Gli anni 60: l apice dell espansione del Welfare

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1 Gli anni 60: l apice dell espansione del Welfare Il periodo compreso tra gli anni sessanta e la prima metà dei settanta rappresenta la fase di maggiore espansione del welfare state in Europa Oltre ad una espansione costante della spesa sociale, vennero colmate le lacune delle fasi precedenti ed estesi i programmi di intervento sociale sia per quanto riguarda la gamma dei rischi coperti, sia per quanto riguarda la quota di popolazione che poteva beneficiare delle prestazioni di welfare In questa fase nella maggior parte dei paesi occidentali i servizi e le misure assistenziali vengono indirizzati verso la maggioranza della popolazione che, dopo il boom economico post-bellico, si colloca in una posizione intermedia tra ricchezza e povertà.

2 Gli anni 70: problemi di sostenibilità alla base della forte espansione delle politiche sociali e dei servizi di welfare durante tutti gli anni 60 e i primi anni 70 vanno individuati alcuni fattori contingenti che hanno garantito, per qualche decennio, un occultamento dei costi legati alla diffusione incontrollata dello stato sociale. 1) Il più importante fattore riguarda l alto tasso di sviluppo economico che ha garantito ai partiti politici e alle coalizioni di governo quote crescenti di risorse da impiegare sotto forma di interventi pubblici 2) Un secondo fattore riguarda, invece, il sistematico ricorso, da parte dei responsabili della politica economica e sociale, al meccanismo di deficit spending per finanziare gli interventi. In pratica molti servizi e prestazioni venivano erogati senza la reale esistenza di una copertura economica, ma semplicemente ricorrendo all indebitamento pubblico. Se da una parte, la crescita economica ha garantito la forte espansione dello stato sociale, dall altra, ha innescato dei processi che ne hanno minato la sua stessa sostenibilità. I cicli distributivi del welfare state hanno teso, nel lungo periodo, ad avvitarsi in spirali di spesa pubblica espansive capaci di autoalimentarsi, con conseguenze nefaste sul piano economico e finanziario.

3 La crisi dello stato sociale keynesiano Nella seconda metà degli anni 60 appare evidente che il meccanismo di regolazione istituzionale dell economia basato sullo stato sociale keynesiano tende a produrre, nel tempo, alcuni effetti perversi verso cui devono essere trovate delle contromisure Ad un livello micoroeconomico, la forte crescita occupazionale garantita dall attuazione dei principi keynesiani contribuisce nel tempo a esaurire le risorse di manodopera meno politicizzata e maggiormente disposta a compromessi (agricoltori ed immigrati) Durante gli anni 60 si assiste ad una ripresa del conflitto industriale in parte derivato da processi di ristrutturazione produttiva caratterizzati dal riemergere di modelli di organizzazione della produzione alienanti. In parte, proprio grazie alla forza contrattuale derivante dalla piena occupazione, le classi operaie maturano in questi anni nuove domande sul piano retributivo e su quello del riconoscimento sociale Ad un livello macroeconomico va considerata la progressiva difficoltà dei governi a tenere sottocontrollo la spesa sociale. L estensione progressiva della protezione nei confronti dei rischi (malattia, infortuni, disoccupazione, vecchiaia etc.) comporta un aumento costante del ricorso al deficit spending utilizzato sempre più spesso come mezzo di equilibrio politico e di strumento per la costruzione del consenso

4 I fattori economici della crisi Agli aspetti di natura istituzionale nella gestione della regolazione economica, vanno aggiunti anche dei fattori contingenti di carattere più strettamente economico che incidono profondamente nella crisi dello stato sociale keynesiano. Questi aspetti riguardano: La saturazione dei mercati nazionali per i prodotti industriali standardizzati Peso crescente della concorrenza dei paesi di nuova industrializzazione (Sud-Est Asiatico) Crisi energetica dovuta alla crescita del prezzo del petrolio Fine degli accordi Bretton Woods e passaggio da un sistema finanziario a cambi fisso ad un sistema a cambi fluttuanti

