INDAGINE CONOSCITIVA SUI POSSIBILI FENOMENI DI RICICLAGGIO CONNESSI

Transcript

1 SENATO DELLA REPUBBLICA COMMISSIONI RIUNITE FINANZE E TESORO INDAGINE CONOSCITIVA SUI POSSIBILI FENOMENI DI RICICLAGGIO CONNESSI ALL IMMINENTE CIRCOLAZIONE DELL EURO NEL NOSTRO PAESE Audizione dell Associazione bancaria Italiana 18 ottobre 2001

2 Premessa Mancano poco più di due mesi al definitivo passaggio alla moneta unica, essendo ormai giunto al termine l articolato processo iniziato il 1 gennaio 1999 con l adozione dell euro quale moneta unica dei Paesi in dell Unione europea. L avvicinarsi del 1 gennaio data a partire dalla quale cominceranno a circolare tra il pubblico le banconote e le monete nella single currency e da cui prenderà avvio il cambio delle valute nazionali con l euro (che durerà fino al 28 febbraio 2002) - pone l esigenza di effettuare un attenta analisi sulla possibilità che si verifichino fenomeni criminali di riciclaggio del denaro di provenienza illecita, tenendo conto del fatto che, in quel periodo, potranno avvenire spostamenti di consistenti quantitativi di valuta in contanti. Per quanto riguarda le transazioni in contanti di rilevante importo, l attenzione che gli intermediari bancari normalmente prestano a tale tipo di operatività sarà di estremo rilievo in questa fase del passaggio all euro, in quanto potrebbero registrarsi significativi cambiamenti nella frequenza e nell entità di operazioni con banconote richieste dalla clientela. Tale circostanza se, da un lato, può essere considerarsi quale evidente elemento di rischio, dall altro, può essere vista - come sottolineato anche dal Direttore Generale dell UIC nel corso dell Audizione dinanzi alle Commissioni riunite Giustizia e Finanze della Camera dei deputati, tenutasi il 24 febbraio 1999 come un irripetibile opportunità di controllo delle operazioni richieste dall utenza bancaria. 2

3 1. L introduzione dell euro: presidi antiriciclaggio 1.1 La normativa nazionale Il definitivo passaggio all euro costituirà una forma di indiretto drenaggio del contante da parte degli intermediari legali, consentendo in tal modo un incisivo monitoraggio dell operatività della clientela stessa. A questo riguardo, va rammentato che la normativa antiriciclaggio introdotta dalla legge 5 luglio 1991, n. 197 (e successive modifiche ed integrazioni) connotata nella sostanza dal doppio binario della registrazione delle operazioni di importo superiore a 20 milioni di lire (dal 1 gennaio 2002, l ammontare sarà di ,14 euro, così come stabilito dall UIC) e della segnalazione delle operazioni sospette ha realizzato una serie di efficaci presidi per individuare eventuali attività di money laudering. In tale quadro di riferimento normativo, gli intermediari finanziari hanno ormai da tempo predisposto adeguate procedure per dare piena attuazione ai precetti legislativi e, in particolare, a quelli in tema di identificazione della clientela e di registrazione (negli Archivi unici informatici AUI a livello di intermediario) sia dei dati anagrafici della clientela stessa che delle operazioni di importo superiore a venti milioni di lire. L efficacia dei comportamenti assunti nella prassi in materia e, più in generale, l impegno delle banche nel contrasto al riciclaggio sono stati puntualmente testimoniati dal GAFI (Gruppo di azione finanziaria internazionale) in occasione della visita, compiuta in Italia nel 1997, volta a verificare lo stato di attuazione della normativa in questione. A questo proposito, nel documento di sintesi dei lavori svolti a Bruxelles nel giugno 1998 dal GAFI si evince che l applicazione dei provvedimenti normativi antiriciclaggio da parte di istituti finanziari non bancari, non soggetti a supervisione, presenta alcuni punti deboli se paragonata alle procedure interne molto innovative e ai programmi di addestramento impartiti da banche ed altre istituzioni finanziarie regolate in modo analogo. 3

