Contenzioso e prevenzione nelle attività estrattive. Modena 14/9/2017. L INAIL e la prevenzione sulla sicurezza sul lavoro: incentivi e disincentivi.

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1 Contenzioso e prevenzione nelle attività estrattive. Modena 14/9/2017 L INAIL e la prevenzione sulla sicurezza sul lavoro: incentivi e disincentivi. INCENTIVI Nell ambito del sistema per la prevenzione e sicurezza sul lavoro l INAIL sin dal D.Legs. n. 626/1994 ha perso la funzione di controllo, oggi attribuito in via principale alle Regioni tramite le AUSL ed in via residuale - per i cantieri edili soprattutto - al Ministero del Lavoro ed in particolare per il settore minerario, al Ministero dello sviluppo economico. All INAIL sono assegnati in primo luogo compiti di incentivazione economica alla diffusione della cultura della sicurezza sul lavoro ed alla realizzazione di interventi per una effettiva riduzione del rischio lavorativo tramite vari strumenti. Tale compiti sono attribuiti dalla normativa di settore come integrazione non secondaria del fine istituzionale c.d. core di garantire ai lavoratori assicurati un indennizzo per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. In particolare mi riferisco: alla possibilità per i datori di lavoro di ottenere la riduzione del tasso del premio assicurativo obbligatorio a fronte di iniziative poste in essere per incrementare la sicurezza sul lavoro e in rapporto all andamento infortunistico dell azienda; agli interventi di finanziamento a fondo perduto erogati dall INAIL in applicazione dell art. 11 del T.U. Sicurezza o D.Lgs. 81/2008. Riduzione del tasso del premio: oscillazione del tasso Il tasso medio nazionale, cos è, come funziona. Nel sistema dell assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro vige il principio generale c.d. del rischio professionale secondo il quale il 1

2 premio deve essere commisurato alla pericolosità e alla sinistrosità dell attività svolta, anche in relazione alla singola lavorazione. Il premio dovuto dai datori di lavoro per l assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali si calcola moltiplicando il tasso di premio connesso con la lavorazione svolta per la base imponibile costituita dalla massa delle retribuzioni corrisposte ai dipendenti. Il tasso di premio è espresso in un importo percentuale moltiplicato per 1000 (non x 100). Il tasso indicato nelle tariffe di premio INAIL è denominato nazionale in quanto si riferisce al rischio medio nazionale delle singole lavorazioni assicurate e corrisponde al rapporto fra gli oneri sostenuti per infortuni e malattie professionali in un determinato periodo e l ammontare delle retribuzioni erogate alle persone addette alla medesima lavorazione. Il tasso specifico aziendale Le Modalità di Applicazione delle Tariffe di cui al D.M. 12/12/2000 (N ) agli artt. da 19 a 25 prevedono la possibilità di modificare o meglio personalizzare - l indice di rischiosità nazionale, indicato nelle tariffe dei premi (tasso medio nazionale), tenendo conto sia delle azioni positive compiute dal datore di lavoro in materia di igiene e sicurezza sul lavoro, sia della sinistrosità aziendale. A tal fine sono previste agevolazioni tariffarie che si sostanziano in una riduzione del tasso medio nazionale che si applica alla singola azienda che abbia posto in essere comportamenti virtuosi al fine di ridurre i rischi a cui sono sottoposti i suoi dipendenti. Sono disciplinate due tipologie di personalizzazione, in senso tecnico oscillazione del tasso : 1. oscillazione nel primo biennio di attività; 2. oscillazione dopo il primo biennio di attività, che si differenzia in: oscillazione per andamento infortunistico; oscillazione per prevenzione. 1. Oscillazione nel primo biennio di attività 2

