IL CONTROLLO GIURDIZIONALE DA PARTE DEI TRIBUNALI ITALIANI*

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1 IL CONTROLLO GIURDIZIONALE DA PARTE DEI TRIBUNALI ITALIANI* di Antonio Di Muro UNHCR, Roma, sez. legale Membro UNHCR c/o Commissione Territoriale p. R. P.I. di Bari * Presentazione al Corso multidisciplinare di formazione su rifugiati e migranti, Il sistema europeo di asilo, tra norme comuni e tutela delle vulnerabilità - Roma, Università La Sapienza, 17 maggio

2 La direttiva 2005/85/CE - il diritto ad un ricorso effettivo Articolo 39 - Diritto a un mezzo di impugnazione efficace 1. Gli Stati membri dispongono che il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice ( ) 2. Gli Stati membri prevedono i termini e le altre norme necessarie per l esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un mezzo di impugnazione efficace di cui al paragrafo Gli Stati membri prevedono, se del caso, norme conformi ai loro obblighi internazionali intese: a) a determinare se il rimedio di cui al paragrafo 1 produce l effetto di consentire ai richiedenti di rimanere nello Stato membro interessato in attesa del relativo esito; b) a prevedere la possibilità di un mezzo di impugnazione giurisdizionale o di misure cautelari, qualora il mezzo di impugnazione di cui al paragrafo 1 non produca l effetto di consentire ai richiedenti di rimanere nello Stato membro interessato in attesa del relativo esito ( ) 2

3 Gli aspetti positivi dell art. 39 della Direttiva 2005/85/CE ( procedure ) Riferimento espresso al carattere efficace o effettivo * del mezzo di impugnazione Riferimento alla necessaria giurisdizionalità del rimedio (cfr., a contrario, art. 13 CEDU) Riferimento, nel contesto della effettività del rimedio, al problema del diritto a permanere nel territorio nazionale durante lo svolgimento del ricorso * effective remedy ; recours effectif 3

4 I limiti delle previsioni della direttiva procedure Concetto di mezzo di impugnazione efficace enunciato ma non definito nella direttiva Riconoscimento di discrezionalità nazionale per la determinazione concreta delle regole e dei termini svolgimento dei ricorsi ambiguità sulla necessità di un effetto sospensivo, automatico o su istanza Reticenza sulla estensione del controllo giurisdizionale 4

5 Il principio della autonomia procedurale degli Stati membri... in mancanza di una specifica disciplina comunitaria, è l ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie ( ) (Corte giust., sentenza 16 dicembre 1976, in causa 33/76, Rewe) 5

6 Le regole procedurali interne. Le fonti PRIMA - Art. 35, D. Lgs. 25/ Modificato da: - D. Lgs. 159/ D. Lgs. 94/2009 ADESSO (dopo d. Lgs. 150/2011- tagliariti ) - Articoli 702 bis ss. c.p.c. ( rito sommario di cognizione) - Integrato e derogato da: Artt. 3, 5 e 19 D. lgs. 150/ Art. 35 D. Lgs. 25/2008 trasformata in mera norma di raccordo e di rinvio. 6

7 La struttura del processo di primo grado Deposito del ricorso in Tribunale (termine 30 o 15 giorni dalla notifica) Decisione in contradditorio sulla sospensiva (se richiesta e se necessaria) Decisione provvisoria sulla sospensiva (se richiesta e se necessaria) Compimento degli atti di istruzione rilevanti con omissione di ogni formalità non essenziale Fissazione dell udienza notifica di ricorso e decreto a attore, amm.ne e PM Definizione del giudizio con ordinanza 7

8 Alcune questioni da approfondire Estensione del controllo giurisdizionale Rilevanza vizi formali della fase amministrativa Principi in materia di prova e attività istruttoria La sospensiva 8

9 Estensione del controllo giurisdizionale i modelli teorici MODELLO I RIVALUTAZIONE INTEGRALE DELLA DOMANDA DI ASILO (nuovo giudizio, judicium novum o de novo ) MODELLO II VERIFICA DELLA DECISIONE AMMINISTRATIVA ( revisio prioris instantiae, deference ) 9

10 Estensione del controllo. La impostazione italiana <<i presenti giudizi innanzi a questa autorità giudiziaria non si atteggiano come un impugnazione intesa avverso il provvedimento della Commissione, poiché l autorità giudiziaria adita a seguito del diniego della domanda non è vincolata ai motivi di censura del provvedimento in oggetto ed è chiamata ad un completo riesame della domanda, inizialmente inoltrata in sede amministrativa>> (formula ricorrente decisioni Tribunale di Milano) MA E NELLA PRATICA SEMPRE COSì? 10