4 L attività posta in essere nella materia dall intero sistema bancario comunitario è stata valutata inoltre positivamente anche dal Commissario Monti (cfr. la risposta del 3 giugno 1998 ad un interrogazione scritta in argomento rivolta alla Commissione UE). 1.2 Profili comunitari Le normative dei Paesi UE prendono origine dalla direttiva 91/308/CEE che ha introdotto misure per la prevenzione dell uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite. Attualmente è all esame presso i competenti organi comunitari una proposta di direttiva (COM del 14 luglio 1999) volta ad ampliare l ambito di applicazione della precedente direttiva sia dal punto di vista soggettivo che da quello oggettivo. In particolare, sono in corso di valutazione previsioni volte a disciplinare le operazioni cc.dd. a distanza, nelle quali non è possibile procedere ad un identificazione del cliente senza la sua presenza fisica. L ordinamento italiano risulta già in linea con i precetti che la proposta di modifica della normativa comunitaria in materia di antiriciclaggio intende introdurre. Infatti, per quanto riguarda il profilo dell allargamento del reato in questione anche ai reati connessi alle attività della criminalità organizzata ed ad altre fattispecie criminali più gravi, va tenuto presente che il legislatore nazionale ha effettuato una scelta di massima estensione dei c.d. reati presupposto, riferendosi a tutti i delitti non colposi. Per quanto attiene alla necessità di un disciplina ad hoc per l identificazione della clientela nei contratti a distanza, occorre rammentare che in Italia già esistono puntuali indicazioni operative, alla luce del Parere (n. 484) reso sull argomento dall UIC il 31 gennaio Quanto all ambito soggettivo di applicazione della normativa antiriciclaggio, va ricordato infine il decreto legislativo 25 settembre 1999, n. 374 che ha esteso l operatività della disciplina introdotta dalla legge n. 197/1991 ad un ampia gamma di attività professionali, quali, ad esempio, il recupero crediti, la custodia ed il trasporto di denaro, la gestione di case da gioco. 4

5 2. La segnalazione delle operazioni sospette L adempimento dell obbligo di segnalazione di operazioni sospette ai sensi dell art. 3 della legge n. 197/1991 (nel testo sostituito dal d.lgs. n. 153/1997) vale a dire la c.d. collaborazione attiva è ormai da tempo avvertito dagli operatori bancari come un elemento connaturato alla loro attività. La collaborazione che il sistema bancario ormai da tempo presta alle Autorità nazionali preposte alla prevenzione ed al contrasto del riciclaggio di capitali di provenienza illecita è stata del resto riconosciuta anche in sede istituzionale. Chiara testimonianza dell importante ruolo svolto dalle banche nella lotta al fenomeno del money laundering è infatti presente nel documento conclusivo dell indagine conoscitiva sullo stato di attuazione della normativa per la lotta al riciclaggio dei capitali di provenienza illecita svolta a cavallo tra il 1999 ed il 2000 dalle Commissioni riunite giustizia e finanze della Camera dei deputati; in tale documento si rileva che a livello di sistema ben il 94% delle segnalazioni proviene dagli intermediari bancari, i quali presentano un certo attivismo nella collaborazione attiva, mentre tale collaborazione da parte degli altri operatori tenuti alle segnalazioni risulta, invece, assolutamente inadeguata a fare emergere le pratiche di riciclaggio. Nel richiamato documento vengono inoltre poste in rilievo le iniziative intraprese tra l UIC e l ABI per migliorare il coordinamento e lo scambio di informazioni anche al fine di offrire suggerimenti per qualificare ed orientare le segnalazioni che provengono dal sistema, in modo che siano sempre più mirate al fenomeno del riciclaggio. 2.1 La procedura GIANOS. Sempre in tema di segnalazione delle operazioni sospette, occorre porre in evidenza come il sistema bancario abbia sviluppato procedure innovative di carattere informatico (GIANOS - particolarmente apprezzato dagli ispettori del GAFI nel corso della richiamata visita ufficiale), volte ad aiutare i dipendenti bancari nell attività di collaborazione c.d. attiva con le Autorità inquirenti impegnate nella lotta al riciclaggio. 5