3 Secondo gli artt. 19 e 20 delle M.A.T. di cui al D.M. 12/12/2000 1, nel primo biennio di attività il tasso medio nazionale può essere ridotto in misura fissa del 15%, qualora l azienda dichiari (rispondendo ad un analitico questionario) di aver scrupolosamente osservato gli obblighi spettanti al datore di lavoro in virtù delle norme di prevenzione infortuni e di igiene del lavoro. E previsto anche il meccanismo contrario dell aumento del tasso, sempre del 15%, qualora risulti l inosservanza della normativa antinfortunistica. 2. Oscillazione del tasso (dopo il primo biennio di attività). Oscillazione per andamento infortunistico Trascorsi i primi due anni dall inizio dell attività il tasso medio è suscettibile ogni anno di variazione in riduzione così come in aumento - in relazione all incidenza degli infortuni e delle malattie professionali nella singola azienda. L art. 22 del D.M. 12/12/ lega l oscillazione del tasso al fenomeno infortunistico aziendale e valuta l entità dello scarto tra i valori registrati nella singola azienda e quelli registrati a livello nazionale. 1 Articolo comma. Il datore di lavoro, per ottenere la riduzione di cui all'articolo 19, deve presentare, all'atto della denuncia dei lavori, motivata istanza corredata degli elementi, le notizie e le indicazioni definiti a tal fine dall'inail; qualora da tali elementi risulti l'osservanza delle norme di prevenzione infortuni e di igiene del lavoro, l'inail applica la riduzione del tasso medio nella misura fissa del quindici per cento a decorrere dalla data di inizio dei lavori se denunciati nei termini di legge. 2 Articolo Trascorsi i primi due anni dalla data di inizio dell'attività, il tasso medio di tariffa è ogni anno suscettibile di una oscillazione in riduzione o in aumento determinata, ai sensi dei commi 6 e 7, in relazione all'andamento degli infortuni e delle malattie professionali dell'azienda, tenuto conto del tasso specifico aziendale e del numero dei lavoratori-anno del periodo. 2. Il tasso specifico aziendale è quello risultante dal rapporto fra oneri e retribuzioni relativo ai primi tre anni del quadriennio precedente l'anno di decorrenza del provvedimento di oscillazione o del minor periodo, purché non inferiore a un anno, nella ipotesi di attività iniziata da meno di quattro anni. 3. Il tasso specifico aziendale è calcolato con gli stessi criteri, elementi e norme tenuti presenti per la determinazione dei tassi medi di tariffa, sulle basi statistico-economiche, specifiche e generali, del periodo cui il tasso specifico si riferisce. Il tasso specifico aziendale comprende anche gli oneri presunti per i casi di infortunio e di malattia professionale ancora da definire alla data di determinazione degli stessi tassi specifici aziendali. Tali oneri sono calcolati a stima su base nazionale e attribuiti alle singole posizioni assicurative con criterio statistico-attuariale. 3

4 In particolare la riduzione del tasso medio nazionale si calcola con gli stessi criteri con cui si calcola il tasso medio nazionale (rapporto fra oneri e retribuzioni) e si applica alle aziende per le quali il rapporto fra oneri connessi agli infortuni sul lavoro e retribuzioni è meno oneroso rispetto alla media nazionale. Oscillazione per prevenzione Le aziende, operative da almeno un biennio, che si attivino eseguendo interventi per il miglioramento delle condizioni di sicurezza e di igiene nei luoghi di lavoro, in aggiunta a quelli minimi previsti dalla normativa in materia (decreto legislativo 81/2008 e s.m.i.) beneficiano di una sorta di "sconto" denominato "oscillazione per prevenzione" (OT/24). L'oscillazione per prevenzione riduce, per l anno in cui è richiesta, il tasso di premio applicabile all'azienda, determinando un risparmio sul premio dovuto all'inail. Per averne diritto il datore di lavoro: deve essere in possesso dei requisiti per il rilascio della regolarità contributiva ed assicurativa ed in regola con le disposizioni obbligatorie in materia di prevenzione infortuni e di igiene del lavoro; deve aver applicato il contratto collettivo di settore vigente; non deve aver subito provvedimenti amministrativi o giurisdizionali a seguito della commissione di violazioni in materia di tutela delle condizioni di lavoro. Lo sconto è cospicuo in quanto in base al recentissimo D.M. 3/3/2015, che ha sostituito