5 L inflazione Il termine inflazione, dal latino inflatio-onis, gonfiore, indica una crescita nell'utilizzo di un determinato oggetto o comportamento, precedentemente di uso sporadico. L'uso più comune è quello utilizzato in economia, dove indica un incremento generalizzato e continuativo del livello dei prezzi nel tempo. L'aumento del livello generale dei prezzi determina una perdita di potere d'acquisto della moneta: con la stessa quantità di denaro si può cioè acquistare una minore quantità di beni e servizi. A titolo esemplificativo, 1 Lira italiana del 1861 (la Lira coniata al momento della proclamazione del Regno d'italia) equivale ad oltre lire del 1999 e ad oltre 3 Euro del 2006.

6 Le cause dell inflazione Vi sono diverse possibili cause dell'inflazione. 1) L'aumento dell'offerta di moneta superiore alla domanda. In questa situazione è stimolata la domanda di beni e servizi e gli investimenti, con conseguente aumento graduale del loro costo 2) l'aumento dei prezzi dei beni importati, soprattutto per quanto riguarda le materie prime 3) l'aumento del costo dei fattori produttivi e dei beni intermedi Nell'ambito dell'aumento del costo dei fattori produttivi, un ruolo significativo è svolto dall'aumento del costo del lavoro. Il costo del lavoro aumenta sotto la spinta della domanda, ma anche in seguito alle rivendicazioni salariali, ai meccanismi automatici o semiautomatici di adeguamento di salari e stipendi a precedenti aumenti dei prezzi e al rinnovo dei contratti di lavoro.

7 L interpretazione della crisi: economia e sociologia economica Inflazione, rallentamento dello crescita economica e disoccupazione (stagflazione) sono gli elementi che contraddistinguono la crisi dello stato sociale keynesiano. Tale situazione ha messo in atto comportamenti nuovi da parte dei principali soggetti chiamati ad intervenire nei processi di regolazione dell economia: governi, sindacati, rappresentanti delle imprese. Due filoni di studio hanno cercato di interpretare queste nuove dinamiche istituzionali: - L ipotesi monetarista di derivazione neoclassica - La political economy di derivazione socio-economica

8 L ipotesi monetarista Secondo l approccio di derivazione economica-neoclassica, la causa dell inflazione è esogena rispetto al funzionamento dell economia Secondo questo approccio i problemi derivano dalla debole capacità dei governi a resistere alle pressioni politiche per una espansione della spesa sociale. L impegno che lo Stato ha assunto per mantenere i livelli occupazionali ha creato, secondo questa ipotesi, delle aspettative presso i lavoratori di crescita costante delle loro quote di reddito A tali aspettative seguono delle azioni di pressione politica effettuata dai sindacati sui governi che innescano delle spirali inflazionistiche che si autoalimentano. Caratteristica centrale di questo approccio è quella di considerare questi aspetti sociali esterni al funzionamento stesso dell economia.

9 La political economy secondo l approccio neoutilitario Nell approccio della political economy, i comportamenti di pressione politica sono considerati, invece, strutturali ed endogeni al funzionamento stesso dell economia. Tale approccio può essere suddiviso in due teorie separate: l approccio neoutilitario (teoria delle scelte pubbliche) e l approccio della sociologia economica. Nella teoria delle scelte pubbliche l origine dei problemi inflazionistici, nel modello di regolazione keynesiano, va individuato nei momenti che precedono una scadenza elettorale. È in queste occasioni che si avvia un ciclo politico-elettorale, vale a dire una espansione economica politicamente indotta. Il tentativo dei rappresentanti di governo di essere rieletti apre la strada a concessioni politiche che si concretizzano nell aumento della spesa pubblica e/o nella riduzione delle tasse durante il periodo pre-elettorale L effetto inflattivo delle scelte politiche, infatti, è sempre posticipato e si manifesta, quindi, solo nel periodo post-elettorale. Questo meccanismo produce effetti di lungo corso nel momento in cui gli effetti inflattivi si manifestano. In queste circostanze infatti cresce la pressione dei sindacati per l adeguamento salariale e, di conseguenza, si avvia una vera e propria spirale inflattiva

