LA RICLASSIFICAZIONE DEL BILANCIO PER MISSIONI E PROGRAMMI

Transcript

1 LA RICLASSIFICAZIONE DEL BILANCIO PER MISSIONI E PROGRAMMI LA CLASSIFICAZIONE FUNZIONALE DEL BILANCIO DELLO STATO Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 1

2 Le funzioni del Bilancio pubblico Funzione informativa Bilancio come strumento di rappresentazione delle risorse pubbliche Funzione allocativa Bilancio come strumento di decisione politica (Bilancio decisionale) Funzione esecutiva Bilancio come strumento di gestione delle risorse pubbliche (Bilancio gestionale) Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 2

3 Il contesto di riferimento La riforma della struttura del Bilancio di previsione dello Stato è stata avviata dalla legge n. 94/1997, che aveva modificato la legge n. 468/1978. La legge n. 94/1997 ha introdotto in Italia il cosiddetto doppio bilancio: 1. IL BILANCIO DECISIONALE, che serve per l approvazione da parte del Parlamento (politico) 2. IL BILANCIO GESTIONALE, che serve ai fini della gestione (amministrativo) Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 3

4 Il contesto di riferimento La legge n. 94/1997 aveva introdotto per il BILANCIO DECISIONALE un innovativo sistema di classificazione funzionale, articolato per le entrate e per le spese in Unità Previsionali di Base (UPB), che prendeva il posto dei vecchi capitoli. Le Unità Previsionali di Base Unità Previsionali di Base (UPB) corrispondono al budget affidato, all inizio di ogni anno con decreto del ministero competente a ciascun dirigente e destinato allo svolgimento delle funzioni per cui è costituito l ufficio. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 4

5 Unità Previsionali di Base L UPB fa riferimento ad aree omogenee di attività (Centro di responsabilità amministrativa), in cui si articolano le competenze di ciascun Ministero, e consente di valutare per intero l azione e mezzi a disposizione, evitando la frammentazione che deriva dai capitoli e che rendeva scarsamente comprensibile l oggetto dell attività di spesa dell Amministrazione. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 5

6 Le ragioni della riforma (1) La riforma del Bilancio si inquadrava nel più generale contesto di Riforma della Pubblica Amministrazione, avviata dalla cd. Legge Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 6

7 Le ragioni della riforma (2) La riforma mirava, inoltre, a conferire un maggiore semplicità di lettura al Bilancio decisionale e a giungere ad un più rapida approvazione parlamentare. Infatti, prima della riforma il Parlamento si occupava anche di decisioni minute relative ai singoli stanziamenti, a volte di scarsa entità finanziaria (capitoli) Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 7

8 Dai capitoli alle UPB I capitoli, tuttavia, come vedremo, non sono stati soppressi, ma utilizzati come limite nella gestione amministrativa (BILANCIO GESTIONALE). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 8

9 La vecchia struttura (l. 94/1997) La vecchia struttura del bilancio decisionale per la SPESA era la seguente: Centro di Responsabilità Amministrativa UPB 1 livello Strutture amministrative Titoli UPB 2 livello Macroaggregati UPB 3 livello Composizione della spesa Voto Parlamentare Unità Previsionale di Base UPB 4 livello Destinazione della spesa Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 9

10 Alcune critiche alla vecchia struttura La vecchia struttura del bilancio dello Stato non permetteva una chiara identificazione delle AZIONI svolto attraverso l utilizzo delle risorse pubbliche. Esso era strutturato, come abbiamo visto, sulla base dell ORGANIZZAZIONE delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle FUNZIONI (cosa viene realizzato con le risorse disponibili). Ciò rendeva complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche, non agevolando la definizione della priorità dell azione politica ed amministrativa. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 10

11 Riclassificazione del bilancio La riclassificazione del bilancio è avvenuta in un primo tempo in via sperimentale senza interventi normativi primari. Successivamente è stata recepita, con alcune modifiche dalla legge n. 196/2009 (a sua volta di recente modificata in parte dalla legge n. 39/2011). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 11

12 La legge n. 196/2009 La nuova classificazione del Bilancio comporta un radicale mutamento di prospettiva per le amministrazioni di spesa: si passa da un bilancio per centri di responsabilità (che gestisce le risorse) ad un bilancio per Funzioni (cosa viene fatto con le risorse). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 12