6 Il sistema GIANOS (Generatore Indici Anomalia Operazioni Sospette) attualmente in fase di aggiornamento per i necessari adattamenti dovuti all evoluzione tecnologica, al passaggio all euro ed alle nuove Istruzioni della banca d Italia per la segnalazione delle operazioni sospette del gennaio 2001 è uno strumento software di analisi delle registrazioni contenute nell AUI, costituito presso tutti gli intermediari finanziari. Tale strumento di analisi consente di esaminare le registrazioni riguardanti il medesimo soggetto, ancorché inerenti operazioni effettuate presso dipendenze diverse dello stesso intermediario. L arco temporale sottoposto ad esame è il mese solare e l operatività registrata viene messa a confronto con la serie storica dell operatività del medesimo cliente relativa ai 12 mesi precedenti prendendo in considerazione un certo numero di criteri ricavati dal Decalogo della Banca d Italia; i criteri adottati sono tutti quelli che possono essere ricondotti a considerazioni inerenti l ammontare e/o la frequenza dei vari tipi di operazione. I soggetti che, in base all analisi sopra descritta, superano dei valori di anomalia predefiniti per i vari criteri, vengono evidenziati su appositi elenchi e sottoposti a particolare esame da parte dell intermediario per appurare se dette anomalie statistiche diano in effetti adito a sospetto. Nel caso in cui l operazione anomala non trovi adeguata motivazione, l intermediario provvede alla segnalazione dell operazione stessa all UIC. GIANOS - attivo sino dal è stato sviluppato come iniziativa comune di sistema e ne sono state realizzate 11 versioni per renderlo utilizzabile nei diversi contesti hardware e software; gli algoritmi e le tabelle di controllo vengono distribuiti in forma crittografata e sotto il massimo vincolo di riservatezza. Tale software è attualmente presente in oltre 680 banche per sportelli circa, su un totale di oltre , pari cioè al 96% degli sportelli stessi. Lo strumento è dinamico in quanto prevede che le tabelle e gli algoritmi possano essere verificati e modificati in qualsiasi momento in modo centralizzato, garantendo così l uniformità dell analisi. Da ultimo, si segnala che tale sistema informatico si inquadra in un più ampio contesto di tentativi attualmente in corso a livello internazionale (ad esempio in Australia è già operativo il sistema AUSTRAC, mentre un software analogo è in fase di sperimentazione nel regno unito) volti non solo a fornire agli operatori bancari presidi utili 6

7 ai fini dell evidenziazione delle operazioni eventualmente da segnalare, ma anche ad oggettivizzare e standardizzare, per quanto possibile, l attività di collaborazione attiva con gli organi inquirenti. L obiettivo perseguito (standardizzazione, tipizzazione, rilevazioni informatiche) sottende il disagio verso un sistema che tende in qualche misura ad enfatizzare l elemento conoscitivo, ad oggetto la clientela, da parte dell operatore bancario, in un contesto in cui si moltiplicano le possibilità di dialogo a distanza, seppur controllato, con la banca. In altri termini, mentre da un lato aumentano le possibilità di accesso remoto e si rende sempre più virtuale la banca, dall altro, le operazioni di riciclaggio assumono connotati crescenti di complessità, quali risultanti di segmenti di costruzioni complesse, il cui collegamento teleologico richiede una capacità di sintesi complessiva che supera i limiti di visibilità del singolo operatore bancario. In tale contesto sembra quindi condivisibile una strada che, nel ribadire l impegno del sistema nella lotta al riciclaggio, persegua l obiettivo di una crescente oggettivizzazione delle modalità di rilevazione delle operazioni sospette. 2.2 Il Decalogo della Banca d Italia Nel contesto della collaborazione attiva giocano un importante ruolo le nuove Istruzioni operative per l individuazione di operazioni sospette - emanate nel gennaio scorso dalla Banca d Italia, quale aggiornamento del precedente documento del 1994 che rappresentano un valido parametro di riferimento per gli intermediari sottoposti all obbligo segnalativo. Il nuovo Decalogo (locuzione con la quale sono state tradizionalmente individuate le citate Istruzioni) contiene una serie di regole operative volte a ridurre i margini di incertezza connessi con valutazioni soggettive o con comportamenti discrezionali, contribuendo quindi al contenimento degli oneri ed assicurando la piena collaborazione con le autorità preposte alla prevenzione del riciclaggio. 7