10 La political economy secondo l approccio della sociologia economica L approccio della political economy della sociologia economica parte dal tentativo di spiegare perché i governi cercano di aumentare il loro consenso attraverso la spesa pubblica. Secondo Goldlthorpe l espansione della spesa pubblica ed i conseguenti rischi inflattivi sono il risultato di un conflitto distributivo alimentato dalle pressioni provenienti dalle classi subalterne. Tali pressioni si sono acuite nel corso del tempo per due motivi: Da una parte si sono progressivamente delegittimate le disuguaglianze sociali. Se nella prima fase di affermazione della società moderna le classi subalterne hanno accettato la condizione di inferiorità e di subalternità, nella fase di maturazione del capitalismo tale accettazione avviene sempre meno. In questa fase, infatti, crescono sempre di più le richieste di miglioramento delle condizioni generali di vita (reddito, servizi, assistenza, etc.) Dall altra parte il sistema di protezione sociale, che si è diffuso dopo la seconda guerra mondiale, ha diminuito la dipendenza delle classi subalterne dal mercato accrescendone, quindi, il potere contrattuale. Questo si è tradotto in un aumento progressivo della forza contrattuale dei sindacati nei confronti delle imprese.

11 Verso una prospettiva comparata dei sistemi di regolazione L approccio della political economy della sociologia economica è diverso rispetto agli altri descritti in precedenza perché sostiene che il ruolo centrale della domanda (proveniente dalla società) nella spiegazione del comportamento dei governi (offerta) In altre parole, le scelte politiche non sono intrpretabili soltanto come scelta razionale dell elité politica (teoria delle scelte pubbliche) o come errori tecnici degli uomini di governo (teoria monetarista). Esse derivano dalla capacità della domanda (l insieme degli interessi dei gruppi organizzati nella società) di stimolare delle risposte per il soddisfacimento dei propri bisogni Tale approccio apre all analisi comparata poiché presuppone che la capacità di pressione della domanda proveniente dalla società nei confronti dei governi sia variabile in base a fattori di natura culturale e in base alle caratteristiche del sistema di rappresentanza degli interessi (sindacati, partiti, associazioni, etc.) In questa prospettiva i processi inflazionistici non sono un effetto strutturale della regolazione keynesiana, ma l effetto di un malfunzionamento delle risposte politiche alle caratteristiche specifiche della domanda. La spirale inflazioistica si avvierebbe, ad esempio, solo nei casi in cui la rappresentanza politica frammentata non è in grado di tenere sottocontrollo il conflitto distributivo tra i diversi gruppi.

12 La political economy comparata Partendo dalla teorie contenute nell approccio di political economy della sociologia economica, durante gli anni 70 si sono sviluppati diversi studi comparati che avevano l obiettivo di confrontare le performance economiche dei diversi paesi in riferimento alle diverse scelte politiche attuate e alle caratteristiche dei sistemi di rappresentanza degli interessi. La domanda alla base di questi studi è: perché durante gli anni 70 paesi come Italia, USA e Gran Bretagna registrano un grado molto elevato di conflittualità sociale, disoccupazione e inflazione, mentre altri paesi come quelli scandinavi, l Austria e la Germania riescono a tenere sottocontrollo questi problemi? La risposta è che questi paesi si differenziano tra loro per quanto riguarda due dimensioni: - Il sistema di organizzazione degli interessi - Il processo di decisione politica Le caratteristiche assunte da queste due dimensioni danno vita a due modelli di regolazione sociale differenti: il modello pluralista ed il modello neocorporativo

13 Il modello Pluralista Il modello di regolazione politica dell economia di tipo pluralista è caratterizzato: Per quanto riguarda la dimensione dell organizzazione degli interessi da un numero elevato di associazioni volontarie di piccole dimensioni che esprimono una rappresentanza degli interessi specifica e settoriale. Il sistema di rappresentanza degli interessi è, quindi, poco centralizzato e con scarse capacità di coordinamento Per quanto riguarda il processo di decisione politica su un elevata concorrenza tra le organizzazioni degli interessi che influenzano le decisioni politiche con attività di lobbying (politica della pressione) sui settori e gli ambiti di proprio interesse. I soggetti politici sono, a loro volta, in concorrenza tra di loro per accaparrarsi il sostegno da parte dei gruppi di interesse organizzati Offerta e domanda politica sono quindi frammentate e scarsamente coordinate Questo modello rappresenta la forma di regolazione prevalente nei paesi anglosassoni e soprattutto negli USA

