Riesame, Revisione, Riforma: Sviluppi recenti nella politica regionale degli Stati membri e della Norvegia

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1 Riesame, Revisione, Riforma: Sviluppi recenti nella politica regionale degli Stati membri e della Relazione EoRPA 07/1: Sintesi Douglas Yuill, Martin Ferry e Tobias Gross Questa relazione è stata preparata per il ventottesimo incontro del Consorzio per la ricerca della politica regionale EoRPA che si terrà a Ross Priory, Loch Lomondside dal 7 al 9 ottobre Da non citare senza permesso. European Policies Research Centre University of Strathclyde 40 George Street Glasgow G1 1QE Regno Unito Tel: Fax: douglas.yuill@strath.ac.uk

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3 1. INTRODUZIONE Il periodo posto in rassegna è stato caratterizzato da un intensa revisione della politica regionale, dovuta in parte agli sviluppi verificatisi nell ambito Ue. Conformemente a quanto richiesto dal nuovo periodo di programmazione, gli Stati membri hanno prodotto dei Documenti Strategici Nazionali di Riferimento (QSNR) e i relativi programmi operativi, mentre i nuovi Orientamenti sugli aiuti di stato a finalità regionale hanno determinato la presentazione e l approvazione di nuove carte degli aiuti e dei relativi regimi. I nuovi quadri Ue hanno alterato i parametri che regolano il funzionamento della politica regionale nazionale con notevoli cambiamenti nel flusso dei finanziamenti tra e all interno dei Paesi e importanti variazioni negli obiettivi della politica stessa. L accento posto sulla Strategia di Lisbona ha aumentato l enfasi sulla crescita, sulla competitività e sull innovazione. In una vena simile, grazie all eliminazione della micro-zonizzazione, i finanziamenti della politica di coesione si sono concentrati maggiormente sui punti di forza regionali (anche all interno di zone urbane). Le modifiche a livello comunitario hanno inciso inoltre sull attuazione della politica. In alcuni Paesi, la maggiore disponibilità di risorse e le migliori capacità a livello regionale hanno incoraggiato un approccio più regionalizzato; in altri, invece, il ridursi dei finanziamenti ha determinato una riduzione del numero dei programmi e, in alcuni casi, una gestione più centralizzata. Tale situazione è stata ulteriormente sviluppata da un accresciuta enfasi sull accountability e il controllo. In termini più generici, l elaborazione dei QSNR ha dato maggior risalto al coordinamento della politica. Le nuove carte degli aiuti regionali hanno dato vita ad aree assistite più concentrate. Dall altro canto, la necessità di sfruttare al massimo quote di popolazione notevolmente ridotte ha portato a porre maggiore enfasi sulle aree in cui le agevolazioni regionali possono avere un impatto, con la conseguente creazione di più mappe rattoppate in vari Paesi. Allo stesso tempo, l esigenza di riapprovazione degli aiuti per il periodo ha portato al riesame e alla revisione dei regimi di aiuto. Questi sviluppi sul piano comunitario sono stati accompagnati da vari fattori di cambiamento nazionali. Uno di essi è costituito dall ampia agenda di competitività, il cui scopo è far sì che i Paesi e le loro regioni (tra cui quelle delle capitali) siano in grado di competere su scala globale. A tal proposito, è accresciuta l enfasi sulla creazione di poli di crescita e centri di expertise competitivi a livello internazionale. Parallelamente, la politica di vari Paesi si è concentrata sempre più su aspetti di sviluppo territoriale di più ampio respiro, con l obiettivo di sviluppare e promuovere una gerarchia urbana con poli di sviluppo scelti per stimolare la crescita regionale e, nel contempo, garantire che le aree urbane rimangano legate ai processi di crescita. Un altro fattore di cambiamento nazionale è scaturito dai processi di riforma regionale derivanti dal desiderio di migliorare la ripartizione delle responsabilità tra i livelli centrale e regionale. Tale situazione è stata particolarmente tipica nei Paesi nordici, anche se, negli ultimi anni, i dibattiti sui ruoli e sulle responsabilità della politica a vari livelli sono stati piuttosto diffusi. La Tabella 1 conferma l elevato grado di variazione nella politica degli ultimi anni. La presente relazione si propone di fornire una rassegna comparativa e una valutazione di tali Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 1 European Policies Research Centre

4 sviluppi a partire dall inizio del La rassegna si basa su revisioni dettagliate e strutturate degli sviluppi dell Ue15, della Polonia e della, oltre che su una revisione più generale degli altri Paesi Ue12. È suddivisa in sette sezioni: le due che seguono trattano la natura del problema regionale e come questo è percepito, mentre la quarta descrive gli interventi di politica regionale definiti e attuati per rispondere alle esigenze percepite. La sezione 5 esamina, quindi, le varie componenti della politica regionale, mentre la 6 evidenzia le recenti tendenze a livello amministrativo. La sezione finale trae alcune conclusioni e fornisce una serie di spunti di riflessione. 2. LA NATURA DEL PROBLEMA REGIONALE Tra gli Stati membri e tra le regioni dell Ue esistono sostanziali differenze economiche. Grazie all effettuazione di test empirici si può stabilire se e fino a che punto si sia verificata una riduzione nelle disparità economiche tra paesi e regioni. Le analisi basate sui dati più recenti confermano ampiamente varie conclusioni di più lungo termine scaturite dalla ricerca in campo accademico. Innanzitutto, si notano chiari processi di convergenza tra i Paesi comunitari; in particolare, i nuovi Stati membri e i Paesi Ue15 della Coesione hanno assistito a una crescita del PIL superiore alla media. In secondo luogo, non esistono prove concrete a riprova dell esistenza di processi di convergenza tra le regioni dell Ue. Alcune tra le regioni già prospere, quali Amburgo, Bruxelles e Londra interna, si sono sviluppate in maniera piuttosto dinamica, mentre in altre regioni più periferiche la crescita del PIL è stata limitata. In terzo luogo, nei nuovi Stati membri, i processi nazionali di recupero sono stati generalmente affiancati da crescenti disparità interne, soprattutto in Paesi quali la Repubblica Ceca, la Polonia, la Bulgaria e l Ungheria. Infine, all interno dell Ue15, nello scorso decennio in Grecia, negli Stati membri nordici, nel Regno Unito, nei Paesi Bassi e in Irlanda si è verificato un aumento nelle disparità regionali in termini di PIL pro capite anche se, ad eccezione della Grecia, in tutti questi Paesi le disparità tra le regioni in termini di disoccupazione sono diminuite. 