Teoria del federalismo fiscale. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

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1 Teoria del federalismo fiscale Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

2 A quali domande vogliamo rispondere Perché esistono diversi livelli di governo: Stato, Regioni, Province Comuni, Citta metropolitane? Esistono spiegazioni economiche di tale articolazione degli enti di governo? Quali sono le funzioni più appropriate per il centro e la periferia? Quali sono le forme di finanziamento più appropriate per i diversi livelli di governo? Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

3 Spiegazioni del decentramento Non sono principalmente economiche, ma soprattutto politiche e ideologiche Le opinioni sono mutevoli nel corso del tempo Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

4 Spiegazioni del decentramento La teoria dei fallimenti del mercato si fonda su ipotesi particolari I beni pubblici sono nazionali e non locali Non esistono differenziazioni territoriali delle preferenze dei cittadini I meccanismi politici sono uno strumento adeguato di rivelazione delle preferenze Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

5 Alcuni concetti di base BENE PUBBLICO LOCALE E un bene le cui caratteristiche di non rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo, servizio di illuminazione stradale, servizi antincendio) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

6 Bene pubblico locale E un bene le cui caratteristiche di non rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo, servizio di illuminazione stradale, servizi antincendio) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

7 Bene pubblico locale In questo caso il meccanismo allocativo andrebbe differenziato luogo per luogo Rinvio alla Teoria della dimensione ottimale del governo locale (la teoria dei club di Buchanan) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

8 Spiegazioni del decentramento I meccanismi politici non sono uno strumento adeguato di rivelazione delle preferenze (la dittatura della maggioranza) Per questo sono necessari meccanismi compensativi (bilanciamento dei poteri: ad es. esecutivo, legislativo, magistratura) Ma anche presenza di più classi di governo (centrale e locale) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

9 Spiegazioni del decentramento Storicamente non esistono stati con un solo livello di governo Anche se i modelli di decentramento sono molto diversi e mutevoli nel tempo Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

10 Principi contrapposti A favore dell accentramento Esigenza di uniformità e uguaglianza nella prestazione dei servizi pubblici A favore del decentramento Responsabilizzazione delle amministrazioni locali Rispetto delle diversità nelle preferenze dei cittadini quando localmente diverse Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

11 Le spinte politiche e ideologiche attuali: Negazione (o sfiducia) della funzione di redistribuzione e stabilizzazione (all occupazione pensa il mercato e l eguaglianza non è più un obiettivo). Grandi differenze regionali di reddito e ricchezza in Italia dopo 150 anni dall unità nazionale. Reazione localistica alla globalizzazione La crisi fiscale dello Stato centrale rafforza l idea che la responsabilizzazione locale possa stimolare l efficienza delle A.P. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

12 ALTRE RAGIONI DEL DECENTRAMENTO IDEOLOGICHE POLITICHE ORGANIZZATIVE Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

13 Ragioni ideologiche Il Principio di sussidiarietà Art.3 b del Trattato dell Unione del Parlamento Europeo Quadragesimo Anno (1931) Grundgesetz tedesca (art.71 e 72) [Art. 2 della Costituzione diritti inviolabili dell uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, ] Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

14 Ragioni ideologiche Il Principio di sussidiarietà:una definizione La Comunità interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo della dimensioni o degli effetti dell azione, essere realizzati meglio a livello comunitario. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

15 Ragioni ideologiche Il Principio di sussidiarietà Verticale Orizzontale Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

16 Ragioni ideologiche Il Principio di sussidiarietà Orizzontale Valorizzare le istituzioni non statali Terzo settore, le comunità spontanee, ecc. che operano allo stesso livello del governo politico (centrale o locale) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

17 Ragioni politiche Il decentramento favorisce la partecipazione politica dei cittadini consente un controllo più stretto degli amministratori da parte dei cittadini permette di tenere conto delle differenze nella composizione sociale (differenze linguistiche, etniche, ecc.) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

18 Ragioni organizzative Vantaggi delle strutture poco burocratiche Possibilità di maggiori sperimentazioni e innovazioni nell offerta dei servizi pubblici Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