14 Il modello Neocorporativo Il modello di regolazione politica dell economia di tipo neocorporativo è caratterizzato: Per quanto riguarda la dimensione dell organizzazione degli interessi da ristretto numero di grandi associazioni che raccolgono gli appartenenti ad ampi settori economico-produttivi (es. l industria o l agricoltura). Si tratta in pratica di un modello caratterizzato da monopolio/oligopolio del sistema di rappresentanza in cui le organizzazioni sono più centralizzate e coordinate al proprio interno e all esterno con le altre associazioni. Per quanto riguarda il processo di decisione politica questo modello si basa sulla concertazione: le rappresentanze sindacali delle imprese ed il governo interagiscono nella definizione e spesso nella implementazione delle politiche economiche, sociali e del lavoro Offerta e domanda politica sono quindi poco frammentate e fortemente coordinate Questo modello rappresenta la forma di regolazione prevalente, seppur con molte differenze, nei paesi Europei

15 Il successo del modello neocorporativo negli anni 70 Le evidenze empiriche emerse dagli studi di political economy durante gli anni 70 mostrano una maggiore capacità del modello neocorporativo nel tenere sottocontrollo la stagflazione : Questo vuol dire che all interno di questa logica regolativa si riesce a controllare meglio gli effetti imprevisti della piena occupazione favorita dalla politiche economiche keynesiane. Ciò avviene in ultima istanza, perché le organizzazioni dei lavoratori riescono, più che in altri contesti, a tenere sottocontrollo la crescita salariale. Tale situazione è favorita da: - Una elevata centralizzazione del potere di rappresentanza che vuol dire autonomia decisionale dei rappresentanti rispetto ai rappresentati - Scarsa concorrenza tra le organizzazioni di rappresentanza degli interessi In queste condizioni i sindacati possono operare meglio secondo un programma di lungo corso in cui sacrificando nell immediato i benefici economici della crescita salariale, riescono ad ottenere un maggiore impegno redistributivo dello Stato attraverso le politiche pubbliche. E per questo motivo che la concertazione in questi paesi si focalizza intorno ad un pacchetto di interventi (sociali, lavorativi, sanitari etc.) e non soltanto sulle questioni salariali

16 Il vantaggio per i sindacati Se la logica di regolazione neocorporativa funziona, nel lungo periodo, anche il sindacato ne ottiene dei vantaggi. Scongiurando la crisi economica, infatti, i sindacati riescono a preservare la propria stabilità organizzativa ed il proprio potere di rappresentanza non è minacciato da una eventuale situazione di disoccupazione Ovviamente, però, la possibilità per i sindacati di seguire tale logica dipende anzitutto dalle dimensioni delle organizzazioni di rappresentanza. Sindacati piccoli hanno meno possibilità di incidere sulla regolazione complessiva del mercato del lavoro e quindi i loro obiettivi saranno più a breve termine e legati alla difesa degli interessi specifici degli associati. Infine va sottolineato che l azione sindacale è influenzata anche dall ideologia, dalla storia e dai valori che caratterizzano le diverse organizzazioni di rappresentanza. Sindacati che, ad esempio, si ispirano ai principi di rappresentanza degli interessi di tutti i lavoratori e non solo degli iscritti, saranno più inclini a valutare gli effetti della concertazione in una logica di lungo periodo e di benefici diffusi per l intera classe dei lavoratori.