8 Con riferimento al passaggio alla moneta unica, le Istruzioni affermano che tale momento appare di per sé neutrale in termini di rispetto della normativa antiriciclaggio, anche se la fase di cambio delle banconote potrebbe comunque costituire l occasione per ripulire proventi illeciti. In questa ottica, tra gli indici di anomalia delle operazioni che rappresentano, come noto, una casistica esemplificativa di irregolarità attinenti alla forma oggettiva delle operazioni, in presenza delle quali la banca, alla luce delle altre notizie di cui dispone, deve procedere ad effettuare approfondimenti, in vista di una eventuale segnalazione di operazione sospetta vengono individuate due fattispecie da tenere in particolare considerazione: il cambio di banconote in lire o valuta comunitaria con valuta di Paesi non comunitari effettuato nel periodo transitorio di introduzione dell Euro, soprattutto se con elevata frequenza e per importi significativi; il cambio di banconote in lire o valuta comunitaria con Euro effettuato nel periodo transitorio di introduzione dell Euro, soprattutto se con elevata frequenza e per importi significativi. 2.3 Alcune osservazioni sulle segnalazioni già effettuate Con riferimento alle segnalazioni della specie, si segnala il rilevante trend di crescita riscontrabile nel corso degli anni (nel 1991, n. 26; nel 1992, n. 99, nel 1993, n. 234; nel 1994, n. 838; nel 1995, n. 1937; nel 1996, n. 3075; nel 1997, fino al 31 agosto n ; nel periodo settembre 1997-agosto 1998, n ; nel periodo settembre agosto 1999, n ; nel periodo settembre 1999-agosto 2000, n ; nel periodo settembre 2000-febbraio 2001, n. 2171) dovuto, da un lato, ad una sempre maggiore consapevolezza dell importanza di tale forma di collaborazione - a cui corrisponde, 1 Il numero delle segnalazioni per il 1997 è stato distinto tra quelle fino al 31 agosto 1997 e quelle successive, in quanto da tale ultima data è entrata a regime la nuova normativa (d.lgs n. 153/1997) che accentra presso l UIC le segnalazioni in questione. In relazione a ciò anche le successive rilevazioni, da parte dell UIC, del numero delle segnalazioni di operazioni sospette tengono conto di tale nuovo parametro temporale di riferimento 8