l'articolo 24 del d.m. 12/12/2000 3, la riduzione di tasso è Sono esclusi dal computo di cui al presente articolo gli oneri effettivamente recuperati dall'inail in seguito ad azione di surroga o di regresso, fino a concorrenza di quanto caricato. omissis 3 Articolo Trascorsi i primi due anni dalla data d'inizio dell'attività, l'inail, in relazione agli interventi effettuati per il miglioramento delle condizioni di sicurezza e di igiene nei luoghi di lavoro, anche in attuazione delle disposizioni del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, e successive modifiche ed integrazioni, e delle specifiche normative di settore, può applicare al datore di lavoro che sia in regola con le disposizioni in materia di prevenzione infortuni e di igiene del lavoro e con gli adempimenti contributivi ed assicurativi, una riduzione del tasso medio di tariffa in misura fissa, in relazione al numero dei lavoratori - anno del periodo, determinata, in concreto, come segue: lavoratori-anno riduzione fino a 10 28% da 11 a 50 18% 4

5 riconosciuta in misura fissa dal 28% al 5%, in relazione al numero dei lavoratori-anno del periodo di riferimento. Finanziamenti a fondo perduto alle imprese L articolo 11, 5 comma 5, del T.U. Sicurezza sul Lavoro (D.Lgs. 81/2008) 4, assegna all INAIL il compito di finanziare progetti di investimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in particolare alle piccole, medie e micro imprese e progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese. Costituisce criterio di priorità per l accesso al finanziamento, l adozione da parte delle imprese delle buone prassi intese come soluzioni organizzative o procedurali coerenti con la normativa vigente e con le norme di buona tecnica, adottate volontariamente e finalizzate a promuovere la salute e sicurezza sui luoghi di lavoro attraverso la riduzione dei rischi e il miglioramento delle condizioni di lavoro (art. 2, comma 1, lettera v, D. Lgs. 81/2008). - Incentivi di Sostegno alle Imprese - ISI In applicazione della predetta norma l INAIL eroga Incentivi di Sostegno alle Imprese (cd. I.S.I.) rivolti ad imprese, anche individuali, ubicate su da 51 a % oltre 200 5% omissis 4. La riduzione riconosciuta ai sensi del presente articolo ha effetto per l'anno in corso alla data di presentazione della domanda ed è applicata in sede di regolazione del premio assicurativo dovuto per lo stesso anno. 5. Qualora risulti, in qualsiasi momento, la mancanza dei requisiti previsti per il riconoscimento della riduzione di cui al presente articolo, l'inail procede all'annullamento della riduzione stessa e alla richiesta delle integrazioni dei premi dovuti, nonché all'applicazione delle vigenti sanzioni civili ed amministrative. Il relativo provvedimento motivato è comunicato dall'inail al datore di lavoro via pec. 4 D.Lgs. 81/2008, art. 11, comma 5 : L INAIL finanzia, con risorse proprie, anche nell ambito della bilateralità e di protocolli con le parti sociali e le associazioni nazionali di tutela degli invalidi del lavoro, progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in particolare alle piccole, medie e micro imprese e progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese. Costituisce criterio di priorità per l accesso al finanziamento l adozione da parte delle imprese delle buone passi di cui all articolo 2, comma 1, lettera v). L INAIL svolge tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. 5

6 tutto il territorio nazionale ed iscritte alla Camera di Commercio Industria, Artigianato ed Agricoltura. Si tratta di incentivi per la realizzazione di: progetti di investimento per migliorare le condizioni di salute e sicurezza sul lavoro; progetti di investimento per l adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale 5. Nell ambito della prima ipotesi possono essere sono ammessi a finanziamento ad esempio interventi di eliminazione o riduzione di di inquinanti in ambiente di lavoro confinato, cava, galleria, (microclima, rumore, vibrazioni, polveri e gas). di agenti chimici cancerogeni e