria competenza, l interessato potrà chiedere alla Regione la nomina di un Commissario ad acta (peraltro già prevista dall art. 14). d) La convenzione attuativa deve essere stipulata ( tassativamente ) entro 12 mesi dalla esecutività della deliberazione comunale di approvazione definitiva. e) Nella convenzione può essere prevista la dilazione degli importi dovuti, sino a 6 rate semestrali, di pari importo, a far tempo dal 18 mese successivo alla stipula delle convenzioni. La dilazione è relativa alla c.d. monetizzazione delle aree a standard (art. 46, I c. lettera a). f) Nell ipotesi di: - mancata presentazione dell istanza di approvazione del P.A.; - mancata stipula della convenzione nel termine di 12 mesi dall approvazione; il Comune, con motivata deliberazione consigliare: sospende la previsione del P.G.T. (relativa alle aree oggetto dei P.A.) sino all adeguamento del P.G.T.; verifica la compatibilità delle previsioni del P.G.T. con le prescrizioni sul consumo del suolo (nei successivi 90 giorni); dispone l abrogazione di detta previsione in caso di incompatibilità assoluta, e quindi respinge il progetto di P.A. in caso di avvenuta presentazione o in caso di incompatibilità relativa, impegna il proponente alle necessarie modifiche ed integrazioni.

17 7.3 Contributo di costruzione Sino all adeguamento del P.G.T., il contributo di costruzione, relativo al solo costo di costruzione, viene così determinato: 9 a) dal 20 al 30% (previa delibera comunale) per gli interventi che consumano suolo agricolo, non ricompreso nel tessuto urbano consolidato; b) del 50% per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto all interno del tessuto urbano consolidato. L importo (relativo all aumento sopra previsto) va destinato alla realizzazione di misure compensative di riqualificazione urbana e compensazione ambientale. In accordo con il Comune, tali misure possono essere realizzate anche dall operatore interessato. 9 E dubbio se la nuova norma sostituisca interamente quella contenuta nell art. 43, c. 1 bis, che assoggettava gli interventi di nuova costruzione (che sottraggono superfici agricole) ad una maggiorazione percentuale determinata dai Comuni dall 1,5% al 5% del contributo di costruzione. La nuova norma applicando la maggiorazione al solo costo di costruzione, parrebbe mantenere la vecchia disciplina di maggiorazione per la quota riferita agli oneri di urbanizzazione.

18 8 Conclusioni (a prima lettura) 1 Il lungo e travagliato processo di elaborazione che ha portato al testo (approvato) della L.R. 31/2014, ha influito, e non poco, sulla chiarezza del dettato normativo (soprattutto sulle norme operative ) e sulla completezza della disciplina relativa alla riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato. 2 Le norme urbanistiche, contenute nell art. 3 andranno più approfonditamente meditate, anche se appare costruzione barocca la piramide, temporale, stabilita a proposito degli adeguamenti del P.T.R., P.T.C.P. e di P.G.T. che rimandano, e non di poco, nel tempo le discipline (e quindi l attuazione delle stesse) previste dalla Legge Regionale. Le norme che appaiono come essenziali agli scopi della legge sono quelle che obbligano ad introdurre nel documento di piano e nel piano delle regole prescrizioni in ordine all uso prioritario del patrimonio edilizio dismesso o sotto utilizzato, e ciò al fine di evitare la cementificazione, ulteriore, del territorio comunale. 3 Tale obiettivo avrebbe dovuto portare all elaborazione di una normativa operativa (art. 4) oltre che frutto di una migliore redazione letterale, anche più audace (quanto meno ribadendo ciò che già era in vigore in Lombardia; si veda il caso dell esonero degli spessori dei muri e dei solai nella nuova Legge rispetto alla disciplina contenuta nella L.R. 26/1995.

19 Non solo, ma si sarebbe dovuto cogliere l opportunità data alla Regione da recenti norme nazionali, quali quelle contenute nell art. 30 del D.L. 69/2013, relativo alle deroghe in materia di limiti distanze tra fabbricati, 10 e nel D.L. 133/2014 in materia di Interventi di conservazione (art. 17, c. 1 lettera b), nonché in materia di permesso di costruire in deroga relativamente agli interventi in aree industriali dismesse (art.17, c. 1 lettera c). 4 Sarà interessante comparare la nuova legge regionale con quanto, sullo stesso argomento, è in gestazione nelle camere legislative dello Stato, e verificare il relativo rapporto, e quindi anche la tenuta costituzionale dell articolo 1, c. 4 della Legge Regionale che qualifica le norme contenute nella stessa Legge Regionale come norme di dettaglio. Como, 12 dicembre L art. 30 del D.L. 69/2013 ( Decreto del fare ) convertito nella L. 98/2013 introduce l art. 2 bis al T.U. Edilizia (D.P.R. 380/2001) stabilisce che le Regioni possono prevedere con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al D.M n La norma, quindi, dà alle Regioni la facoltà di dettare norme, che stabiliscono distanze diverse (cioè minori) a quelle stabilite dall art. 9 del D.M. 1444/1968; ferma restando la distanza di tre metri stabilita dall art. 873 del C.C.