13 Spending Review Con la l. n.196/2009 è inserita in modo permanente nel processo di bilancio la spending review, la periodica attività di valutazione e revisione della spesa. In ogni centro di spesa, in questo caso in ogni Ministero, sono istituiti nuclei nei quali il Ministero dell Economia e il Ministero in questione ragionano insieme sulla possibilità di ristrutturazione dei programmi di spesa di quel Ministero [ ]. Resta carente, tuttavia, la sua integrazione nel processo di Bilancio.(G.Pisauro) Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 13

14 La nuova struttura della spesa La riorganizzazione proposta per la spesa si fonda sulla classificazione delle risorse pubbliche secondo due livelli di aggregazione, le MISSIONI e i PROGRAMMI, ai fini dell approvazione Parlamentare, i quali si ripartiscono in MACROAGGREGATI che evidenziano le diverse tipologie di spese attribuite a ciascun programma (spese di parte corrente, spese in conto capitale e spese per rimborso prestiti). Al di sotto di ciascun macroaggregato sono allocati, ai fini conoscitivi, i correlati CENTRI DI RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 14

15 La nuova struttura del bilancio decisionale (l. n. 196/ 2009) La nuova struttura del bilancio decisionale per la SPESA è la seguente: Missioni Voto Parlamentare Programmi Politiche pubbliche Macroaggregati UPB (interventi, investimenti,..) Composizione e natura della spesa Centri di Responsabilità Amministrativa Struttura Amministrativa (ai soli fini conoscitivi) Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 15

16 Le missioni MISSIONI: esprimono le funzioni principali e gli obiettivi di strategia perseguiti con la spesa pubblica. L insieme di tutte le risorse stanziate con il bilancio sono distinte tra un numero limitato di grandi finalità (n. 34 Missioni), che sono perseguite indipendentemente dall azione politica contingente ed hanno, dunque, un respiro di lungo periodo, ossia di configurazione istituzionale permanente. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 16

17 Le missioni MISSIONI: La denominazione che è stata attribuita alle Missioni offre una visione di uno Stato che svolge non solo le funzioni fondamentali ( es. l amministrazione della difesa, della giustizia, l ordine pubblico e la raccolta dei tributi), ma espleta anche compiti di allocazione e redistribuzione delle risorse. Le Missioni possono essere ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali). Ogni missione si realizza concretamente attraverso più programmi. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 17

18 I programmi I 175 PROGRAMMI rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all interno di ogni singolo ministero, allo scopo di perseguire obiettivi definiti e misurabili nell ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente. I programmi sono di norma specifici di ogni Ministero, in alcuni casi possono essere condivisi tra più amministrazioni (es. la missione Ordine pubblico e sicurezza coinvolge i Ministeri dell Interno, dell Economia e delle Finanze, delle Politiche Agricole alimentari e forestali e dei Trasporti e si divide in sette programmi). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 18

19 La nuova struttura del bilancio Missioni Programma Macroaggregati UPB 34 UNITA DI VOTO Centri di Responsabilità Amministrativa Struttura Amministrativa Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 19

20 La nuova struttura della spesa Il nuovo sistema rende più trasparente e leggibile il bilancio dello Stato: è possibile anche ai non esperti comprendere come si distribuiscano le risorse finanziarie disponibili. Se prima la spesa pubblica era suddivisa tra più di mille Unità previsionali di base (1.716 nel 2007) e centinaia di centri di responsabilità amministrativa (circa 150), adesso si ripartisce in 34 missioni, 175 programmi (unità di voto parlamentare) e 579 macroaggregati. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 20

21 ESEMPIO DI UNA VECCHIA STRUTTURA DI BILANCIO (legge N. 94/1997) Stato di previsione Ministero dell Interno UPB di 1 livello (centri di resp. amm.va) Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione UPB di 2 livello (titoli) Spese correnti Spese in conto capitale UPB di 3 livello (macroaggregati) Funzionamento Interventi Oneri comuni Investimenti UPB di 4 livello (natura/ destinazione) Immigrati, profughi e rifugiati Protezione e assistenza sociale Accordi ed organismi internazionali Capitoli cap cap cap Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 21

22 ESEMPIO DI UNA NUOVA STRUTTURA DI BILANCIO (Legge N. 196/2009) Stato di previsione Missioni Ministero dell Interno Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti Programmi Gestione flussi migratori Macroaggregati Funzionamento Interventi Investimenti Centri di Responsabilità Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione Personale, amministrazione civile e risorse strumentali e finanziarie Capitoli cap cap cap Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 22

