Forma di governo e rapporto giuntamaggioranza. Statuto regionale della Campania. Appunti procedurali

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1 18 M A G G I O 2016 Forma di governo e rapporto giuntamaggioranza nella modifica dello Statuto regionale della Campania. Appunti procedurali di Pier Luigi Petrillo Professore associato di Diritto pubblico comparato Università Unitelma Sapienza

2 Forma di governo e rapporto giuntamaggioranza nella modifica dello Statuto regionale della Campania. Appunti procedurali * di Pier Luigi Petrillo Professore associato di Diritto pubblico comparato Università Unitelma Sapienza Sommario: 1. La modifica dello Statuto della Regione Campania. 2. Questione di fiducia e procedimenti legislativi urgenti: cosa cambia rispetto a prima? 3. Il contesto di riferimento delle modifiche introdotte nello Statuto della Campania. 4. Una riforma che amplia il potere di indirizzo del Consiglio verso la Giunta. 1. La modifica dello Statuto della Regione Campania La legge della Regione Campania di revisione statutaria recante Modifiche degli articoli 49 e 54 della legge regionale 28 maggio 2009, n. 6 (Statuto della Regione Campania), approvata dal Consiglio Regionale, in seconda deliberazione, il 29 aprile 2016, e pubblicata sul Bollettino Regionale il 4 maggio 2016, prende origine dalla proposta di legge n. 54, presentata il 25 settembre 2015 dal consigliere Alfonso Piscitelli, presidente della Commissione Affari Istituzionali del Consiglio Regionale. Il testo originario della proposta prevedeva la modifica degli articoli 49 e 54 dello Statuto, concernenti rispettivamente la questione di fiducia e il procedimento legislativo, e degli articoli 33 e 44, relativi allo statuto dell opposizione e delle minoranze consiliari e alla commissione d inchiesta. In particolare, con riferimento alla modifica dell articolo 33 recante le norme a tutela e garanzia dei gruppi di opposizione, il testo proposto intendeva rafforzare sia il ruolo dell opposizione ufficiale, secondo la terminologia classica usata dal diritto parlamentare britannico, sia il ruolo delle altre minoranze consiliari, riconoscendo per entrambi, secondo una logica differenziata, prerogative specifiche. Conseguentemente, si prevedeva la modifica dell art. 44 in materia di * Intervento tenuto in sede di audizione al Consiglio regionale campano. 2 federalismi.it n. 10/2016

3 commissioni d inchiesta, assicurando la presidenza delle commissioni d inchiesta sia da parte di un consigliere dell Opposizione ufficiale, sia da parte di un consigliere di minoranza. Entrambi gli articoli sono stati stralciati durante la discussione in commissione e rinviati a una futura proposta di riforma che, si è convenuto in Consiglio, dovrebbe essere avanzata dai gruppi consiliari di minoranza. La modifica dell articolo 49 dello Statuto è volta a potenziare il rapporto tra il Presidente della Giunta e il Consiglio, prevedendo la possibilità per il Presidente di ricorrere all apposizione della questione di fiducia in tutti i casi essenziali e rilevanti in cui risulta fondamentale rinsaldare il legame fiduciario con la maggioranza di governo. Sulla stessa linea d onda va collocata la modifica approvata all articolo 54 dello Statuto regionale, che prevede, al comma 2, la possibilità che il Regolamento consiliare disciplini procedure legislative urgenti. Al riguardo la riforma statutaria prevede un esame urgente, per i disegni di legge d iniziativa della giunta considerati di particolare rilevanza per l attuazione dell indirizzo politico del governo regionale ovvero attuativi degli impegni definiti strategici nella risoluzione di approvazione del documento di economia e finanza regionale, disponendo che, trascorsi venti giorni dalla presentazione del progetto senza che l esame dello stesso sia stato concluso in Commissione, il Consiglio sia convocato per l esame e l approvazione del testo. La discussione del provvedimento nella