mutageni, o specifiche tecnologie per la sicurezza della movimentazione del materiale lapidei o tecnologie avanzate quali i droni per la sicurezza delle cave. Per quanto riguarda invece i finanziamenti relativi all adozione di modelli di organizzazione e di gestione, si fa riferimento a quei modelli idonei ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, di cui al D. Lgs. 231/2001; modelli che sono stati introdotti dall art. 30 del D.Lgs. 81/2008. Nel 2016 l entità delle risorse destinate dall INAIL a questo tipo di finanziamento è stato di oltre 244 milioni di euro. Il contributo, in conto capitale, è pari al 65% delle spese sostenute dall impresa per la realizzazione del progetto, al netto dell IVA. Il contributo massimo erogabile è pari a , con un minimo di Per Responsabilità Sociale delle Imprese si intende "l'integrazione su base volontaria, da parte delle imprese, delle preoccupazioni sociali e ambientali nelle loro operazioni commerciali e nei loro rapporti con le parti interessate" (Libro Verde della Commissione Europea, luglio 2001). Lo standard SA 8000 (Social Accountability ovvero Rendicontazione Sociale) è lo standard più diffuso a livello mondiale per la responsabilità sociale di un'azienda ed è applicabile ad aziende di qualsiasi settore, per valutare il rispetto da parte delle imprese ai requisiti minimi in termini di diritti umani e sociali. In particolare, lo standard prevede otto requisiti specifici collegati ai principali diritti umani ed un requisito relativo al sistema di gestione della responsabilità sociale in azienda: escludere il lavoro minorile ed il lavoro forzato; il riconoscimento di orari di lavoro non contrari alla legge; corrispondere una retribuzione dignitosa per il lavoratore garantire la libertà di associazionismo sindacale; garantire il diritto dei lavoratori di essere tutelati dalla contrattazione collettiva; garantire la sicurezza sul luogo di lavoro; garantire la salubrità del luogo di lavoro; impedire qualsiasi discriminazione basata su sesso, razza, orientamento politico, sessuale, religioso. 6

7 DISINCENTIVI L azione di regresso dell INAIL Contrapposta all azione incentivante, determinata dagli sconti sui tassi di premio e dai finanziamenti a fondo perduto, è l azione di regresso dell INAIL prevista dal T.U. infortuni sul lavoro n. 1124/1965. Gli artt. 10 e 11 del T.U. attribuiscono all Istituto il potere di recuperare gli indennizzi riconosciuti e le spese mediche e protesiche sostenute per un infortunio sul lavoro nei confronti del datore di lavoro che si sia reso responsabile di violazione di norme antinfortunistiche. Rispetto all azione penale della Procura della Repubblica, la cui efficacia disincentivante non me ne vogliano i magistrati è di fatto limitata per lo scarso numero di procedimenti penali che vengono avviati in rapporto all elevato numero di infortuni, l azione di regresso dell INAIL è uno strumento di deterrenza dalla violazione delle norme di igiene e sicurezza sul lavoro efficace per la capillarità con cui viene attivata e la certezza che l Avvocatura dell Istituto, a fronte di evidenze in merito alla responsabilità del datore di lavoro, si attiverà per ottenere la condanna del responsabile alla rifusione dei costi sostenuti dall assicuratore pubblico. Infatti l INAIL nelle proprie linee guida (del 2004) per la gestione delle azioni di rivalsa evidenzia la necessità di incentivare l azione di regresso a fini prevenzionali, quale strumento di potenziamento della funzione istituzionale dell Inail di promotore della prevenzione e della sicurezza sul lavoro. D altra parte, il ruolo strategico che svolge l INAIL in materia di sicurezza sul lavoro e tutela della salute è ben noto alla giurisprudenza, tanto che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella importante sentenza N. 3288/1997 hanno affermato che l azione di regresso è del tutto coerente con i fini generali di prevenzione che presiedono alla disciplina e che l azione di rivalsa dell Istituto ha efficacia monitoria persino maggiore dell eventuale azione spiegata dall interessato o dai suoi aventi causa, ed anzi costituendo una ulteriore remora alla inosservanza delle norme poste a prevenzione degli infortuni. Nel tempo, poi, tale funzione prevenzionale ha trovato conferma anche da parte del legislatore, il quale infatti nel 2007, con la L. n. 123/2007, all art. 2, ha previsto l obbligo per il pubblico ministero di dare notizia all INAIL in caso di esercizio dell azione penale per omicidio colposo o lesioni personali colpose, se il fatto è commesso con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all igiene del lavoro o che 7

