SEMINARIO: Armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio nella P.A.: riflessioni e prospettive

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1 SEMINARIO: Armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio nella P.A.: riflessioni e prospettive INTERVENTO: La Riforma della contabilità delle amministrazioni pubbliche: le principali innovazioni e le sfide future Roma 11 novembre 2011 Dott. Giorgio Gisci 1

2 I motivi della riforma della legge di contabilità Muta il contesto economico e istituzionale L Italia nel 1997 entra a far parte dell Unione europea e aderisce alle regole di bilancio previste dal Trattato di Maastricht. Aumenta il peso delle Amministrazioni locali in termini di risorse gestite: 24% del totale PA nel % del totale PA nel L assetto istituzionale si modifica in senso federalista con la riforma del Titolo V della Costituzione e l attuazione del federalismo fiscale accelera con l approvazione della legge n. 42 del Aumenta l attenzione verso la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche. Diviene più evidente la necessità che l azione dell operatore pubblico sia quanto più possibile efficiente ed efficace Alcune prassi contabili e modifiche intervenute a legislazione vigente necessitano di essere recepite nell ordinamento contabile. 2

3 I motivi della riforma della legge di contabilità Relativamente al Bilancio dello Stato: mancanza di trasparenza nell allocazione delle risorse; eccessiva articolazione dell unità di voto parlamentare; rigidità degli stanziamenti, poca flessibilità nell uso degli input; scarso orientamento ai risultati delle politiche e ai loro costi; scarsa considerazione delle risultanze della gestione nella formulazione delle nuove previsioni; poca responsabilizzazione dei dirigenti; eccessiva dimensione del fenomeno dei residui passivi; rilevante presenza di fondi di bilancio indistinti, ripartiti in corso di gestione. 3

4 La nuova struttura del bilancio dello Stato Principi che ispirano la riforma del bilancio dello Stato Maggiore trasparenza verso il Parlamento e l opinione pubblica Programmazione triennale delle risorse Maggiore flessibilità nella formazione e nella gestione del bilancio. Enfasi sulla qualità della spesa e verifica dei risultati (analisi e valutazione della spesa) 4

5 La nuova struttura del Bilancio dello Stato Entrate Titoli: I. Tributarie II. Extratributarie III.Alienazione e ammortamento beni patrimoniali, riscossione di crediti, accensione di prestiti Ricorrenti o non ricorrenti Tipologie Categorie Capitoli (unità di voto) Spese Missioni Programmi (unità di voto) Macroaggregati Funzionamento Interventi Trattamenti di quiescenza (o integrativi e sostitutivi) Oneri del debito pubblico Oneri comuni di parte corrente Investimenti Oneri comuni in conto capitale Capitoli Classificazione economica Classificazione funzionale 5

6 La nuova struttura del bilancio dello Stato Le Missioni: esprimono le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica che sono perseguite indipendentemente dall azione politica contingente e hanno un riferimento di lungo periodo. Le Missioni possono essere ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali, ad es. Fondi da ripartire e Servizi istituzionali e generali, che raggruppa le spese di funzionamento dell apparato amministrativo, Debito pubblico ) e possono essere ricondotte ad un concetto di risorse di settore ove la missione circoscrive l insieme di risorse disponibili per quella specifica funzione (ad es. Istruzione scolastica ). In questa ottica possono costituire un utile riferimento per organizzare la discussione parlamentare della sessione di bilancio. I Programmi: rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all interno di ogni singolo Ministero, allo scopo di perseguire obiettivi ben definiti nell ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente. I Programmi individuati sono specifici di ciascuna Amministrazione. In taluni limitati casi, sono condivisi tra più Amministrazioni. 6

7 Il governo unitario della finanza pubblica Si pone l esigenza di realizzare, attraverso la nuova legge di contabilità, un governo unitario della finanza pubblica volto a garantire il coordinamento dei diversi livelli al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Strumenti Armonizzazione dei sistemi contabili Banca dati unitaria Revisione del ciclo e degli strumenti di programmazione 7

8 L armonizzazione dei sistemi contabili L art 2 della legge 196/2009 prevede una apposita delega [attuata con l emanazione del D. Lgs. 91/2011 (armonizzazione contabiloe Stato ed enti pubblici) e del D Lgs. 118/2011 (armonizzazione Regioni, enti locali ed enti SSN)]. Obiettivo: consentire una lettura orizzontale dei bilanci pubblici, superando l attuale frammentazione dovuta ai diversi criteri oggi adottati. Lo strumento: rilevazione dati di bilancio e rappresentazione con uguali metodologie e criteri contabili. Alcuni principi della delega: regole contabili uniformi comune piano dei conti integrato adozione di comuni schemi di bilancio, articolati in missioni e programmi affiancamento a fini conoscitivi di una contabilità economico-patrimoniale definizione di un sistema di indicatori di risultato. 8

9 La nuova governance europea La crisi economica e finanziaria che ha investito nel alcuni paesi europei (Grecia, Irlanda, Portogallo, Spagna) ha reso evidente la necessità di una complessiva revisione dei meccanismi e delle procedure che presiedono al governo economico dell Unione europea Gli obiettivi: Migliorare il coordinamento delle politiche economiche e fiscali dei paesi appartenenti all Unione europea Anticipare la valutazione delle politiche degli Stati membri ad una fase preventiva all assunzione delle conseguenti misure di bilancio da parte degli Stati stessi Valutare simultaneamente le politiche strutturali e le misure di bilancio in un quadro di complessiva coerenza e sostenibilità 9

10 La nuova governance europea I capisaldi della riforma Coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri attraverso il cosiddetto semestre europeo ; Regole più stringenti per il Patto di Stabilità e Crescita e introduzione della sorveglianza macroeconomica attraverso azioni preventive e correttive (sanzioni); Individuazione di meccanismi permanenti di gestione delle crisi per la salvaguardia della stabilità finanziaria dell area euro. 10

11 Il nuovo ciclo della Programmazione L. 196/2009 Semestre europeo L. 39/2011 gennaio Analisi annuale della crescita febbraio marzo Consiglio europeo di primavera Linee guida aprile maggio REF Ricezione PSC e PNR DEF Presentazione PSC e PNR giugno luglio agosto settembre ottobre Linee guida DFP Decisione di Finanza Pubblica Manovra di finanza pubblica Proposta raccomandazioni Adozione raccomandazioni Approvazione raccomandazioni Linee guida CPCFP Nota Agg. DEF Manovra di finanza pubblica novembre dicembre Presentazione PSC 11

12 Analisi e valutazione della spesa Negli ultimi anni, il controllo sulla spesa si è concentrato sull aspetto quantitativo e ha operato, in larga misura, attraverso vincoli agli impegni e ai pagamenti o attraverso la riduzione lineari delle dotazioni di bilancio dei Ministeri. Tali misure hanno conseguito solo parzialmente i risultati attesi In alternativa, con l approccio dell analisi e della valutazione della spesa pubblica (c.d. spending review) si propone di realizzare un più rigoroso controllo e garantire un più efficiente impiego delle risorse, ponendo l enfasi sia sulla quantità che sulla qualità della spesa pubblica. 12

13 La legge 196/2009 ha previsto un apposita disciplina per le attività di Analisi e valutazione della spesa (AVS): l istituzione di appositi Nuclei di analisi e valutazione (NAVS) presso il MEF, in collaborazione con ciascuna amministrazione, per: verificare l articolazione dei programmi di spesa e accorpare e/o razionalizzare le leggi di spesa; elaborare metodologie per le definizione dei fabbisogni di spesa; definire indicatori di risultato da associare alle previsioni di bilancio; presentazione di un Rapporto triennale al Parlamento con: analisi della composizione e evoluzione della spesa Analisi e valutazione della spesa individuazione di aree di inefficienza e inefficacia, e proposte di riallocazione della spesa. Ulteriori novità sono previste dal DL 138/2011, convertito in L. 148/2011, art. 01, commi 1 e 4. (spending review mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa, razionalizzazione strutture periferiche, accorpamento enti di previdenza, comparazione costi risultati servizi pubblici etc ) 13

14 L assetto della contabilità pubblica è un cantiere di lavori ancora aperto. Occorrerà verificare la piena attuazione delle deleghe contenute nella legge 196/2009 ed in particolare: L attuazione dei decreti legislativi 91/2011 e 118/2001 sull armonizzazione contabile (delega ex articolo 2 legge 196/2009) che prevedono un periodo di sperimentazione. La delega per il completamento della struttura del bilancio dello Stato (articolo 40 L. 196/2009) che tra i principi ispiratori prevede tra l altro : la revisione delle missioni e dei programmi di spesa; Le sfide future l adozione anche a fini gestionali e di rendicontazione delle azioni quali unità elementari di bilancio; l affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale. L esito della sperimentazione ai fini dell attuazione della delega per il potenziamento del bilancio di cassa (articolo 42 L. 196/2009 modificato dalla L. 39/2011) 14

15 Grazie per l attenzione Giorgio Gisci 15