17 Il ruolo del governo e delle organizzazioni imprenditoriali Nei processi di concertazione che caratterizzano il modello neocorporativo i sindacati si trovano ad agire in interazione con altri due soggetti collettivi: il governo e le organizzazioni che rappresentano gli interessi delle imprese. Anche per questi soggetti, le modalità di intervento nei processi concertativi dipendono da fattori, ideologici, storici e valoriali Nel caso dei governi ad esempio, coalizioni o partiti di sinistra sono, generalmente, più sensibili al confronto ed al consenso con i sindacati. In generale, comunque, è nelle situazioni in cui i governi sono pro-labour che i sindacati acquisiscono una maggiore fiducia sugli effetti complessivi della regolazione e sono quindi più inclini ad accettare, nel breve, la moderazione salariale. La partecipazione ed il ruolo delle organizzazioni di rappresentanza degli imprenditori è correlato alla forza e alla combattività sindacale e alla maggiore o minore propensione interventista dei governi. Data la loro posizione di vantaggio nel mercato, la loro scelta se e come intervenire nei processi concertativi dipende, infatti, da una parte dalla eventuale minaccia portata dai rappresentanti dei lavoratori e, dall altra, dal rischio di una eccessiva ingerenza istituzionale nei mercati Ovviamente la capacità organizzativa e di coordinamento degli imprenditori dipenderà, anche, dalle caratteristiche del sistema produttivo specifico di ciascun paese

18 La varietà dei modelli: neocorporativismo forte Il neocorporativismo non è un modello di regolazione universale. Esso, infatti, non si sviluppa in tutti i paesi ad economia di mercato e dove ciò avviene si evidenziano, comunque, delle importanti differenze istituzionali tra i paesi In letteratura, normalmente si distingue tra: - Neocorporativismo con organizzazioni dei lavoratori forti (Paesi Scandinavi e Austria) è caratterizzato da un elevato grado di monopolio nella rappresentanza sia dei lavoratori sia delle imprese e dalla presenza di partiti di sinistra (socialisti/socialdemocratici) che detengo il governo per un lungo periodo. In tale contesto i sindacati limitano la conflittualità salariale ottenendo in cambio l impegno dei governi al sostegno dell occupazione e all estensione di un welfare state universalistico Tale modello ha dimostrato una elevata capacità di tenere sottocontrollo la stagflazione durante gli anni 70 ed 80

19 La varietà dei modelli: neocorporativismo debole - Neocorporativismo con organizzazioni dei lavoratori deboli (Olanda, Belgio, Svizzera) è caratterizzato da sindacati più deboli e frammentati e contraddistinti da una ideologia di matrice, spesso, religiosa (Olanda e Belgio) e quindi non necessariamente legata al movimento socialista. Nonostante tale frammentazione i sindacati sono stati in grado di sviluppare un elevato grado di coordinamento tra di loro e con le organizzazioni delle imprese La minor forza dei sindacati, però, rende meno percorribile lo scambio politico centralizzato. L effetto più evidente di questo modello di regolazione è rappresentato dal carattere del sistema di protezione sociale che è contraddistinto da un modello redistributivo di tipo meritocratico-corporativo A metà strada tra questo modello ed il neocorporativismo forte si colloca la Germania che è caratterizzata da sindacati forti ma che hanno mostrato una scarsa capacità di coordinamento e di centralizzazione favorendo, quindi, una concertazione settoriale e non universale

20 La varietà dei modelli: neocorporativismo instabile - Il neocorporativismo instabile (Italia e Gran Bretagna) è caratterizzato da sindacati che si sono raffororzati soprattutto nel corso degli anni 70, ma caratterizzati da un ridotta capacità di coordinamento (soprattutto in GB) e da un basso grado di centralizzazione per la presenza di diverse confederazioni (soprattutto in Italia) A contraddistinguere questo modello è anche la presenza costante di governi scarsamente orientati in senso pro-labour Il ricorso alla concertazione in questo modello non è costante, ma avviene in coincidenza di particolari momenti di crisi istituzionale e/o economica e quindi gli effetti della regolazione sono sporadici e frammentati