8 abbia determinato una malattia professionale. E ciò ai fini dell eventuale costituzione di parte civile ed in ogni caso ai fini dell azione di regresso. Di grande rilievo è il fatto che tale norma sia stata trasposta nell art. 61 del D.Lgs. 81/ ad ulteriore conferma della rilevanza attribuita al regresso INAIL nell ambito degli strumenti di incentivazione all osservanza della regole giuridiche, tecniche e persino di buon senso a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori. Qualche cenno sull azione di regresso. Essa è disciplinata, come già detto, dagli artt. 10 e 11 D.P.R. 1124/65 e costituisce un diritto originario ed autonomo dell INAIL. Rientra nella materia previdenziale ed è pertanto di competenza del giudice del lavoro. Presupposto del regresso è in primo luogo che si sia in presenza di un rapporto di lavoro dipendente e che l infortunio sul lavoro o la malattia professionale sia stata ammessa all indennizzo e siano state erogate le prestazioni di legge. In secondo luogo l Inail può esercitare l azione di regresso nei confronti del datore di lavoro in presenza di un evento infortunistico integrante gli estremi del reato procedibile d ufficio, e quindi in caso di: omicidio colposo; lesioni colpose gravi o gravissime, se commesse con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o dell igiene sul lavoro, o che abbiano determinato una malattia professionale; violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o dell igiene del lavoro contenute nel D. Lgs. n. 81/2008. L art. 10 del D.P.R. n. 1124/1965 7, nel suo dato testuale richiedeva, per 6 Articolo 61 - Esercizio dei diritti della persona offesa In caso di esercizio dell azione penale per i delitti di omicidio colposo o di lesioni personali colpose, se il fatto è commesso con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all igiene del lavoro o che abbia determinato una malattia professionale, il pubblico ministero ne dà immediata notizia all INAIL ed all IPSEMA, in relazione alle rispettive competenze, ai fini dell eventuale costituzione di parte civile e dell azione di regresso. Omissis 7 Art. 10 T.U. 1124/1965. L'assicurazione a norma del presente decreto esonera il datore di lavoro dalla responsabilità civile per gli infortuni sul lavoro. Nonostante l'assicurazione predetta permane la responsabilità civile a carico di coloro che abbiano riportato condanna penale per il fatto dal quale l'infortunio è derivato. Permane, altresì, la responsabilità civile del datore di lavoro quando la sentenza penale stabilisca che l'infortunio sia avvenuto per fatto imputabile a coloro che egli ha incaricato della direzione o sorveglianza del lavoro, se dei fatto di essi debba rispondere secondo il Codice civile. Le disposizioni dei due commi precedenti non si applicano quando per la punibilità del fatto dal quale l'infortunio è derivato sia necessaria la querela della persona offesa.... omissis.. 8