3. PERCEZIONI DEL PROBLEMA REGIONALE La Tabella 2 delinea le varie percezioni del problema regionale. A tal proposito, i Paesi sono divisi in sei gruppi. Al primo appartengono Austria, Danimarca, Lussemburgo e i Paesi Bassi, dove le disparità regionali sono da considerarsi limitate sia in ambito nazionale che comunitario in maniera tale da non giustificare significativi interventi per lo sviluppo regionale. Nel secondo gruppo, composto da Belgio, Francia, Irlanda e Regno Unito, i divari regionali rispecchiano problemi differenziati, che richiedono interventi regionali specifici. Finlandia, Svezia e formano il terzo gruppo, caratterizzato da aree problematiche scarsamente popolate al nord, ma anche da una politica segnata da elementi di crescita rivolti a tutte le regioni. Il quarto gruppo, composto da Germania e Italia, mostra accentuati divari regionali tra est e ovest in Germania e tra nord e sud in Italia - che rappresentano l oggetto principale della politica. Nonostante significative disparità interne, il quinto gruppo costituito da Grecia, Portogallo e Spagna è principalmente dedito al potenziamento dello sviluppo nazionale. Infine, nell Ue12 si osservano marcate divergenze interne (soprattutto tra la capitale e le regioni in ritardo di sviluppo, spesso Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 2 European Policies Research Centre

5 lungo i confini orientali) e, generalmente, anche un notevole divario nello sviluppo rispetto al resto dell Unione Europea. Anche in questi Paesi, la politica è incentrata sullo sviluppo nazionale. Dalle relazioni paese per paese emergono parecchi punti di raffronto. Innanzitutto, la presenza di disparità chiave è generalmente riconosciuta, anche se, in alcuni casi, tali disparità stanno declinando, mentre in altri esse non vengono considerate come un problema vero e proprio. Ciononostante, la continua necessità di intervento è viva quasi ovunque al fine di ottenere uno sviluppo territoriale più equilibrato. Tuttavia, alla luce della crescente competitività internazionale, si continua a dibattere sull uso di mezzi e misure appropriate per l attuazione della politica e, in molti Paesi, la tradizionale enfasi posta su regioni svantaggiate designate sta cedendo il passo a un approccio più differenziato. In secondo luogo, in vari Paesi, un risalto sempre maggiore viene attribuito ai problemi sub-regionali. Ciò non solo richiede un maggior numero di soluzioni su misura, ma anche la partecipazione di ciascuna regione al processo di rinnovamento economico in base alle sue esigenze e potenziale. In tal modo, da un lato, le regioni sono più libere di impostare i loro obiettivi e priorità ma, dall altro, si potrebbe verificare un aumento nel livello di concorrenza per le risorse, con conseguente esigenza di un coordinamento della politica e una collaborazione più accentuati. In terzo luogo, si continua a valutare la possibilità di accrescere la competitività dell economia nella sua integrità. Questo è un tema ricorrente in gran parte dei nuovi Stati membri e anche una priorità dei Paesi Ue15 della Coesione. Tuttavia, il potenziamento della competitività è un importante obiettivo di molti altri Paesi Ue15 non solo a livello nazionale, ma anche in termini del contributo che ciascuna regione può apportare allo sviluppo nazionale. Allo stesso tempo, la maggior parte delle politiche continua a concentrarsi sul problema tradizionale delle regioni più deboli e, più che in passato, è necessario bilanciare gli obiettivi di equità ed efficienza della politica regionale. 4. INTERVENTI POLITICI DETTATI DALLE ESIGENZE PERCEPITE Un analisi paese per paese dei cambiamenti verificatisi nel corso dell anno passato suddivide i principali sviluppi in quattro categorie: quelli inerenti alla natura della politica regionale ed alla relativa importanza attribuita a particolari interventi; quelli che riguardano gli obiettivi della politica e i principi su cui essa si fonda; quelli che incidono sull orientamento territoriale della politica, ovvero su quali aree (e con quale intensità) essa intervenga e, infine, quelli che prevedono cambiamenti nell amministrazione della politica regionale. Si è assistiti a sviluppi significativi riguardo alla natura della politica regionale e ai tipi di strumenti di policy utilizzati (vedere Tabella 3). In Danimarca e nei Paesi Bassi, ad esempio, sono stati resi operativi nuovi approcci basati su programmi rivolti a tutte le regioni. Anche il quadro politico italiano e irlandese ha subito importanti cambiamenti associati a sviluppi della politica di coesione dell Ue. In Italia, è nata una nuova politica regionale nazionale basata su programmi che si affiancano agli interventi della politica di coesione comunitaria, assicurando che la nuova politica regionale unificata (che combina programmi nazionali e programmi finanziati dall Unione Europea) ritenga una notevole Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 3 European Policies Research Centre