commissione consiliare competente è iniziata il 28 settembre Durante la successiva seduta del 13 ottobre 2015, la commissione ha deciso di effettuare delle audizioni con professori universitari individuati dal Presidente della Commissione consiliare e dal gruppo consiliare Movimento 5 Stelle, al fine di approfondire in maniera più precisa e puntuale i contenuti: il 14 ottobre è stato, quindi, audito Tommaso Edoardo Frosini; il 15 ottobre sono stati auditi Francesco Clementi e Michele Scudiero; il 5 novembre sono stati auditi Massimo Villone, Giovanni Guzzetta, Gino Scaccia, Stefano Ceccanti. L esame del provvedimento, ripreso il 14 dicembre 2015, ha visto l approvazione all unanimità degli emendamenti che prevedevano lo stralcio delle norme di modifica degli art. 33 e 44, relative allo statuto dell opposizione e il voto favorevole della maggioranza assoluta al testo relativo agli articoli 49 e 54, con alcune modificazioni. Il testo licenziato dalla Commissione è stato esaminato in prima lettura dal Consiglio Regionale durante la seduta dell 8 febbraio L esame ha visto l approvazione a maggioranza assoluta, con voto nominale e palese, di tre emendamenti interamente sostitutivi degli articoli componenti il testo, i quali danno forma all attuale articolato. 3 federalismi.it n. 10/2016

4 Il 7 aprile ha avuto inizio l iter di seconda lettura del provvedimento, procedimento che, in analogia a quanto previsto dall art. 99 del Regolamento della Camera dei Deputati, nonché con i precedenti seguiti in Campania per le pregresse modifiche statutarie, ha previsto l esame e la discussione dell intero articolato senza la possibilità di poter presentare ulteriori proposte modificative. La I Commissione Affari Istituzionali ha licenziato il testo nella medesima giornata, approvandolo a maggioranza assoluta. A due mesi dalla deliberazione in Assemblea, il testo della proposta di legge è stato discusso e approvato, sempre a maggioranza assoluta, dal Consiglio Regionale in seconda e ultima lettura il 29 aprile, con 30 voti favorevoli, 7 contrari e 8 astenuti. Ai sensi dell'art. 123 della Costituzione, successivamente all approvazione definitiva, potrà essere richiesto il referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione (avvenuta il 4 maggio 2016) ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. 2. Questione di fiducia e procedimenti legislativi urgenti: cosa cambia rispetto a prima? Le modifiche proposte incidono sul rapporto tra Giunta e Consiglio individuando ulteriori forme di raccordo rispetto a quanto già ampiamente previsto dallo Statuto vigente. Lo Statuto della Regione Campania, infatti, fin dalla sua prima approvazione nel 2009, contempla espressamente, all articolo 49, la possibilità per il Presidente della Giunta Regionale di ricorrere all apposizione della questione di fiducia sulla legge di bilancio annuale e pluriennale, sugli atti ad essa collegati, sulle leggi relative all istituzione di tributi ed imposte regionali, nonché sugli atti di adempimento di obblighi comunitari o da adottare in ottemperanza di termini perentori previsti da leggi dello Stato. Nella realtà ciò è avvenuto, ad esempio, almeno fino all avvio della legislatura consiliare in corso, tutte le volte che il Consiglio è stato chiamato a votare leggi di bilancio, leggi di stabilità o provvedimenti collegati alla manovra di bilancio. La modifica approvata il 29 aprile scorso, quindi, non introduce un nuovo istituto giuridico nello Statuto campano ma si limita ad ampliare la possibilità di ricorrere alla questione di fiducia anche su materie di particolare rilevanza che il Consiglio, in occasione del voto sulla risoluzione di approvazione del documento di programmazione economico e finanziaria regionale, definisce strategiche. Al tempo stesso lo Statuto già prevede, all articolo 54, i procedimenti legislativi abbreviati, da un lato, rinviando al regolamento consiliare la disciplina dei procedimenti urgenti, e, dall altro, disponendo l esame in Aula, entro 3 mesi dalla data di presentazione, dei disegni di legge d iniziativa dei cittadini, degli enti locali, del Consiglio delle autonomie locali e del Consiglio 4 federalismi.it n. 10/2016