9 poter esperire l azione di regresso, una preventiva pronuncia di condanna del responsabile da parte del Giudice penale. Numerosi interventi della Corte Costituzionale che si sono susseguiti sin dal 1967 (Corte Cost. n.22/1967) hanno modificato il senso della norma dandone un interpretazione costituzionalmente corretta. In particolare nel 1981 (Corte Cost. 102/1981) la Corte Costituzionale ha interpretato l art. 10 nel senso che: - il regresso non è impedito dall assoluzione, dal proscioglimento istruttorio o dal decreto di archiviazione del datore di lavoro o del dipendente di cui quest ultimo deve rispondere, quando l INAIL non ha partecipato al processo penale; - inoltre, l accertamento del fatto reato dei dipendenti, anche se non preposti e anche se non individuati, di cui deve rispondere ai sensi dell art C.C., vincola anche il datore di lavoro per responsabilità. In conclusione allo stato attuale, venuta meno la pregiudizialità penale, l INAIL può avviare la causa civile chiedendo al giudice civile l accertamento dell astratta sussistenza di una fattispecie di reato incidenter tantum ai soli fini dell accertamento della responsabilità dell evento infortunistico oggetto di regresso. In tema di onere della prova va detto che la Cassazione (Cass., Sez. Lav., n.10529/2008) ha affermato che la responsabilità del datore di lavoro ex art c.c. 8, è di carattere contrattuale, perché il contenuto del contratto individuale di lavoro risulta integrato per legge (ai sensi dell'art c.c.) dalla disposizione che impone l'obbligo di sicurezza e lo inserisce nel sinallagma contrattuale. Pertanto, per il riparto degli oneri probatori nella domanda di danno da infortunio sul lavoro occorre riferirsi all'art c.c., sull'inadempimento delle obbligazioni. Da ciò discende che l'istituto assicuratore che agisca in via di regresso, così come il lavoratore che agisca per il riconoscimento del danno da infortunio sul lavoro, deve allegare e provare l esistenza dell'obbligazione lavorativa ed il nesso causale del danno con la prestazione lavorativa svolta dall infortunato. 8 Art Tutela delle condizioni di lavoro. L'imprenditore è tenuto ad adottare nell'esercizio dell'impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro. 9

10 Il datore di lavoro deve invece provare che il danno è dipeso da causa a lui non imputabile avendo pienamente adempiuto al suo obbligo di sicurezza, apprestando tutte le misure necessarie per evitare il danno. Infine, oggetto della domanda di regresso è quanto erogato dall INAIL per l infortunio sul lavoro o la malattia professionale. E quindi, in caso di danno biologico non grave tra il 6 ed il 15%, quanto liquidato in capitale per danno biologico; nel caso invece di danno biologico oltre il 16%, e quindi di costituzione di un rendita vitalizia, l importo capitalizzato della rendita medesima, a cui si aggiungono i ratei già versati alla data del calcolo di capitalizzazione. Viene inoltre richiesta la rifusione di quanto versato a titolo di indennizzo dell inabilità temporanea assoluta al lavoro; tale indennizzo ha la funzione di sollevare il lavoratore dallo stato di bisogno che gli deriva dal non poter lavorare per un determinato periodo di tempo, versandogli per i primi novanta giorni un indennità pari al 60% della retribuzione giornaliera percepita nei quindici giorni precedenti l infortunio (artt. 68 e 117 T.U. 1124/1965), e a partire dal 91 giorno di assenza dal lavoro pari al 75 % di detta retribuzione giornaliera. Infine, sono dovute dal responsabile le spese mediche e protesiche sostenute dall Istituto in conseguenza dell evento infortunistico. In conclusione, l efficacia deterrente del regresso INAIL sta nel fatto che, diversamente dall azione penale, che può finire con un patteggiamento o con una sospensione condizionale della pena eventi che in fondo sono percepiti come normali rischi professionali da alcuni datori di lavoro -, con l azione di regresso si colpisce il datore di lavoro, colpevole di non aver garantito ai propri dipendenti un ambiente di lavoro sicuro, nella sua parte più sensibile: l interesse economico. E comunque, sia chiaro che il fine dell ente pubblico INAIL non è certo quello di perseguire a tutti i costi gli imprenditori per ricavarne un utilità economica, ma è quello di perseguire i datori di lavoro che non pongano al centro del loro operato la sicurezza sul lavoro. Da ciò deriva la massima disponibilità da parte dell INAIL e della sua Avvocatura a considerare attentamente le ragioni del datore di lavoro che non si ritenga responsabile dell infortunio che gli viene addebitato. 10