6 dimensione di sviluppo territoriale. In Irlanda, a causa di finanziamenti comunitari ridotti, il Piano di Sviluppo Nazionale per il periodo è totalmente finanziato da risorse nazionali; in futuro, i programmi dell Unione europea svolgeranno solo un ruolo complementare, incentrato su aree di investimento di nicchia. Tali programmi, invece, continuano a rappresentare il nucleo della politica regionale di Paesi quali la Polonia, la Grecia, il Portogallo e la Spagna e si sono maggiormente allineati alla politica regionale nazionale in Austria, Finlandia e Svezia. Oltre a questi sviluppi relativi ai programmi, si sono verificati degli importanti cambiamenti nella politica francese (dove sono stati introdotti dei nuovi contratti-progetto tra stato e regione di natura più strategica), in quella britannica (dove, con l ampliamento della copertura della politica regionale, l attenzione si è spostata sempre più su quali strumenti di policy usare a quale livello, ma sempre nel contesto di uno sviluppo strategico più integrato nelle regioni) e in quella norvegese (dove, dopo un periodo in cui l enfasi della politica è stata posta sulla creazione di apposite condizioni di contesto per lo sviluppo economico, si è ritornati agli strumenti tradizionali). Nei Paesi sotto esame, si è notata una palese tendenza verso una centralità maggiore della programmazione regionale a scapito degli aiuti regionali. La prima di queste due tendenze rispecchia le influenze comunitarie, la crescente enfasi della politica sulla crescita regionale e sulla competitività e un più ampio processo di decentramento; la seconda, invece, è dovuta ai controlli sugli aiuti di stato (dagli appositi enti e a livello nazionale), alle restrizioni di bilancio e ad un allontanamento dal sostegno agli investimenti, verso un sostegno maggiormente mirato all innovazione. La nuova fase ha assistito a una riformulazione degli obiettivi della politica in Paesi quali Austria, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo e Polonia (vedere Tabella 4). Un forte peso continua ad essere attribuito agli obiettivi di competitività, in linea con le priorità di Lisbona, alle aspirazioni di recupero dei Paesi del Fondo di coesione, ed alle pressioni della globalizzazione. Negli ultimi anni, gli obiettivi di competitività hanno svolto un ruolo prominente nelle politiche regionali nazionali di vari Paesi, tra cui in particolare Danimarca, Finlandia, Francia, Paesi Bassi, Svezia, Regno Unito e. D altro canto, a eccezione dei Paesi Bassi, gli obiettivi di più ampio respiro della politica regionale includono un elemento di equità quasi ovunque, anche se questa tende ad avere una priorità più bassa rispetto alla competitività regionale. È interessante notare alcuni esempi recenti in cui il pendolo della politica è tornato indietro e la componente di equità è stata potenziata (come, ad esempio, in Danimarca, e Italia). Inoltre, vari Paesi (tra cui il gruppo nordico, l Austria e l Irlanda) hanno espresso il desiderio di attribuire una certa importanza all equilibrio territoriale, promuovendo uno sviluppo policentrico e un apposita gerarchia urbana. Infine, va sottolineato che l obiettivo di sviluppo sostenibile sta assumendo una maggiore priorità nella politica, come ad esempio in Francia, Italia e Portogallo. I cambiamenti hanno interessato anche l orientamento territoriale della politica (vedere Tabella 5). Ad esempio, la tradizionale enfasi della politica sulle aree designate si sta indebolendo. In risposta alle pressioni della DG Concorrenza, vi sono stati dei tagli significativi alla copertura in termini di popolazione di tali aree, soprattutto in Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Francia e Irlanda. In verità, solo la, la Svezia, la Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 4 European Policies Research Centre

7 Grecia, la Spagna e la Polonia sono emerse dal processo di ridesignazione con le loro mappe di aiuti regionali relativamente incolumi. Come conseguenza di una quota di popolazione sempre più ridotta, le aree designate di Paesi quali Francia, Paesi Bassi e Regno Unito sono incentrate ora su zone di crescita chiave, all interno di aree svantaggiate. Per quanto riguarda i flussi di finanziamenti, il nuovo sistema danese di distribuzione dei fondi della politica regionale non ha determinato grandi cambiamenti alle attribuzioni finanziarie regionali. I recenti cambiamenti verificatisi in, invece, favoriscono le tradizionali regioni più deboli, mentre nei Paesi Bassi si è notato un allontanamento dal settentrione, caratterizzato tuttavia da notevoli disposizioni transitorie. A livello più generale (e ciò vale anche per i flussi di finanziamenti comunitari) si è verificata una diffusa resistenza ad accentuati cambiamenti nelle attribuzioni finanziarie alle regioni, con meccanismi di compensazione in atto in molti Paesi. Infine, per quanto riguarda alcune tipologie territoriali specifiche, in svariati Paesi l enfasi della politica regionale sulle aree urbane si è sviluppata ulteriormente in linea con la crescente importanza attribuita alle misure innovative (tra cui poli di competitività in Francia e Vallonia, programmi Centri di Expertise in Finlandia e e una gamma di sviluppi simili in Austria, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito e Polonia). Il supporto alle aree urbane viene visto anche come mezzo di rafforzamento della struttura territoriale nei Paesi nordici, in Irlanda e Austria. Allo stesso tempo, ci si è concentrati sulle sfide che interessano le aree rurali di Paesi quali Danimarca,, Finlandia, Svezia e Francia. Recentemente, anche in Germania, si è discusso ampiamente sulla potenziale necessità di assistenza speciale per le aree rurali, mentre in Polonia si è attribuita una notevole importanza al nuovo programma speciale per la zona orientale del Paese. Infine, va osservato che le tipologie territoriali stanno diventando sempre più complicate, con conseguenti revisioni dettagliate dei ruoli e delle responsabilità di sviluppo a livello subnazionale nei Paesi nordici ed enfasi nel Regno Unito sulla scelta di interventi adatti all apposito livello di politica. Tali considerazioni portano a un quarto tema, ovvero a quello dei cambiamenti nell amministrazione della politica regionale, che ha identificato vari sviluppi recenti e tendenze di più ampio respiro (vedere Tabelle 8 e 9). Uno di essi è il progressivo potenziamento del livello regionale all interno della politica regionale, come parte di processi di decentramento più generali di Paesi quali Spagna, Belgio, Regno Unito e Francia, ma che interessa anche ulteriori sviluppi recenti nella politica regionale nazionale in Finlandia e nei Paesi Bassi e pressioni della programmazione comunitaria in Polonia e nell Ue12 oltre che in Irlanda e Portogallo. Un altro riguarda la revisione delle responsabilità del livello regionale (tra cui quelle dello sviluppo regionale), legate spesso all urgenza di modificare la geografia di livelli di governance sub-nazionali (specificamente nei Paesi nordici, ma anche in Inghilterra). Allo stesso tempo, il ruolo del livello nazionale nell amministrazione della politica regionale continua a essere solido, con una ulteriore integrazione di responsabilità in seguito alle riorganizzazioni dei ministeri in Finlandia, Svezia, Germania e Regno Unito, un maggiore contributo nazionale alla definizione degli obiettivi della politica in Paesi quali Paesi Bassi e Italia e un maggior coordinamento centrale nell ambito dei programmi Ue in Polonia, Portogallo e Grecia. Vi sono stati anche numerosi sviluppi in merito al coordinamento della politica: un migliore coordinamento a livello nazionale tramite iniziative nazionali nei Paesi nordici, in Italia, nel Regno Unito e Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 5 European Policies Research Centre

8 in Irlanda e mediante la programmazione comunitaria in Grecia, Portogallo e Polonia; un coordinamento nel livello regionale in Danimarca, Finlandia, Svezia, Francia e Regno Unito (anche nel contesto della programmazione regionale e della definizione di strategie), nell Ue12 e in altri Paesi dove i Fondi strutturali svolgono un ruolo importante nella politica; un maggiore coordinamento tra i livelli nazionale e regionale in Stati quali la Finlandia, l Inghilterra, la Francia, la Danimarca e la Polonia, oltre ad Austria e Germania, come parte di una tendenza più generale verso un miglioramento dell integrazione delle priorità della politica di livello nazionale e regionale. 5. LE COMPONENTI DELLA POLITICA REGIONALE Questa sezione presenta una revisione più dettagliata di recenti sviluppi concernenti le principali componenti della politica incentivi regionali e sostegno all ambiente imprenditoriale. Per ciascuna componente, si parte con un analisi dettagliata paese per paese, per poi discutere i principali punti di raffronto evidenziati. I recenti sviluppi negli aiuti regionali mettono in risalto tre temi principali (come definito nella Tabella 6). Innanzitutto, ad eccezione della, le aree eleggibili agli aiuti regionali hanno subito tagli nella popolazione eleggibile, con significative riduzioni (circa metà) in Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Francia e Irlanda, cali compresi tra 16 e 24 percento in Austria, Belgio, Regno Unito, Germania, Italia, Finlandia e Portogallo e aggiustamenti relativamente insignificanti in Svezia e Spagna. In Grecia e in Polonia, la popolazione eleggibile è rimasta inalterata ed entrambi questi Paesi continuano a essere eleggibili nella loro interezza. Nella maggior parte dei paesi, la notevole riduzione della quota di popolazione eleggibile ha portato i policy-maker a concentrarsi su aree in cui si prevede che gli aiuti regionali possano avere un certo impatto. Come già menzionato, le mappe degli aiuti regionali di Paesi quali i Paesi Bassi, la Francia e il Regno Unito sono ora incentrate su zone di crescita chiave all interno delle aree svantaggiate. Tuttavia, nella maggioranza dei Paesi, l aspetto generale della mappa delle aree assistite non è cambiato molto tra i due periodi. In secondo luogo, gli Orientamenti sugli aiuti regionali del 2006 hanno introdotto notevoli riduzioni ai massimali di aiuto. Per aziende di grandi dimensioni tali massimali sono scesi al 10 o 15 percento lordo in aree eleggibili in base all art. 87(3)(c) e a un massimo del 30 percento lordo in tutte le altre regioni, tranne le aree più povere e remote aree ex art. 87(3)(a). Questi tetti sono molto più bassi di quelli applicati un decennio fa, quando il valore equivalente era almeno il doppio dei livelli attuali. Tuttavia, soltanto ora i tagli ai massimali determinati dagli Orientamenti stanno cominciando a limitare le concessioni di aiuti e, comunque, solo in relazione alle grandi imprese. In genere, per aziende più piccole, i tetti di aiuto stabiliti non incidono particolarmente sull operatività dei regimi di aiuto di stato a finalità regionale. Infine, a tal proposito, vanno sottolineati altri sviluppi di più ampio respiro: una maggiore enfasi sul sostegno all innovazione, con un nuovo Contributo di politica regionale per l innovazione (PAT) in Francia, un nuovo intervento a favore di progetti di innovazione industriale in Italia e nuovi regimi SIME distinti per l innovazione e l internazionalizzazione Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 6 European Policies Research Centre

9 in Portogallo; l introduzione di procedure semplificate grazie alla fusione di regimi e all uso di un unico modulo di domanda in Finlandia, l unione di aiuti per gli investimenti e le innovazioni in Scozia (anche qui mediante un solo modulo di domanda) e un ulteriore semplificazione più generica del supporto al contesto imprenditoriale nel Regno Unito; una natura degli aiuti regionali sempre più selettiva e mirata, come rispecchiato dagli sviluppi di Belgio, Francia, Irlanda, Italia, Portogallo e Regno Unito; e, infine, l adozione di un approccio più regionalizzato alla concessione di aiuti (in Finlandia, Francia e Italia). Quanto sopra rispecchia in genere una riduzione del bilancio per gli aiuti regionali (sebbene non in ) e il desiderio connesso di migliorare l efficacia e l impatto delle risorse disponibili. Negli ultimi anni, la politica regionale nella maggioranza dei Paesi ha assegnato meno peso agli aiuti regionali per concentrarsi su un sostegno più ampio all ambiente imprenditoriale, attuato sotto forma di misure infrastrutturali, sostegno all innovazione o ad aree urbane. In parte, ciò rispecchia i cambiamenti verificatisi negli inquadramenti comunitari da un lato, i sempre più restrittivi Orientamenti sugli aiuti regionali e, dall altro, l approccio di più ampio respiro basato su programmi connesso alla politica di coesione dell Ue. Inoltre, una sempre maggiore enfasi a livello nazionale viene posta sulla promozione dello sviluppo endogeno, affrontando le debolezze dal lato dell offerta ed i fallimenti del mercato, e sui fattori che contribuiscono al miglioramento della crescita regionale e della competitività. Oltre a regimi di politica più regionalizzati e basati su programmi, ora l attenzione della politica è concentrata sempre più su misure più ampie a favore dell ambiente economico (vedere Tabella 7). I recenti sviluppi confermano la continua importanza delle infrastrutture nella politica regionale e non solo in quei Paesi che ricevono significativi finanziamenti Ue. Oltre ai nuovi programmi infrastrutturali nazionali del Portogallo e della Spagna, in Irlanda il Programma di Sviluppo Nazionale considera gli investimenti nelle infrastrutture un ingrediente chiave della competitività dell economia irlandese nella sua integrità oltre che un fattore importante della crescita economica regionale. Anche nei Paesi Bassi, il memorandum Peaks in the Delta è strettamente allineato alle priorità nazionali di pianificazione territoriale che sottolineano l importanza dei miglioramenti infrastrutturali per accrescere l accessibilità ai centri urbani primari. Generalmente, un numero crescente di Paesi sta collegando maggiormente le priorità di pianificazione del territorio agli obiettivi di sviluppo regionale, come è successo ad esempio in Irlanda, dove la Strategia Territoriale Nazionale gode adesso di accentuata priorità; nel Regno Unito, dove le RDA inglesi sono ora responsabili delle strategie congiunte di pianificazione economica regionale e del territorio; e anche in Polonia, dove è in fase di sviluppo una strategia di pianificazione del territorio aggiornata. Si sta inoltre cercando sempre più di influenzare le politiche infrastrutturali nazionali mediante un più forte coordinamento della politica, al fine di promuovere lo sviluppo regionale. Inoltre, si stanno realizzando infrastrutture economiche più mirate, come aree industriali, parchi scientifici e poli tecnologici. In molti Paesi la promozione di tali infrastrutture è connessa alle politiche regionali. Ad esempio, in Germania, la GA finanzia da tempo misure del genere. Altrove, il sostegno per le infrastrutture imprenditoriali ha assunto un ruolo crescente nella politica a causa dell indebolimento dell affidabilità degli incentivi per Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 7 European Policies Research Centre

10 progetti di investimento. In Irlanda, ad esempio, i business park e i poli tecnologici sono diventati hub di sviluppo in gateway regionali chiave, mentre le aree industriali di alta qualità hanno assunto un ruolo strategico in svariati Paesi. Più in generale, l accresciuto sostegno a favore di infrastrutture imprenditoriali mirate è associato a un attuazione più regionalizzata della politica regionale mediante piani e programmi regionali. Per quanto riguarda il supporto al tessuto economico, recenti sviluppi ne hanno migliorato e semplificato la fornitura. In Belgio, il nuovo programma Budget per Consulenza Economica mira a offrire servizi migliori alle PMI delle Fiandre, mentre in Vallonia è stata formata l Agenzia di Stimolazione Economica al fine di razionalizzare le strutture di supporto esistenti e renderle più coerenti. In Danimarca, le regioni di recente creazione hanno responsabilità statutarie per lo sviluppo economico e ciò ha accresciuto l importanza legata ai servizi di supporto imprenditoriale nelle regioni. In Svezia, il nuovo governo ha introdotto una serie di iniziative a favore delle PMI, tra cui servizi di consulenza rafforzati tramite l ALMI. Infine, nel Regno Unito, ci si sta concentrando sulla riduzione dei programmi di aiuti alle imprese, in modo da snellirne e chiarirne l erogazione. La Tabella 7 evidenzia vari cambiamenti in relazione al supporto all innovazione. Vi sono state, ad esempio, a una serie di iniziative inerenti alla creazione o sviluppo di cluster regionali: in Finlandia, il programma Centro di Expertise ha intrapreso una nuova fase; in Francia, sono stati selezionati altri cinque poli di competitività; in Grecia, una legge varata nel 2005 ha dato vita a cinque poli di innovazione regionali; in Italia, si stanno promuovendo cinque progetti di innovazione industriale in settori strategici chiave; nei Paesi Bassi, l enfasi della politica basata sul documento Peaks in the Delta è posta su specifici punti forti regionali che avvantaggiano l economia nazionale; in Spagna, è stata introdotta la prima politica di cluster nazionale; in Svezia, a giugno 2006 sono stati scelti 15 nuovi centri di eccellenza VINN e in è stato costituito un programma Centro di Expertise. Tali iniziative comportano chiare implicazioni di sviluppo regionale, soprattutto in un contesto di programmazione regionale. Più genericamente, la Tabella 7 conferma l importanza di misure orientate all innovazione all interno della politica regionale nazionale. In Austria, la politica regionale è da tempo sinonimo di politica per l innovazione regionale. Recentemente, il piano nazionale di ricerca e sviluppo ha riconosciuto il contributo dato dalle regioni all ampliamento della capacità innovativa e competitiva. In Danimarca, l Atto sullo Sviluppo Imprenditoriale del 2005 ha raggruppato gli interventi di politica regionale in sei aree prioritarie, due delle quali sono collegate all innovazione e all ICT. Anche in Irlanda l attenzione si sta spostando sempre più verso l innovazione, assegnando una forte priorità a forme soft di sostegno per progetti di innovazione. Anche la GA in Germania ha rafforzato il suo supporto a favore di un contesto innovativo. Il documento Peaks in the Delta, invece, mira a sviluppare nei Paesi Bassi una politica per l innovazione specifica per ciascuna regione mediante lo sviluppo degli aspetti del processo di innovazione che si verificano a livello regionale. Infine, nel Regno Unito, si nota una crescente interrelazione tra sostegno agli investimenti e all innovazione, sia a livello delle amministrazioni devolute che delle RDA inglesi. Molte delle iniziative di innovazione presentate nella Tabella 7 mostrano un chiaro orientamento urbano. Inoltre, un insieme di misure si propone di migliorare il contesto per Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 8 European Policies Research Centre

11 le imprese promuovendo investimenti nelle aree urbane e nelle zone a esse circostanti. In Belgio, il programma Fiandre in Azione del 2006 si propone di risolvere le strozzature urbane in maniera integrata. In Finlandia, l obiettivo della nuova fase del programma Centro Regionale è il miglioramento della competitività e vitalità delle regioni urbane. In Francia, è stata introdotta una nuova politica per città di medie e grandi dimensioni che faccia da complemento a misure iniziali volte al potenziamento della cooperazione metropolitana. In Irlanda, i gateway e gli hub regionali sono stati messi in forte risalto, con l intento di promuovere uno sviluppo regionale equilibrato e massimizzare il potenziale regionale. Nei Paesi Bassi, la politica sancita dal documento Peaks, recentemente diventato operativo e il cui focus è incentrato sui punti di forza delle regioni, presenta un ovvio orientamento urbano. In Svezia, l accresciuta enfasi su un approccio nazionale alla politica regionale ha potenziato il ruolo delle città nello sviluppo regionale. Nel Regno Unito, anche le città vengono sempre più considerate fattori chiave di crescita economica e si è assistiti a un crescente allineamento degli obiettivi della politica urbana e regionale. Infine, in Polonia, particolare risalto è posto sul potenziale regionale di grandi aree metropolitane, legato inoltre all obiettivo di rafforzamento dei legami con le aree circostanti per favorire la diffusione della crescita economica. 6. L AMMINISTRAZIONE DELLA POLITICA REGIONALE Negli ultimi anni, gli approcci all amministrazione della politica regionale si sono evoluti ed hanno assunto sfumature diverse da un Paese all altro. Fattori culturali, sociali ed economici specifici, assetti amministrativi esistenti, percezioni della sfida regionale e, inoltre, questioni legate all amministrazione di programmi Ue danno vita a interventi nazionali distinti. Nonostante ciò, in genere, si possono identificare alcune tendenze di fondo. La prima riguarda la rielaborazione delle responsabilità di attuazione della politica nelle varie dimensioni amministrative (vedere Tabella 8). Ciò include processi di decentramento e territorializzazione delle politiche pubbliche. I tradizionali approcci redistributivi dall alto alla politica regionale, associati all elargizione di aiuti regionali da parte dei governi centrali, sono stati gradualmente soppiantati da un nuovo paradigma di politica regionale che pone l accento sullo sfruttamento di fattori regionali di crescita, soprattutto mediante l uso di programmi di sviluppo regionale. Tali sviluppi sono stati affiancati da un progressivo potenziamento del livello regionale nel processo politico. In alcuni casi, come Spagna, Belgio, Regno Unito o Francia, la regionalizzazione amministrativa o politica è palese e le competenze statali di attuazione della politica sono state decentrate o devolute ai livelli sub-nazionali. Cambiamenti del genere si sono verificati anche in Finlandia e, in maniera diversa, nei Paesi Bassi al fine di accrescere l input di livello regionale nell amministrazione della politica regionale e nelle modalità di assegnazione dei finanziamenti. In alcuni Paesi, i processi di regionalizzazione amministrativa sono strettamente legati alla gestione e all implementazione dei Fondi strutturali. Ciò è particolarmente pertinente all Ue12, dove i Fondi strutturali sono una fonte vitale di finanziamenti per lo sviluppo regionale. In Polonia, il nuovo ruolo dei governi regionali come Autorità di gestione per il periodo rafforzerà il loro input nell amministrazione della politica, anche se in un contesto determinato centralmente. In Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 9 European Policies Research Centre

12 altri Paesi, quali Irlanda e Portogallo, anche la politica di coesione ha inciso in maniera simile sulle tendenze (piuttosto limitate) verso una regionalizzazione della politica. Si possono identificare altre dinamiche nella ripartizione delle responsabilità della politica regionale. La scelta di fattori di crescita economica diversi a seconda del livello territoriale ha portato alla ridefinizione dei confini amministrativi, alla reinstaurazione delle relazioni organizzative e alla riorganizzazione delle capacità a livello sub-nazionale. Un obiettivo importante in tale ambito è stato far sì che i quadri di attuazione abbiano abbastanza flessibilità e capacità da influenzare fattori di crescita economica diversi. Si stanno portando avanti varie opzioni, tra cui la ridefinizione dei confini amministrativi al fine di creare unità amministrative più grandi in Danimarca (un opzione presa in considerazione anche in Svezia, e Finlandia) e accrescere la flessibilità di bilancio e il contributo alla politica di enti amministrativi regionali, al pari delle Agenzie per lo Sviluppo Regionale in Inghilterra. Nonostante tali sviluppi, i governi nazionali continuano a svolgere un ruolo attivo nell amministrazione della politica regionale. In molti casi, ministeri, dipartimenti e agenzie centrali rimangono importanti promotori dello sviluppo regionale, fornendo spesso la maggior parte dei finanziamenti per l attuazione della politica. Nel contesto comunitario, il ruolo dello stato nella definizione di un quadro generale di riferimento per gli interventi di sviluppo regionale è ben affermato e, in alcuni Paesi, i recenti processi di riorganizzazione al centro hanno mirato a rinsaldare questo ruolo di coordinamento. Per esempio, in Inghilterra, Germania, Finlandia e Francia, le responsabilità di sviluppo regionale sono state riorganizzate a livello nazionale al fine di creare approcci più coerenti e integrati all amministrazione della politica. Un più forte ruolo del governo nazionale può garantire l assegnazione dei finanziamenti in base a specifici obiettivi di politica regionale nazionale (al pari dei Paesi Bassi) o a territori specifici (come si è verificato in Italia con la nuova politica regionale unitaria). In alcuni casi (come nell Ue12), gli interventi controllati dal centro possono risultare ideali per l integrazione di una pletora di programmi e misure di sviluppo, riducendo frammentazione e complessità. Ciò può verificarsi anche nei casi in cui programmi di Fondi strutturali di ampia scala sottopongono a verifica sistemi amministrativi regionali (ad es., Grecia). Una seconda tendenza diffusa riguarda il coordinamento dell attuazione della politica regionale (vedere Tabella 9). Il coordinamento è diventato un aspetto cruciale dell amministrazione della politica regionale, poiché spesso le istituzioni locali, regionali, nazionali e comunitarie sono coinvolte nell attuazione delle politiche. A livello nazionale, concettualizzazioni più sofisticate del problema della politica regionale stanno spingendo un insieme più ampio di ministeri, dipartimenti e agenzie a usare meccanismi di coordinamento diversi. In alcuni Paesi, strutture di coordinamento dedicate svolgono un ruolo cruciale a livello nazionale, come si verifica ormai da tempo, ad esempio, con l ÖROK in Austria, la DIACT in Francia e il Comitato di coordinamento della GA in Germania. Tra gli sviluppi più recenti figurano la formazione di un nuovo sottocomitato governativo in e di comitati nazionali in Italia responsabili del coordinamento della nuova politica regionale unitaria. In Paesi quali la Grecia e il Portogallo, la gestione dei programmi dei Fondi strutturali ha promosso, inoltre, un maggior coordinamento a livello centrale. Una tendenza simile ha favorito l uso sempre crescente di accordi formali o Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 10 European Policies Research Centre

13 informali e di linee guida e target condivisi al fine di coordinare i contributi regionali dei vari ministeri e dipartimenti. Si nota infatti un impegno diffuso a prendere in considerazione le questioni di sviluppo regionale durante la definizione di certe politiche settoriali in Svezia e Finlandia, mentre nel Regno Unito e in Danimarca, ad esempio, sono operativi accordi di partenariato più dettagliati e formali. Infine, la formulazione e l attuazione di nuovi programmi e strategie di politica regionale nazionale può fornire lo slancio e l inquadramento necessari per un coordinamento dal centro più accentuato (ad es., connesso al PSN e alla SNT in Irlanda o al documento Peaks in the Delta nei Paesi Bassi). A livello regionale si sta evolvendo una vasta gamma di meccanismi di coordinamento. Il processo di ideazione e implementazione dei programmi regionali rappresenta un importante meccanismo di coordinamento in parecchie regioni (ad es., la programmazione regionale strategica in Finlandia, le strategie economiche regionali in Inghilterra). Ciò spesso è affiancato dalla creazione di enti di partenariato regionali (ad es., i fora di crescita regionale in Danimarca) o reti (ad es., i partenariati regionali in Svezia). Il principio dei partenariati promosso nella programmazione dei Fondi strutturali ha influito a tal proposito. Anche il processo di amministrazione dei programmi dell Ue può favorire un accresciuto coordinamento a livello regionale grazie a nuove opportunità di incontro degli attori regionali per parlare delle questioni strategiche inerenti i programmi (ad es., Austria, Ue12) e/o il loro allineamento ai programmi nazionali (ad es., Francia, Regno Unito). Anche i meccanismi di coordinamento della politica regionale tra il livello centrale e quello regionale stanno assumendo crescente importanza. Nei sistemi unitari (quali l Inghilterra e la Finlandia), la chiarezza e la coerenza dei legami tra i fondi centrali forniti alle regioni e gli esiti della politica regionale sono una priorità del coordinamento e possono richiedere lo scrutinio di piani regionali mediante linee guida o inquadramenti impostati a livello nazionale. Con la devoluzione o il decentramento dei sistemi unitari, i meccanismi di coordinamento potrebbero richiedere che le decisioni sulle politiche prese a livello nazionale prendano in considerazione le priorità regionali. Ciò può essere realizzato mediante l uso di accordi o contratti nazionali-regionali caratterizzati da vari livelli di formalità e status legale (ad es., Francia, Danimarca, Polonia). Infine, in sistemi federali o regionalizzati, il coordinamento deve far sì che le politiche regionali, principalmente di competenza del livello regionale, non contrastino con gli obiettivi di sviluppo nazionale. Per riuscirci, basta coinvolgere direttamente il livello nazionale nella pianificazione e/o finanziamento delle iniziative di sviluppo regionale (ad es., Austria e Spagna) o mediante finanziamenti congiunti tra livello federale e regionale (ad es., la GA regionale in Germania). 7. CONCLUSIONI FINALI E SPUNTI DI RIFLESSIONE Il periodo avviato all inizio del 2006 è stato caratterizzato da riesami, revisioni e riforme. La politica regionale ha subito notevoli cambiamenti in risposta alla necessità di sviluppare QSNR e programmi operativi associati, all introduzione di nuove carte degli aiuti regionali e dei relativi regimi di aiuto e alla continua presenza dei fattori di cambiamento nazionali. Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 11 European Policies Research Centre

14 Questi includono costanti pressioni per la globalizzazione, un agenda di competitività sempre più dilagante, preoccupazioni su questioni di sviluppo territoriale di più ampio respiro (quali il ruolo delle città nello sviluppo economico e la comparsa di problemi subregionali) e dibattiti sull attuazione della politica e processi di riforma regionale più generici. Questa rassegna ha evidenziato quattro temi generali. Primo, la natura della politica regionale ha subito importanti cambiamenti in vari Paesi. A livello generale, tale tendenza ha visto un accrescimento del risalto posto sulla programmazione regionale e sullo sviluppo di strategie in parte, per via delle influenze comunitarie, ma anche come conseguenza della crescente enfasi sulla massimizzazione del contributo apportato alla crescita nazionale dalle singole regioni. Allo stesso tempo, il peso attribuito dalla politica agli aiuti regionali è in declino non solo in risposta alle pressioni per la competitività delle politiche, ma anche a causa di restrizioni di bilancio più ampie, di preoccupazioni sulla massimizzazione del valore aggiunto del sostegno fornito (che è diventato più selettivo e mirato) e di interventi volti al miglioramento del tessuto economico. In secondo luogo, gli obiettivi della politica regionale di svariati Paesi sono stati riformulati in preparazione per il nuovo periodo di programmazione dell Ue. In quasi tutti i casi, la principale priorità di sviluppo regionale prevede il potenziamento della competitività regionale (e quindi nazionale). Lo stesso vale per quei Paesi in cui la politica regionale è stata sottoposta a revisione e gli obiettivi emendati durante il periodo D altro canto, gli aspetti di equità sono rilevanti quasi ovunque e, in alcuni Paesi, hanno assunto maggiore importanza, poiché la politica dell Ue è ulteriormente orientata verso la strategia di Lisbona. Inoltre, in molti Paesi, il problema dell equilibrio regionale continua ad avere importanza cruciale per garantire un erogazione dei servizi equa fra tutte le regioni. Le priorità della politica stanno attribuendo maggior peso anche allo sviluppo sostenibile. In terzo luogo, l orientamento territoriale della politica regionale sta cambiando per via della crescente importanza data agli approcci rivolti a tutte le regioni. Come conseguenza della loro copertura demografica piuttosto ridotta, le nuove carte degli aiuti regionali sono più mirate e presentano massimali di aiuto più bassi. Insieme a budget di aiuti regionali generalmente più limitati, tale situazione ha portato a una riduzione negli aiuti regionali in molti Paesi. Vista l accresciuta prominenza degli approcci volti a tutte le regioni, si riflette su un aspetto chiave, ovvero quello della destinazione dei finanziamenti della politica regionale. I primi segnali sembrano evidenziare un certo livello di mantenimento dei flussi di finanziamento a favore delle regioni svantaggiate. Infine, le tipologie territoriali stanno diventando sempre più complesse e si riferiscono non solo a tipi diversi di aree (urbana, rurale, montagnosa, costiera), ma anche ad aspetti sub-regionali. Inoltre, le politiche di crescita e produttività potrebbero richiedere livelli e formati differenti di intervento territoriale. La geografia della politica regionale continua a rappresentare una sfida. In quarto luogo, per quanto riguarda l attuazione della politica regionale, sono state identificate due tendenze principali. Da un lato, si è assistiti a un progressivo potenziamento del livello regionale nel contesto della politica regionale, associato in alcuni Paesi ai processi di riforma del ruolo delle regioni. Allo stesso tempo, il ruolo nazionale nell amministrazione della politica regionale continua a essere solido e risulta potenziato in Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 12 European Policies Research Centre

15 vari Paesi. Dall altro lato, invece, vi sono stati una serie di sviluppi per migliorare il coordinamento della politica a livello nazionale, nelle regioni e tra centro e regioni. Data la crescente ampiezza e profondità della politica regionale e, quindi, la gamma di organizzazioni coinvolte nella sua attuazione a vari livelli, è certo che il coordinamento della politica svolgerà un ruolo centrale nella politica regionale negli anni a venire. Questa rassegna dà vita a vari spunti di riflessione: Fino a che punto le tendenze della politica di ampio respiro sono compatibili con gli sviluppi della politica regionale nel Suo Paese? Il Suo Paese è in linea o meno con le tendenze identificate? Perché? Fino a che punto il nuovo approccio della politica, soprattutto per quanto riguarda l agenda della competitività, può risolvere il problema regionale nel Suo Paese e, più su un piano più generale, in Europa? È stato affermato che i recenti sviluppi della politica regionale ripropongono un nuovo paradigma, con nuovi obiettivi (orientati alla competitività), una nuova geografia (coinvolgimento di tutte le regioni), una nuova governance (multilivello) e nuovi strumenti di attuazione della politica (basati su programmi). Fino a che punto è cambiata la politica regionale nel Suo Paese negli ultimi anni? Perché (o perché no) si sono verificati questi cambiamenti e, secondo Lei, si tratta di cambiamenti sostenibili nel lungo termine? La notevole quantità di cambiamenti verificatisi quest anno è dovuta parzialmente all introduzione di nuovi inquadramenti comunitari della politica regionale sia rispetto alla politica di coesione che a quella della concorrenza. Qual è il rapporto tra le priorità della politica regionale nazionale e quelle dell Ue nel Suo Paese? Fino a che punto, secondo Lei, l Ue è responsabile dell agenda della politica regionale nazionale? In alternativa, gli inquadramenti comunitari della politica regionale promuovono i processi di politica nazionale? Le priorità e gli approcci della politica regionale nazionale si stanno evolvendo separatamente dalle politiche Ue? Relazione EoRPA 07/1 Sintesi 13 European Policies Research Centre