19 Modelli di decentramento CRITERIO FUNZIONALE Articolazione territoriale di enti che svolgono una sola funzione su tutto il territorio, organizzati secondo una struttura gerarchica CRITERIO TERRITORIALE Separazione delle competenze tra diversi livelli di governo che hanno responsabilità di governo all interno di una data area territoriale Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

20 Modelli di decentramento Modello della torta a strati Separazione delle funzioni tra diversi livelli Modello della marmor-torte Interrelazione tra le funzioni Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

21 MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE CENTRALISTA REGIONALISTA FEDERALE Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

22 Modelli di decentramento territoriale Centralista Funzioni dei livelli inferiori delegate e limitate. Stretto controllo sulle modalità di offerta dei servizi e delle forme di finanziamento. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

23 Modelli di decentramento territoriale Regionalista L attribuzione delle funzioni ai diversi livelli di governo ha un supporto costituzionale Autonomia fiscale, che solitamente non include la potestà di imporre a livello decentrato nuovi tributi. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

24 Modelli di decentramento territoriale Federale Il governo centrale è emanazione degli stati o regioni federate Piena autonomia tributaria degli stati o regioni La modificazione dei rapporti interstatuali richiede l assenso degli stati Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

25 La teoria economica del decentramento Quale è il ruolo degli enti decentrati rispetto alle tre grandi funzioni dello stato di Musgrave: Stabilizzazione, Distribuzione, Allocazione? Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

26 Grandi funzioni dello stato e decentramento Esistono ragioni per attribuire, in modo separato, le tre grandi funzioni dello stato a diversi livelli di governo? (modello della torta a strati ) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

27 Grandi funzioni dello stato e decentramento STABILIZZAZIONE Funzione centrale o addirittura sovranazionale Scarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale a causa dell elevato grado di apertura delle economie locali Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

28 Grandi funzioni dello stato e decentramento REDISTRIBUZIONE Funzione prevalentemente centrale Forti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributiva Rischi a livello locale di migrazioni e di polarizzazione della società Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

29 Grandi funzioni dello stato e decentramento Ad esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici possono essere offerti efficientemente a livello decentrato ALLOCAZIONE E la funzione privilegiata per i livelli decentrati. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

30 Grandi funzioni dello stato e decentramento GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO E di solito preferibile una gestione al livello di governo centrale che può offrire maggiori garanzie di solvibilità. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

31 Grandi funzioni dello stato e decentramento Conclusione E molto difficile vedere realizzato il modello della torta a strati stabilizzazione e redistribuzione allocazione allocazione Anche se sarebbe il più chiaro ed efficiente Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

32 Modalita di rappresentanza degli interessi in una societa Le categorie concettuali di Hirschmann Exit: si abbandona la comunità perché non ci si sente rappresentati Voice: si esprime il proprio pensiero anche se in dissenso Loyalty: si coopera con chi ha il potere legittimo Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

33 Modalita di rappresentanza degli interessi in una societa In una società è bene che siano presenti tutti e tre le modalità: exit, voice e loyalty Nella teoria del federalismo Sono stati sviluppati due importanti costrutti Il teorema del decentramento di Oates: nello spirito del voice Il principio di Tiebout: nello spirito dell exit. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

34 Teorema del decentramento di oates Fiscal federalism (1972) In presenza di preferenze territorialmente differenziate è sempre preferibile il decentramento dell offerta Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

35 Teorema del decentramento di oates (Ipotesi di preferenze differenziate) Un richiamo del concetto di elettore mediano Si immagini l offerta di un solo servizio. Si deve decidere la quantità da produrre del servizio. Si ordinino i membri della comunità in senso crescente per grado di valutazione del servizio. Si sottoponga a votazione a maggioranza la decisione. La quantità prodotto sarà quella desiderata dal soggetto che si trova nella posizione mediana, perché è quello che consente di realizzare una maggioranza. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

36 p Q 0 Q1 Q2 Q3 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

37 p Teorema del decentramento di Oates D C D B D A F Perdita di A H G E D Perdita di C C 0 Q B =Q* Q Q C Q A Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

38 Teorema del decentramento di oates Ipotesi Lo stato non è in grado di offrire quantità differenziate (difficoltà organizzative o costi eccessivi per una offerta centralizzata e differenziale) Costo marginale costante, assenza di economie di scala Assenza di effetti di traboccamento Preferenze identiche all interno di ciascuna comunità (ipotesi poco realistica) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