23 Il bilancio decisionale: le entrate Nell ambito del processo di riclassificazione del bilancio è stata effettuata anche la revisione dello stato di previsione delle entrate. L obiettivo è armonizzarlo alla nuova struttura della spesa e di migliorare la qualità delle informazioni fornite dal documento. Quattro sono i livelli di aggregazione su cui si articola la classificazione delle entrate. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 23

24 Il bilancio decisionale: le entrate TITOLI: a seconda della FONTE da cui provengono. Essi sono quattro: Titolo I entrate tributarie; Titolo II entrate extratributarie; Titolo III entrate che provengono dall alienazione e dall ammortamento dei beni patrimoniali, dalla riscossione dei crediti; Titolo IV entrate per accensione di prestiti. ENTRATE RICORRENTI ED ENTRATE NON RICORRENTI: a seconda della NATURA. Tale distinzione è importante per le analisi di politica economica e di finanza pubblica, che hanno importanza per le valutazioni dello stato dei conti dell Italia da parte degli organi dell Unione europea. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 24

25 Il bilancio decisionale: le entrate TIPOLOGIA DELLE ENTRATE (UPB di III livello): per le entrate tributarie, le voci sono rappresentate dai tributi più importanti (Irpef, Ires e Iva) e raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (es. imposte sui generi di monopolio). Per i restanti titoli, invece, le entrate sono state aggregate per tipologia (es. proventi speciali, redditi da capitale, entrate che derivano da servizi resi dalla P.A.) secondo un criterio che rende più chiaro e significativo il contenuto. Con la legge n. 196/2009 le unità di voto Parlamentare sono state fissate a questo livello. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 25

26 Il bilancio decisionale: le entrate ATTIVITA PROVENTI (UPB di IV livello). In questo livello di aggregazione figurano le entrate tributarie che derivano dall attività ordinaria di gestione e quelle derivanti dall attività di accertamento e controllo. Tale distinzione permette di monitorare l attività svolta dagli uffici finanziari finalizzata alla lotta all evasione. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 26

27 Il bilancio decisionale: le entrate Titoli Fonte di provenienza Entrate ricorrenti non ricorrenti Natura Voto Parlamentare UPB di III livello (Irpef, Ires, Iva,..) UPB di IV livello Tipologia Attività di gestione tributi- proventi Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 27

28 Evoluzione della struttura La disciplina e la struttura del bilancio dello Stato è destinata a subire evoluzioni per effetto di due deleghe previste nella legge di Riforma. La prima delega riguarda il completamento della riforma della struttura del bilancio. La seconda riguardava invece il passaggio da una contabilizzazione delle entrate e delle spese in termini di competenza giuridica e di cassa, ad una contabilizzazione di sola cassa. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 28

29 Ultime modifiche La legge n. 196/2009 aveva previsto, entro tre anni, il passaggio al bilancio di sola cassa. La rappresentazione in termini di competenza giuridica sarebbe comunque rimasta, ai soli fini conoscitivi, e rappresentata in un prospetto che si sarebbe dovuto affiancare al bilancio di cassa. La legge n. 39 del 07/04/2011, però, ha modificato la delega. In luogo del passaggio ad un bilancio di sola cassa, si prevede il rafforzamento del ruolo programmatorio e gestionale del bilancio di cassa in un sistema misto competenza e cassa. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 29

30 Il bilancio gestionale La legge di bilancio, definitivamente approvata, è accompagnata, come per il passato, da un bilancio gestionale ( o bilancio per capitoli ). Il bilancio gestionale costituisce il necessario strumento contabile, a disposizione del Centro di responsabilità amministrativa, per la gestione e la rendicontazione delle risorse finanziarie ad esso assegnate. Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 30

31 Il bilancio gestionale I centri di responsabilità amministrativa, ai quali è attribuita la responsabilità della gestione delle risorse, assumono il primo livello della catena dei valori dell assetto organizzativo del bilancio gestionale. In sintesi, quest ultimo si articola in: Centri di responsabilità amministrativa Missioni e Programmi Macroaggregati Capitoli Piani gestionali (articoli). Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 31

32 Dal bilancio decisionale al bilancio gestionale MINISTERO Centri di Responsabilità Amministrativa Struttura Amministrativa Missioni Programmi Macroaggregati UPB (interventi, investimenti,..) Area decisionale Capitoli Piani gestionali (articoli) Area gestionale Dott. Mauro Cernesi Scienza delle Finanze 32