11 e le imminenti conferme europee Proposta di rifusione della direttiva procedure atto COM(2011)319, art <<Gli Stati membri assicurano che il ricorso effettivo di cui al paragrafo 1 preveda l'esame completo degli elementi di fatto e di diritto, compreso l'esame ex nunc delle esigenze di protezione internazionale ( ) quanto meno nei procedimenti dinanzi al giudice di primo grado>>. 11

12 La limitata rilevanza dei vizi formali del procedimento amministrativo <<(gli) aspetti formali ( ) si risolvono in mere irregolarità, irrilevanti in sede di ricorso innanzi al Tribunale ordinario ( ) chiamato a valutare la sussistenza dei requisiti per il riconoscimento dello status con giudizio che ha natura di accertamento. Non rientra, infatti nella competenza del Giudice Ordinario adito, la valutazione della legittimità dell atto amministrativo ovvero quella dell iter di adozione dello stesso>> (Tribunale di Bari, sent. 892/10 del ) --- L altra faccia della medaglia della impostazione del giudizio nuovo? Dedurre vizi di procedura non è inutile se si dimostra che hanno condotto ad una decisione sbagliata nella sostanza! 12

13 Prova e attività istruttoria del giudice. I termini del problema ruolo tradizionale del giudice: terzietà e passività. Valutazione delle prove fornite della parti (art. 115 c.p.c., principio di disponibilità delle prove) Principio settoriale del diritto dei rifugiati e dell asilo: cooperazione fra richiedente asilo ed autorità. Onere della prova condiviso (art. 3 D. Lgs. 251/2007, principio dell esame in cooperazione ; Art. 8. D. Lgs. 25/2008, obbligo dell esame alla luce di informazioni precise e aggiornate. ) QUALE PRINCIPIO PREVALE? 13

14 e la soluzione della Cassazione Cassazione, SS. UU., sent , n : <<ne risulta così delineata una forte valorizzazione dei poteri ufficiosi prima della competente commissione e poi del giudice, cui spetta il compito di cooperare nell accertamento delle condizioni che consentono allo straniero di godere della protezione internazionale, acquisendo anche d ufficio le informazioni necessarie a conoscere l ordinamento giuridico e la situazione politica del paese di origine>> Cass., Sez. VI, , n <<nei procedimenti riguardanti le domande di protezione internazionale, il giudice di merito ha un obbligo di cooperazione istruttoria consistente nella verifica officiosa della specifica situazione di persecuzione o di rischio qualificato, rappresentata dal richiedente, oltre che del contesto socio politico all interno del quale la situazione rappresentata si colloca>> 14

15 Le tutela cautelare. Regole e eccezioni La regola Principio dell effetto sospensivo automatico (Art. 19, co 4, D. Lgs. 150/2011) <<la proposizione del ricorso sospende la efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che.>> L eccezione Effetto sospensivo solo se disposto dal giudice a) Ricorso proposto da persona trattenuta nei CIE o accolta nei CARA (quando l accoglienza deriva da tentata elusione dei controlli di frontiera o rinvenimento in situazione di soggiorno irregolare) b) Ricorso contro decisione di inammissibilità (in particolare, domanda reiterata identica) c) Ricorso contro decisione di manifesta infondatezza d) Straniero allontanatosi dal CARA senza giustificato motivo e decisione adottata senza audizione 15

16 L effetto sospensivo nella prospettiva CEDU <<alla luce della importanza che la Corte attribuisce all articolo 3 della Convenzione e alla natura irreversibile del danno che può discendere se il rischio di tortura o di maltrattamento si realizza, questa conclusione si applica senz altro anche nei casi in cui uno Stato contraente decida di espellere uno straniero verso un paese in cui vi sono ragioni concrete per ritenere che lui o lei corra un rischio di tale natura: l Articolo 13 [della CEDU] richiede che la persona interessata abbia accesso ad un rimedio con effetto sospensivo automatico>> (Corte Europea dei diritti dell Uomo, sent. Gebremedhin c/ Francia, 26 aprile 2007, par. 66) 16

17 e nelle posizioni UNHCR <<UNHCR ritiene che il diritto ad un rimedio effettivo in materia di asilo includa il diritto di impugnare una decisione (negativa) Per essere effettivo, il rimedio deve offrire una revisione della domanda da parte di una corte o un tribunale, e la decisione deve esaminare tanto le questioni di fatto che quelle di diritto in base a informazioni aggiornate. Inoltre, nel rispetto del principio del non-refoulement, il rimedio deve consentire un effetto sospensivo automatico, eccetto che in casi molto limitati>> [UNHCR, Dichiarazione sul diritto ad un rimedio effettivo in relazione alla procedure accelerate ( ), ] 17

18 FINE GRAZIE DELL ATTENZIONE! 18