21 I fattori costitutivi del neocorporativismo Alla base dello sviluppo di un modello di regolazione neocorporativista possono essere individuati alcuni fattori: 1) La presenza di sindacati forti. Senza questo fattore, infatti, non è possibile mettere in discussione gli equilibri di mercato e quindi le organizzazioni delle imprese saranno orientate a spostare il conflitto sul un piano più decentrato (settoriale, aziendale), mentre i governi non saranno chiamati ad intervenire sulla regolazione dei rapporti di lavoro perché questi non rappresentano una minaccia estesa 2) Capacità di coordinamento dei sindacati in assenza della quale risultano fortemente limitate le possibilità di istituzionalizzazione stabile del neocorporativismo 3) Presenza nei governi di partiti di sinistra generalmente più propensi a facilitare la concertazione 4) Presenza di un efficace sistema amministrativo in grado di garantire i benefici sociali derivanti dalla concertazione e dagli interventi pubblici 5) Scarso radicamento culturale del liberalismo o di culture (spesso religiose) che si oppongono alla regolazione centrata tra Stato e rappresentanti degli interessi della società civile

22 Gli anni 80 e 90 e l indebolimento del modello neocorporativo Se fino agli anni 70 il modello neocorporativo veniva indicato come il modello di regolazione più efficace nella gestione dell equilibrio tra mercato, politica e società, a partire dagli anni 80 una serie di cambiamenti hanno determinato un indebolimento di questa efficacia. Essi riguardano: 1) La frammentazione degli interessi delle classi lavoratrici e l indebolimento dei sindacati come conseguenza dei processi di terziarizzazione della produzione e della frammentazione delle figure professionali 2) Conseguente minore vulnerabilità nel conflitto distributivo degli imprenditori e dei governi 3) Spinta delle organizzazione di rappresentanza delle imprese verso una contrattazione decentrata sostenuta dalle esigenze di flessibilità produttiva 4) Emergere di vincoli macro-economici (globalizzazione, Fondo Monetario, U.E.) che limitano le possibilità di manovra dei governi

23 Il modello di regolazione fondato sul decreto Oltre al modello pluralista e a quello neocorporativo un altra forma di regolazione politica dell economia è rappresentata dal cosiddetto decreto Si tratta di un modello di regolazione caratterizzato da una elevata autonomia dei governi rispetto alle pressioni provenienti dalle organizzazione di rappresentanza degli interessi. Queste ultime sono piuttosto deboli e l assetto delle istituzioni pubbliche non ne facilita una integrazione strutturale nei processi di decisione politica Da un punto di vista istituzionale questo modello si basa, inoltre, su un ruolo rilevante del sistema burocratico molto efficiente che, di fatto, consolida il margine di azione dirigistico dei governi La regolazione dell economia avviene prevalentemente attraverso il coordinamento tra governo e rappresentanze delle imprese Le forze politiche di sinistra sono deboli e quasi sempre escluse dai governi. I paesi ad economia di mercato rappresentati in questo modello sono: Francia e Giappone

24 Gli effetti della regolazione fondata sul decreto I risultati della regolazione fondata sul decreto sono: - Scarsa incidenza dei fenomeni inflattivi - Basso livello di disoccupazione - Elevati tassi di crescita economica - Basso livello della spesa pubblica per servizi di welfare Rispetto al modello neocorporativo l intervento pubblico è indirizzato prevalentemente verso le politiche economiche e meno su quelle redistributive Rispetto al modello pluralista questo modello mostra una maggiore capacità di controllo dell inflazione come effetto di un governo molto più interventista

25 La varietà dei sistemi di regolazione I risultati mostrati dal decreto mettono in evidenza che il neocorporativismo non è una esigenza funzionale del capitalismo contemporaneo. I presupposti sociali per il suo consolidamento non sono presenti in tutti i paesi in egual misura ed i risultati attesi della regolazione possono essere raggiunti anche in altre forme e con equilibri istituzionali differenti Ciò avviene perché all interno di ciascun paese si struttura un sistema di regolazione dell economica specifico Con il termine sistema di regolazione dell economica si deve intendere la combinazione tra le diverse forme di integrazione dell economia nella società (reciprocità, redistribuzione, scambio di mercato) Questo concetto rappresenta un concetto analitico fondamentale per l analisi socioeconomica contemporanea perché, da una parte, garantisce la comparazione tra contesti regolativi differenti e, dall altra, è uno strumento di analisi flessibile che può essere applicato a diverse dimensioni dell analisi