5 regionale dell economia e del lavoro (art. 12 dello Statuto) ove non sia concluso l esame in Commissione. La modifica proposta, dunque, aggiunge a questi casi le proposte di legge di particolare rilevanza per l attuazione dell indirizzo politico ovvero quelle attuative degli impegni definiti strategici nella risoluzione di approvazione del documento di economia e finanza regionale, prevedendo che, come si è detto, trascorsi venti giorni dalla presentazione del progetto senza che l esame dello stesso sia stato concluso in Commissione, il Consiglio sia convocato per l esame e l approvazione del testo. Entrambe le proposte, dunque, lungi dal trasformare la natura della forma di governo regionale già prevista dallo Statuto approvato nel 2009, vanno nella direzione di rinsaldare il legame tra Giunta e Consiglio, proprio in coerenza con i principi costituzionali derivanti dalla legge costituzionale n. 1 del Quest ultima, come è noto, ha introdotto a livello regionale una forma di governo basata sull elezione diretta del presidente dell esecutivo, sul costante rapporto di fiducia tra questo e il Consiglio, e un sostanziale spostamento del potere di indirizzo politico dall Assemblea all esecutivo e dalla giunta collegialmente intesa al suo presidente (Cuocolo). Il risultato è stato quello di ideare un modello originale «in cui si è cercato di combinare l esigenza della stabilità dell esecutivo (elezione diretta e rafforzamento dei poteri del Presidente della Regione), senza recidere del tutto il cordone del parlamentarismo (sfiducia consiliare)» (Bifulco, 2004, p. 48; Sterpa 2015, pp. 57 ss.), tentando di razionalizzare una convenzione in parte già realizzata (come evidenziato da Ruggeri), facendo leva su elementi derivati dal sistema britannico (sia consentito il rinvio a P.L. Petrillo, Controllare è governare. Suggestioni costituzionali britanniche sulle forme di opposizione in Italia, Giappichelli 2013, pp. 99 ss.). Le Regioni avrebbero potuto (e, teoricamente, ancora oggi potrebbero), però, discostarsi da tale modello, pensando a meccanismi diversi sia della selezione della classe politica sia del funzionamento dell Istituzione. Come si sa, così non è stato. 3. Il contesto di riferimento delle modifiche introdotte nello Statuto della Campania Tutte le Regioni ordinarie, hanno adottato, ad esito di lunghi e complessi processi di revisione «nella speranza di scoprire un passaggio nell imprevista strettoia tra la regola costituzionale del simul-simul e l azzardo politico di un referendum popolare che potrebbe essere fatale» (Bin, 2004, p. 911; ugualmente, ex multis, De Martin 2005, Staiano 2007, Caravita di Toritto 2009, Ferrara 2012, Sterpa 2015), nuovi Statuti ai sensi dell articolo 123 Cost., recependo per intero la forma di governo transitoria «a premierato elettivo» (per tutti cfr. Fusaro 2009, Frosini 2008 e 2012), 5 federalismi.it n. 10/2016

6 rendendola, in questo modo, permanente 1, prevedendo l elezione diretta del Presidente della Giunta, la contestuale elezione del Consiglio regionale ed il suo scioglimento automatico nel caso di dimissioni del primo. Da Regione a Regione cambiano, tuttavia, le modalità di relazione tra Presidente della Giunta, Esecutivo e Consiglio. Ad esempio spetta al Presidente eletto nominare gli assessori e, in alcuni casi, darne comunicazione al Consiglio «unitamente al programma di governo» 2 ; in altri casi presentarli al Consiglio ed illustrare il programma («sul quale si apre un dibattito» 3 ) che «è approvato entro dieci giorni dalla illustrazione» 4 ; in altri ancora presentarli ed illustrare al Consiglio gli «obiettivi strategici» tra cui i consiglieri, con una mozione approvata a maggioranza, indicano quelli ritenuti prioritari sugli altri 5. In quasi tutti gli Statuti, è previsto che il Presidente della Giunta relazioni annualmente al Consiglio sullo stato di attuazione del programma, modificando, eventualmente, le priorità 6 ; la sfiducia ai singoli assessori o la censura che non comporta dimissioni 7 ; e, conformemente al dettato costituzionale (art. 126, c. 3), lo scioglimento del Consiglio in caso di approvazione della mozione di sfiducia del Presidente della Giunta, ovvero di suo impedimento permanente, morte, o dimissioni (per una ricostruzione cfr., quanto 1 Tale scelta è stata certamente determinata, come si sa, dalle prime sentenze della Corte costituzionale in materia di forme di governo regionale, con le quali la Corte, a partire dalla n. 304 del 2002 sulle Marche e, soprattutto, la n. 2 del 2004 sulla Calabria, ha cristallizzato il modello standard delineato in Costituzione in un figurino statico da ricalcare a livello statutario. Diffusamente, tra i tanti, T. GROPPI, I nuovi Statuti delle Regioni dopo le sentenze numero 372, 378, 379 del 2004 della Corte costituzionale, in Diritto e giustizia, 47, 2004, 16 ss. e A. CARDONE, Gli Statuti regionali e la città di Zenobia, in Nuove Autonomie, 1-2, 2005, 49 ss. Per la Corte, infatti, «mentre senza dubbio non equivale ad un sistema elettorale di tipo diretto ogni meccanismo elettorale [ ] di mera indicazione come capolista nella scheda elettorale del massimo esponente politico della lista [ ] il sistema elettorale configurato dall art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 disciplina certamente una forma di elezione diretta del Presidente della Giunta regionale» (punto 4 del considerando in diritto, sentenza n. 2/2004). 2 Cfr. art. 41, c. 3, St. Puglia; art. 42, c. 1, St. Lazio. 3 Cfr. art. 50, c. 4, St. Lombardia; art. 7, c. 2, St. Marche; art. 44, c. 2, St. Emilia-Romagna. 4 Cfr. art. 32, c. 2, St. Toscana; art. 28, c. 2, St. Emilia-Romagna; art. 16, c. 3, lett. a), St. Liguria; art. 16, c. 2, lett. a), St. Calabria. Questo era uno dei punti ritenuti incostituzionali dal Governo. Per la Corte costituzionale non vi è alcuna incoerenza tra la forma di governo a elezione diretta e l approvazione consiliare del programma di governo, in quanto «la eventuale mancata approvazione consiliare può avere solo rilievo politico, ma non determina alcun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in carica del Presidente, della Giunta, ovvero sulla composizione di quest ultima» (sentenza n. 372/2004 e, ugualmente, n. 379/2004). 5 Cfr. art. 63, c. 2, e art. 43, c. 2, lett. a), St. Umbria. 6 Cfr. art. 64, c. 2, lett. k), St. Umbria; art. 42, c. 2, lett. f), St. Puglia. Nello Statuto abruzzese è, inoltre, previsto che il Presidente della Giunta informi periodicamente, «e comunque ogni sei mesi», il Consiglio sulle relazioni tra la Regione e l Unione europea, sulle negoziazioni con Stati esteri e con Enti omologhi di Stati esteri (art. 43, c. 4, St. Abruzzo). 7 Cfr. art. 9, c. 2, St. Marche; art. 71, c. 3, St. Umbria; art. 43, c. 1, St. Lazio. art. 52, St. Piemonte. 6 federalismi.it n. 10/2016

7 meno, Caravita di Toritto 2004 e 2009, D Atena 2008, Mangiameli 2001 e 2009, Olivetti 2002, Tarli Barbieri 2004, Gianfrancesco 2009, Cecchetti 2012, Ferrara 2012). In questa logica rientra anche la previsione della questione di fiducia ovvero di un meccanismo di raccordo tra la maggioranza consiliare e la Giunta regionale nonché la previsione di procedure abbreviate per l esame consiliare dei provvedimenti attuativi dell indirizzo politico governativo. La questione di fiducia è un istituto tipico del diritto parlamentare: essa consiste nella dichiarazione da parte del governo di voler collegare all esito di una certa votazione su un certo provvedimento (ovvero alcuni suoi articoli o emendamenti) la propria permanenza in carica. Nel silenzio della Costituzione, i regolamenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica hanno disciplinato tale strumento governativo, prevedendo che essa possa essere posta sull approvazione o reiezione ad articoli di progetti di legge o ad emendamenti, con l effetto, se votata favorevolmente, di ritenere approvato l articolo o l emendamento nella formulazione indicata dal governo al momento della posizione della questione stessa (per tutti vedi, quanto meno, Lippolis, 2006; diffusamente Olivetti, 1996). L istituto in esame è previsto anche da altri Statuti regionali, oltre quello della Campania, ed in particolare dagli Statuti della Liguria e della Calabria, nonché dallo Statuto, adottato con legge costituzionale, della Regione Fiuli-Venezia Giulia (cfr., per una efficace ricostruzione, Coduti, 2010). L art. 37, c.3, dello Statuto calabrese, in particolare, prevede che la questione di fiducia possa essere posta dal Presidente <sull attuazione del programma di governo e suoi aggiornamenti, sulla legge finanziaria e sulla legge di bilancio annuale e pluriennale, sulle leggi relative alla fissazione di tributi e imposte regionali, nonché su questioni particolarmente rilevanti per la collettività regionale>. Essa deve essere votata non prima di 3 giorni e non dopo il 15 giorno successivo alla sua presentazione, ed è respinta con il voto contrario della maggioranza assoluta. Lo Statuto ligure è più preciso: l art. 44 dispone che essa possa essere posta <esclusivamente> sulla legge di bilancio annuale e pluriennale, sugli atti ad essa collegati e sulle leggi relative alle istituzioni di tributi e imposte erariali. In caso di voto favorevole, il provvedimento (o gli articoli o gli emendamenti su cui è stata posta) è approvato. Qualora, all opposto, il Consiglio voti in senso contrario a maggioranza assoluta, il Presidente della Giunta decade e il Consiglio stesso è sciolto (art. 43, c. 3). Altri Statuti, invece, si limitano ad escludere che il voto del Consiglio contrario verso una proposta della Giunta comporti l obbligo di dimissioni della stessa (così, ad esempio, l art. 37, c.1 St. Calabria). In questi casi ovvero nei casi di assoluto silenzio dello Statuto, vi è chi ha sostenuto, 7 federalismi.it n. 10/2016

8 in dottrina, che i regolamenti consiliari possano riconoscere al Presidente della Giunta il potere di porre la questione di fiducia per verificare, anche quotidianamente, la consonanza tra Consiglio ed esecutivo regionale (Merlini, 2005, p. 169; contra Carli;). Nella medesima direzione va la modifica all articolo 54 dello Statuto campano. Sulla base del dettato statutario, l'articolo 97 del Regolamento del Consiglio ha previsto la possibilità per il Presidente della Giunta, per il singolo consigliere proponente e per cinque consiglieri di chiedere l'esame del provvedimento in via d'urgenza; richiesta che deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei consiglieri (D Aloia, 2010). La ratio, dunque, della modifica proposta all articolo 54 dello Statuto è quella di assicurare, da un lato, un maggiore rapporto tra maggioranza politica in Consiglio e Giunta regionale e, dall'altro, consentire l'immediata ed efficace attuazione del programma di governo. Tale proposta sembra rispondere, come evidenziato nel corso del dibattito in Consiglio, alle esigenze avvertite dall'opinione pubblica di dare immediato riscontro alle necessità del territorio, rispettando le rispettive prerogative della Giunta e del Consiglio ma, al tempo stesso, assicurando tempi certi per la discussione dei provvedimenti di maggiore rilevanza. Tale misura di razionalizzazione della forma di governo regionale trova le proprie origini nel sistema costituzionale parlamentare britannico ed è stato replicato con efficacia nei sistemi parlamentari francese e tedesco dove la programmazione dei lavori assembleari risponde alle esigenze dell'attuazione del programma di governo anche con la previsione di tempi e modi certi per la relativa discussione, e pur sempre nel rispetto delle prerogative delle opposizioni. Non a caso una simile proposta è contenuta anche nel progetto di riforma costituzionale approvato dalle Camere, da ultimo, ad aprile 2016 e sottoposto a referendum costituzionale ad ottobre 2016 (cfr. Ceccanti 2016). A livello regionale giova evidenziare come la previsione di procedimenti abbreviati ed urgenti sia previsto da parte di quasi tutti gli Statuti regionali o i regolamenti consiliari; interessante è il caso della Regione Liguria che all'art. 40 del proprio Statuto espressamente prevede la possibilità per il Presidente della Giunta di chiedere ed ottenere la procedura abbreviata per i disegni di legge di propria iniziativa qualificanti l'azione di governo prevedendosi, anche in tal caso, tempi certi per l'approvazione del provvedimento da parte dell'aula anche qualora l'esame non sia concluso nella Commissione competente per materia. In tutti questi casi la Corte Costituzionale, chiamata dal Governo ad esaminare la legittimità degli Statuti adottati, non ha rilevato, con riferimento a questi profili, vizi di incostituzionalità. 8 federalismi.it n. 10/2016

9 4. Una riforma che amplia il potere di indirizzo del Consiglio verso la Giunta Le modifiche introdotte allo Statuto della Regione Campania devono, quindi, ad avviso di chi scrive, essere lette come dirette a rinsaldare il rapporto tra Giunta regionale e Consiglio ma anche a rafforzare il potere di indirizzo politico del Consiglio verso la Giunta. Ove, infatti, la legge di revisione statutaria entrasse in vigore, al Consiglio regionale verrebbe riconosciuto un ruolo centrale nella determinazione delle priorità politiche dell esecutivo su cui la Giunta potrà chiedere la verifica della sussistenza del rapporto di fiducia: la modifica proposta, infatti, prevede che spetti al Consiglio il potere esclusivo di indicare i provvedimenti ulteriori su cui la Giunta potrà porre la fiducia o chiedere la via urgente nell esame del testo (ne dà una lettura profondamente diversa, mi pare, Magnotta 2016, richiamando le teorizzazioni di Lucarelli, 2000). Secondo lo Statuto, infatti, a norma dell articolo 36, comma 3, del Decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118, nonché del regolamento consiliare, spetta al Consiglio approvare annualmente, entro il 30 giugno, il Documento di economia e finanza regionale (DEFR) che deve contenere le linee strategiche di sviluppo del territorio. Nella risoluzione di approvazione del DEFR, dunque, secondo la modifica statutaria in parola, sarà sempre il Consiglio a indicare il contenuto o la natura dei provvedimenti qualificanti l azione di governo della Giunta e su cui sarà richiesta la fiducia o l esame urgente. La proposta di legge di revisione statutaria, dunque, va nella direzione avviata dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 che ha voluto assegnare alle Giunte regionali il compito di operare concretamente per l attuazione del programma di governo, alle maggioranze consiliari quello di indirizzare il governo regionale nella sua fase programmatoria, all opposizione e alle minoranze consiliari quello di controllare l azione dell esecutivo. Purtroppo quest ultimo passaggio è venuto meno rispetto al testo inizialmente proposto visto che, come si è detto, i gruppi di minoranza in Consiglio hanno espressamente chiesto (e ottenuto) di stralciare quelle norme che, modificando lo Statuto vigente, andavano proprio nella direzione di delineare un gruppo di opposizione in Consiglio idoneo a prospettarsi quale alternativa di governo. Nonostante ciò emerge da questa modifica la volontà di rinsaldare il rapporto tra maggioranza e Giunta e di assegnare alla prima il fondamentale compito di indirizzare ed anche re-indirizzare (annualmente, con il voto del DEFR) l azione dell Esecutivo, così proprio a dimostrare la vitalità (e l essenzialità) del Consiglio regionale quale fulcro nella progettazione delle politiche pubbliche. 9 federalismi.it n. 10/2016