9 evidentemente, una crescita culturale e professionale degli operatori chiamati ad attuarla - e, dall altro, al miglioramento dell assetto normativo riguardante la riservatezza delle segnalazioni stesse e la conseguente sicurezza, anche fisica, dei segnalanti (cfr. il d.lgs. n. 153/1997, e le osservazioni in materia di seguito sviluppate). Come precisato in precedenza, l obbligo di segnalazione di operazioni sospette grava su diverse categorie di soggetti; analizzando i dati relativi alle segnalazioni in questione - desumibili dalla Relazione semestrale settembre 2000 febbraio 2001, redatta dall UIC ai sensi dell art. 3 ter, comma 4 del d.lgs. n. 153/ si può osservare che la collaborazione prestata da queste categorie è risultata finora molto diversa: circa il 94 % delle segnalazioni è pervenuta dalle banche, circa il 2%, rispettivamente, dalle poste e dagli intermediari finanziari, una quota residuale dagli altri soggetti interessati. Una più significativa valutazione delle differenze nel coinvolgimento delle diverse categorie di intermediari deriva dal confronto tra il numero delle segnalazioni e i volumi di operatività con clientela, misurati in base alla raccolta; le segnalazioni per miliardo raccolto sono state infatti nelle banche 7 volte superiori a quelle delle poste, 10 volte superiori a quelle delle istituzioni finanziarie e delle assicurazioni. La collaborazione delle banche italiane nella segnalazione di operazioni sospette ha coinvolto praticamente la quasi totalità del sistema bancario, seppur con intensità diversificata nelle sue varie componenti. Queste differenze si spiegano tuttavia soprattutto in funzione della diversa natura e profondità della relazione di clientela e dunque appaiono del tutto naturali. In particolare, si deve rilevare che la media nazionale indica una percentuale di banche segnalanti di circa il 45% che, tuttavia, rappresentano circa il 90% del totale degli sportelli, ovvero la quasi totalità dei punti di contatto con la clientela presso i quali si originano le transazioni bancarie. Allo stesso tempo, va tenuto presente che gli istituti che non hanno effettuato segnalazioni rappresentano una percentuale esigua, se valutata in termini di quota della raccolta rispetto al totale del sistema bancario. In altri termini, si tratta di banche la cui 9

10 dimensione operativa, spesso assai ridotta, giustifica il non verificarsi di operazioni degne di segnalazione. 3. IL decreto-legge n. 350/2001 per l introduzione dell euro La normativa introdotta con il decreto-legge 25 settembre 2001, n oltre a disciplinare la ridenominazione dei conti, l emissione degli assegni in lire ed in euro ed altri profili strettamente legati all operatività degli intermediari reca anche talune disposizioni volte a contrastare attività della criminalità comune ed organizzata. 3.1 Valori in euro oggetto di falsificazione L art. 4 del decreto-legge equipara, agli effetti della legge penale, alle monete aventi corso legale nello Stato, le banconote e le monete metalliche in euro che ancora non hanno corso legale, consentendo quindi di applicare le sanzioni penali in tema di contraffazione a tutte le violazioni aventi ad oggetto le monete in euro non ancora circolanti. E previsto inoltre l obbligo, per le banche e gli altri soggetti che gestiscono o distribuiscono a titolo professionale banconote e monete metalliche in euro, di ritirare dalla circolazione le banconote e monete sospette di falsità e di trasmetterle rispettivamente alla Banca d Italia ed alla Zecca (art. 8). Sono in corso di elaborazione disposizioni applicative di detta previsione, cui sta collaborando anche l ABI e la Banca d Italia. Infine l art. 7 del decreto-legge prevede che per le finalità di cui al regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio del 28 giugno 2001 e per le finalità sull impatto economico finanziario delle falsificazioni delle banconote e delle monete metalliche denominate in euro, le Autorità nazionali competenti per individuare, raccogliere ed analizzare i dati tecnici statistici, nonché le altre informazioni sui casi di falsificazione, trasmettano al Ministero dell economia e delle finanze i dati e le informazioni di cui dispongono. 10