39 Il meccanismo allocativo di tiebout (Preferenze eterogee per i beni pubblici locali) Un meccanismo di rivelazione delle preferenze per i beni pubblici Votare con i piedi Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

40 Il meccanismo allocativo di tiebout Ipotesi implicite numero ampio di autorità locali con un uno specifico mix di servizi Non ci sono economie di scala Si adotta esclusivamente il principio del beneficio Informazione completa Non ci sono costi di mobilità Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

41 Il meccanismo allocativo di tiebout Implicazioni poco soddisfacenti Tendenza crearsi comunità locali con autoselezione rispetto al reddito (i ricchi con i ricchi, i poveri con i poveri) Tendenze alla migrazione dei poveri nelle comunità dei ricchi Costi di transazione Aspetti equitativi perversi e instabilità sociale Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

42 Un altro importante principio della teoria del federalismo HARD BUDGET CONSTRAINT L efficienza politico-amministrativa si realizza pienamente solo se esiste una corrispondenza tra funzioni da svolgere e risorse disponibili (principio di corrispondenza) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

43 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

44 La dimensione ottimale dei governi locali Due concetti fondamentali: Le economie di scala (Es. ospedale, inceneritore, ) Il trade-off tra congestione e condivisione dei costi (la teoria dei club di Buchanan) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

45 La dimensione ottimale dei governi locali Le economie di scala Si pone attenzione ai costi di produzione dei servizi locali Si calcolano il costo pro-capite di un servizio al variare della dimensione degli enti locali, misurata dalla popolazione Si individuano generalmente curve a U. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

46 Costo pro capite del servizio i-esimo S1 0 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, Dimensione ottima per S1 Dimensione del comune

47 Costo pro capite del servizio i-esimo S1 S2 0 Dimensione ottima per S2 Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, Dimensione ottima per S1 Dimensione del comune

48 Fitted values spesa c orrente procapite ventili su pop Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

49 Emerge un problema: a diversi tipi di servizi corrispondono dimensioni ottimali di popolazione diverse. Difficoltà di ricondurre ad unità geografica le amministrazioni locali. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

50 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan E un modello di spiegazione della dimensione ottimale partendo dall analogia tra ente locale e un Club (es. circolo del tennis, ospedale) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

51 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan Variabili spiegate dal modello Popolazione del club Quantità del servizio prodotta Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

52 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan Obiettivo Massimizzare il beneficio pro-capite netto Bn = B C Pari alla differenza tra B, beneficio pro-capite C, costo pro-capite Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

53 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan B, beneficio pro-capite B = B(N,Q) B N < 0 B Q > 0 B QQ < 0 Aumenta N, maggiore congestione Aumenta Q maggiore benessere, ma con saturazione Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

54 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan C, costo pro-capite In assenza di economie di scale C = aq/n Aumenta N, minore costo pro-capite Aumenta Q maggiori costi Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

55 B,C Benefici Costi 0 Popolazione (N) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

56 B,C Benefici Costi 0 a Quantità del servizio Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

57 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan Max Q,N Bn = B(N,Q) C(N,Q) Si determinano i valori ottimali di N e Q Le condizioni di ottimo sono due: (a) B/ Q= C/ Q (b) B/ N= C/ N Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

58 La dimensione ottimale dei governi locali La teoria dei club di Buchanan Esiste un trade-off tra Vantaggi (al margine): Maggiore Q (decrescente per saturazione) Maggiore N [condivisione dei costi] (decrescente iperbole) Svantaggi (al margine): Maggiore Q (maggiori costi: costante a) Maggiore N [congestione] (crescente) Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,

59 La dimensione ottimale dei governi locali Alcune conclusioni La teoria dei club fornisce indicazioni molto generali di cui non è facile trarre implicazioni operative Le curve a U dei costi, in presenza di molteplici servizi, portano a concludere che non esista una dimensione ottima in assoluto. Vi saranno necessariamente spill-over di benefici Con riferimento all Italia, si comprende la inadeguatezza della dimensione dei comuni in Italia rispetto a queste indicazioni teoriche Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino,