STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE

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1 STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE CORSO DI LAUREA IN SERVIZIO SOCIALE, FACOLTÁ DI SOCIOLOGIA A.A ANNA TEMPIA 10 LEZIONE IL WELFARE STATE: INTRODUZIONE ALLA SPESA PER L ASSISTENZA (ottobre 2008) BIBLIOGRAFIA: P. Bosi ( a cura di) Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino, Bologna 2006 Pdf sul sito Materiali per gli studenti: Ministero della Solidarietà, Decreto di riparto del Fondo Nazionale delle Politiche Sociali 2007

2 LE RAGIONI DELL INTERVENTO PUBBLICO FINALITA SPECIFICA è quella redistributiva di contrasto alla povertà + la promozione della solidarietà nei confronti di soggetti che si trovano in condizioni di disagio personale (handicap) sociale (emarginazione, tossicodipendenza, alcoolismo) Tra le spese per l assistenza vengono di solito considerati i programmi che hanno lo scopo di sostenere le responsabilità familiari, anche se c è chi sostiene che dovrebbero far parte delle Politiche familiari. 2

3 LE PRESTAZIONI DEL WELFARE STATE NEL CAMPO DELL ASSISTENZA PROGRAMMI DI CONTRASTO DELLA POVERTA Pensione sociale Reddito minimo di inserimento PROGRAMMI PER PORTATORI DI HANDICAP Pensioni e rendite per handicap Pensioni invalidi civili Servizi per non autosufficienti POLITICHE PER LA FAMIGLIA E PER I MINORI Assegni per i figli 3

4 RAGIONI DELL INTERVENTO PUBBLICO a) la redistribuzione può esser considerata come un bene di merito b) è bene che lo Stato si faccia interprete dello spirito altruistico : ha maggiori probabilità di successo rispetto alla carità privata c) al bene ridistribuzione sono associate delle esternaltà positive d) è visto come l assicurazione contro il rischio di povertà e) Ci sono spiegazioni di Public Choice: 1) modello di Meltzer-Richard 2) teoria neoclassica 4

5 IMPOSTAZIONE DEI PROGRAMMI DI SPESA PER L ASSISTENZA Le caratteristiche dei programmi per l assistenza sono indicative della natura del modello di WS del paese IMPOSTAZIONE UNIVERSALISTICA O SELETTIVA? IMPOSTAZIONE UNIVERSALISTICA O CATEGORIALE? DARE AI BENEFICIARI TRASFERIMENTI MONETARI O SERVIZI? 5

6 DISUGUAGLIANZA E POVERTA COME MISURARLE? QUALE VARIABILE ECONOMICA DI RIFERIMENTO? Reddito o consumo? QUALE L UNITA DI ANALISI E PIU APPROPRIATA? L individuo o la famiglia? SE SI SCEGLIE LA FAMIGLIA, COME CONFRONTARE TRA DI LORO FAMIGLIE CON CARATTERISTICHE SOCIO-DEMOGRAFICHE DIVERSE? Si ricorre alle scale di equivalenza. Quali? In Italia si utilizza l ISE (Indicatore di Situazione Economica) 6

7 DISEGUAGLIANZA E POVERTA INDICANO LO STESSO FENOMENO? DISEGUAGLIANZA misura il grado di concentrazione dei redditi in un dato paese Semplificando, se aumenta la diseguaglianza significa che aumenta la distanza tra ricchi e poveri (Vedi: dati OCSE 2008) Si misura con: la curva di Lorenz, l indice di Gini, il rapporto interdecilico. Quando si leggono dei dati, tener conto che normalmente l indice di disuguaglianza viene normalizzato ad 1. Perciò i valori sono compresi tra 0 (perfetta uguaglianza), e 1 ( massima disuguaglianza) POVERTA presuppone che siano identificati i poveri come coloro i quali stanno al di sotto di una certa soglia La determinazione della soglia dipende dalla definizione che si dà della povertà. Semplificando RELATIVA essere povero significa avere meno di nel confronto con gli altri. Definita la media o la mediana della spesa o del reddito individuale o familiare, è povero chi ha una spesa o un reddito inferiore a questo livello ASSOLUTA stabilito il valore monetario di un paniere di beni e servizi essenziali, essere povero significa avere una spesa per consumi inferiore a quella richiesta per questo paniere 7

8 I PROGRAMMI DI CONTRASTO DELLA POVERTA ATTRAVERSO I TRASFERIMENTI MONETARI (1) Possono essere: a) Selettivi b) Universali c) Più o meno integrati con il sistema tributario 8

9 I PROGRAMMI DI CONTRASTO DELLA POVERTA ATTRAVERSO I TRASFERIMENTI MONETARI (2) I Programmi selettivi: aspetto positivo: consentono di eliminare la povertà con minor dispendio di risorse pubbliche aspetti negativi: - i soggetti poveri non hanno incentivo a produrre reddito (trappola della povertà) - il means testing comporta costi psicologici e sociali elevati per chi richiede l intervento - ci possono essere vistosi problemi di asimmetria informativa, perché si possono includere soggetti che non lo meritano, o escludere soggetti che invece lo meriterebbero - costi amministrativi : le procedure amministrative per accertare i mezzi sono complesse e costose ( e imperfette) Per evitare la trappola della povertà, si possono fare dei programmi a contrasto parziale della povertà, che prevedano per i poveri un trasferimento che integri solo una parte della differenza tra il livello di povertà e il loro reddito. 9

10 I PROGRAMMI DI CONTRASTO DELLA POVERTA ATTRAVERSO I TRASFERIMENTI MONETARI (3) Il Minimo vitale o Reddito minimo garantito E un programma di contrasto della povertà che integra la differenza tra il reddito (Y) del beneficiario e un livello di reddito minimo (G). Questo reddito minimo e di importo inferiore o pari alla soglia di povertà 10

11 I PROGRAMMI DI CONTRASTO DELLA POVERTA ATTRAVERSO I TRASFERIMENTI MONETARI (4) I programmi integrati sussidi- imposte Sull efficacia del programma di contrasto della povertà, conta anche come si finanzia il programma, poiché anche il finanziamento può avere effetti redistributivi. Ciò comporta analizzare il sussidio insieme all imposta (programmi integrati sussidio-imposta). Due programmi di questo tipo sono: a) il dividendo sociale b) l imposta negativa sul reddito In entrambi i casi si tratta di programmi universali 11

12 Il dibattito sul Basic Income (RM) e sui programmi sussidi-imposte Le radici ideologiche dei sostenitori di proposte di questo tipo non sono solo limitate all area dei riformatori, ma sono presenti anche in filoni di area liberista. La visione più utopistica di BI si ricollega all idea di cittadinanza, secondo cui uno stato democratico deve essere in grado di garantire a tutti i suoi cittadini le risorse per vivere, indipendentemente dalle loro capacità e disponibilità. In questo senso non ha nulla di assistenziale ma secondo il filosofo sociale Van Parijs deve costituire una base economica autenticamente incondizionata. L economista Jeames Meade fin dal 1935 aveva suggerito l utilizzo del sistema fiscale per estendere l eguaglianza dei redditi, dapprima con lo sviluppo dei servizi sociali e poi con la distribuzione del dividendo sociale. Recentemente nel 95 lo stesso filosofo ha scritto che - poiché nelle società moderne, il ritorno al pieno impiego può esser conseguito solo in situazioni in cui i lavoratori che cercano impiego siano disponibili a retribuzioni molto basse o a part time ( con l effetto di accentuare le differenze tra ricchi e poveri) - occorre separare progressivamente le due funzioni assegnate al salario ( la funzione allocativa e quella redistributiva del reddito) assegnando ad altri strumenti la funzione redistributiva del reddito. La corresponsione di un sussidio sociale incondizionato, indipendente dall attività lavorativa, costituirebbe la soluzione al problema. L economista Milton Friedman, campione di liberismo economico, ha suggerito un sussidio universale, contro la povertà che consenta di fissare un livello al di sotto del quale non potrebbe scendere il reddito di nessun cittadino. F. appoggia questa proposta perché è interessato alla semplificazione e perché ritiene che sia uno strumento privo degli effetti della trappola della povertà Per quale motivo, pur essendoci un accordo così ampio, questi programmi non vengono attuati? costo elevato del programma avversione per proposte che mettano in questione l etica del lavoro ( come principio dominante della legittimazione sociale di un individuo) Soluzione di compromesso è quella proposta da Antony Atkinson nel 1995 (uno dei più importanti studiosi di welfare): Il basic income parziale, o reddito di partecipazione. E pensato come integrazione degli altri istituti del welfare. Questo reddito di partecipazione è giustificato non solo dalla partecipazione al mercato del lavoro, ma anche dalla partecipazione a qualsiasi forma di contributo sociale (coloro che non possono lavorare a causa di malattie, handicap, le persone impegnate in corsi di formazione o aggiornamento, nell attività di cura per figli o altri familiari a carico). Si tratta quindi di una definizione molto ampia di partecipazione che riconosce un ruolo importante all attività di servizio alla persona. 12

13 GLI ISTITUTI DI SPESA PER L ASSISTENZA IN ITALIA Rispetto agli obiettivi di contrasto della povertà, la spesa per l assistenza in Italia appare: frammentata modeste risorse impiegate(comparativamente agli altri paesi europei) tenta di perseguire obiettivi di solidarietà in modo indiretto prevalentemente orientata ai trasferimenti monetari e poco ai servizi programmi con impronta categoriale che privilegia alcuni soggetti (anziani e lavoratori dipendenti) 13

14 ITALIA : CHI GESTISCE GLI ISTITUTI? V. Suddivisione degli istituti: pag. 441 e seg. a) Istituti gestiti a livello nazionale dall INPS: a.1 programmi di contrasto della povertà (pensioni integrate al minimo e assegno sociale) a.2 programmi di tutela di soggetti con handicap (indennità di accompagnamento, rendite per invalidità civile, rendite per ciechi, sordomuti) a.3 programmi di sostegno dei nuclei familiari (assegno per il nucleo familiare ANF, assegno per nuclei con almeno tre minori, deduzioni per oneri di famiglia nell ambito dell IRPEF) b) Istituti gestiti a livello locale: assistenza domiciliare anziani, ricoveri in case protette, asili nido, programmi di aiuto alle categorie emarginate. Proposte di riforma: P. Bosi segnala per la sua organicità il Rapporto della Commissione Onofri del 1997 (pag. 443) 14

15 ITALIA ( ) Passi di riforma del Governo di Centro Sinistra Introduzione dell ISE E un nuovo strumento di means testing disciplinato nel 1997, 1998, e L Indicatore della situazione economica equivalente ISE serve a per valutare la situazione economica di un soggetto o di un nucleo familiare, per definire le condizioni di accesso al servizio ( per stabilire se l utente deve partecipare al costo del servizio e in quale misura) Assegno per nuclei con almeno 3 figli e assegno di maternità. Entrambi universali e commisurati all ISE Sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento ( ). Sperimentazione collegata alla finanziaria L. 444/97 e poi al dlgs 237/98, gestito dai comuni. E stato un classico sussidio di Reddito minimo vitale. Molto basso. Abolita Legge 328/2000 legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (passaggio molto importante) Fondo Nazionale per le Politiche Sociali Ruolo di coordinamento da parte dello stato, di programmazione della regione, di gestione di comuni e degli organismi del terzo settore. Dovrebbe realizzare maggiore omogeneità nell offerta dei servizi di assistenza. Problemi dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. 15

16 ITALIA ( ) Provvedimenti del Governo di centro destra Libro Bianco sul welfare (2003) Piano d Azione Nazionale per l inclusione sociale (2003) Innalzamento ad 1 milione di lire delle pensioni minime per gli over 70 Le pensioni sono passate a 516 euro al mese nel 2002 e a 551 nel I beneficiari: prevalentemente titolari di pensioni sociali (invalidità, pensioni sociali, di pensioni integrate al minimo, pensioni di guerra), prevalentemente donne ed ex lavoratori autonomi Assegno per i nuovi nati (oltre al primo figlio) e successivi provvedimenti Deduzione dall imponibile IRPEF di parte delle spese di cura (sostenute pagando persone esterne alla famiglia) e di altre spese (il 19% delle rette dei nidi per un massimo di 632 euro all anno. Attuata per il 2005) Trasformazione delle detrazioni IRPEF PER CARICHI DI FAMIGLIA in deduzioni (dal 2005) Istituzione del Reddito di Ultima Istanza (RUI) Istituito dalla Legge Finanziaria 2004, come strumento per accompagnare i programmi di reinserimento sociale. Destinato a nuclei familiari i cui componenti non beneficiano di altri ammortizzatori sociali. Sottoposto ad un means testing. La legge finanziaria 2004 rimanda le modalità di attuazione a decreti ministeriali mai usciti. Intanto la Corte Costituzionale ha giudicato illegittimo il cofinanziamento statale di questa misura, per incompatibilità con il nuovo Titolo V della Costituzione. Mai applicato. 16

17 IL FONDO NAZIONALE PER LE POLITICHE SOCIALI (1) E la principale fonte di finanziamento statale delle politiche sociali italiane E nato dall art. 59 della l. 449/1997 ed inizialmente è stato costituito presso la Presidenza del Consiglio Nella prima fase il FNPS era alimentato da una dotazione generale e anche da vari stanziamenti, previsti da iniziative di settore ( per esempio dalla l. 285 del1997, da leggi sulla tossicodipendenza, sull handicap, sul reddito minimo di inserimento) Inizialmente il riparto spettava al Ministro della Solidarietà Sociale, sentiti i Ministri interessati. Successivamente è stato disposto che prima di decidere il riparto ci fosse l obbligo di consultare la Conferenza Unificata (Stato Regioni) Le regole per il riparto sono state modificate con norme successive La legge 328/2000 conferisce al FNPS una nuova fisionomia Nel Fondo confluiscono: tutti i finanziamenti disposti da leggi nazionali di settore + le risorse aggiuntive stanziate dalla l. 328/

18 IL FONDO NAZIONALE PER LE POLITICHE SOCIALI (2) L obiettivo della 328/2000 era quello di utilizzare il FNPS affinché le Regioni, le province autonome e gli enti locali potessero disporre di risorse aggiuntive sul proprio territorio, Risorse da ripartire sulla base dei Piani di zona predisposti dai comuni L entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione ha spostato la materia dell assistenza sociale dall area della potestà legislativa concorrente Stato Regioni a quella della potestà esclusiva delle Regioni La conseguenza è che, nelle materie e per le funzioni che rientrano nella potestà esclusiva delle regioni, non sembra ammissibile che il legislatore statale intervenga disciplinando come si devono finanziare le funzioni che spettano in via esclusiva alle regioni. Ciò significa che non sarebbe ammissibile che lo stato disponga dei finanziamenti a destinazione vincolata a favore delle regioni (v. varie sentenze della Corte Costituzionale) Nonostante questi problemi, il FNPS conserva una funzione molto importante per il finanziamento delle politiche sociali perché: Là dove va ad incidere sul sistema dell autonomia finanziaria delle regioni, si giustifica in via transitoria (fino alla completa attuazione dell art. 119 della Costituzione) Finanzia anche funzioni statali 18

19 PROSPETTIVE E PROBLEMI APERTI Importanza del finanziamento proveniente dal Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS) in attesa dell attuazione degli art 117 e 119 della Costituz. (N.B. Si veda sul sito degli studenti il pdf. con il Testo del decreto di riparto del Fondo Nazionale per le politiche sociali Quali sono le somme stanziate, A chi vanno, ecc.? ) Come assicurare un adeguato finanziamento all assistenza? Il FNPS e compatibile con la riforma del titolo V della Costituzione? Come definire e garantire i LEP? (LEP= Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esser garantiti su tutto il territorio nazionale, art. 117 Cost.) 19