11 Anche a livello comunitario è stata del resto avvertita la necessità di un rafforzamento della tutela giuridica dell euro e della creazione di un sistema integrato di contrasto contro le falsificazioni monetarie. Con specifico riferimento al passaggio all euro, è apparso infatti subito evidente, da un lato, come la migliore tutela contro le contraffazioni sia rappresentata dalla qualità delle banconote (per le quali sono state previste particolari misure di sicurezza, che saranno opportunamente pubblicizzate presso il pubblico) e delle monete; dall altro, come l euro, proprio perché costituirà una delle più importanti valute del mondo, godrà di grande attrattiva da parte dei falsari, soprattutto di quelli di livello internazionale, ora interessati principalmente dal dollaro. Muovendo da questo assunto, l UE ha rafforzato i collegamenti di polizia a livello comunitario istituendo l Ufficio di polizia europeo (Convenzione Europol del 26 luglio 1995), cui sono stati attribuiti, con la decisione del Consiglio del 29 aprile 1999, generali poteri in tema di lotta contro le falsificazioni di monete e di altri mezzi di pagamento ed ha emanato il citato Regolamento (CE) N. 1338/2001 che definisce talune misure necessarie alla protezione dell euro contro le falsificazioni. In tale provvedimento è previsto, tra l altro, che: le banche hanno l obbligo di ritirare dalla circolazione tutte le banconote e le monete in euro che hanno ricevuto e riguardo alle quali abbiano la certezza o sufficiente motivo di ritenere che siano false e le trasmettono senza indugio alle autorità nazionali competenti (art. 6); gli Stati membri devono assicurare che le informazioni raccolte a livello nazionale in relazione a casi di falsificazione siano comunicate ad un Ufficio centrale nazionale, per essere poi trasmesse all Europol (art. 8). In Italia è stato costituito presso il Ministero dell economia e delle f inanze l Ufficio centrale antifalsificazione mezzi di pagamento (U.C.A.M.P.), cui è stato affidato, fra l altro, il compito di raccogliere le informazioni sulle falsificazioni euro e delle altre valute, nazionali ed estere, nonché di tutti gli altri mezzi di pagamento diversi dal contante 11

12 (cfr. l art. 1 del decreto del Ministro del tesoro del bilancio e della programmazione economica del 15 maggio 2001). 3.2 Rimpatrio dei capitali L art. 17 del decreto-legge n. 350 disciplina i profili antiriciclaggio nelle previsioni in tema di emersione di attività detenute all estero, richiamando (nel comma 1) gli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione. E esclusa invece (nel comma 2 dello stesso articolo) ogni automaticità nella segnalazione all Ufficio, come sospette, di operazioni di rimpatrio o di regolarizzazione, confermando, in tal modo, per le operazioni in esame l applicazione dei consueti criteri di valutazione ai fini dell obbligo segnalativo di cui all art. 3 della legge n. 197/1991. Conclusioni Con riguardo alla successione degli eventi fissati per il definitivo passaggio all euro, il Direttore generale dell UIC, Dr. Santini, ha avuto modo di affermare che gli Stati membri interessati dalla introduzione dell euro devono intensificare le forme di collaborazione reciproca e coordinare i controlli. Gli intermediari, attori principali della conversione devono dal canto loro attrezzarsi e sviluppare idonea sensibilità per rilevare, nella massa, le operazioni di natura sospetta, districandosi tra clienti occasionali e transazioni frazionate (Giornata di studio su Commistioni tra economia criminale ed economia legale, 23 gennaio 2001, Università di Roma). Nel condividere queste affermazioni, è importante sottolineare comunque l esigenza che tutti i soggetti coinvolti nelle attività di contrasto al fenomeno del money laudering sviluppino una particolare sensibilità ed attenzione nei riguardi di fatti e comportamenti che potrebbero celare azioni criminose da perpetrare in concomitanza del changeover, sfruttando la grande massa di capitali che affluirà in quel periodo presso gli intermediari per il cambio dalle valute nazionali nella moneta unica. 12

13 Se la fase finale del changeover rappresenterà un banco di prova per le procedure antiriciclaggio - come rilevato dal Vice Direttore generale della Banca d Italia, Dr. Finocchiaro, in occasione dell audizione dinanzi alle Commissioni riunite V (Bilancio e programmazione economica) e VI (Finanze) della Camera dei deputati in data 26 settembre in questa prospettiva le banche italiane non mancheranno di svolgere un attenta opera di monitoraggio delle attività finanziarie allo scopo di individuare e segnalare all UIC eventuali attività sospette si riciclaggio. Il sistema bancario è consapevole del ruolo cruciale che è allo stesso assegnato in tale delicato momento di transizione alla moneta unica e, proprio in tale ottica, svolgerà al meglio la sua importante funzione, corrispondendo adeguatamente alle aspettative delle Autorità preposte al contrasto del riciclaggio di fondi di provenienza illecita. 13