La pianificazione attuativa/operativa

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1 Modulo 1 Temi, strumenti, tecniche della pianificazione urbanistica La pianificazione attuativa I Piani Urbanistici Attuativi traducono dettagliatamente, attraverso elaborati tecnici ed amministrativi, le previsioni e le prescrizioni dettate dal Piano Regolatore Generale. La pianificazione attuativa/operativa Politecnico di Milano, Facoltà di Architettura e Società Corso integrato di Urbanistica Progettazione e tecnica urbanistica - Prof. Filomena Pomilio Sono strumenti che: precisano gli interventi sul territorio e ne organizzano l attuazione devono operare nel rispetto dei contenuti del PRG non possono determinare l annullamento delle disposizioni previste dal PRG se non con precedente Variante devono identificare le aree sotto il profilo catastale, pertanto incidono puntualmente sui regimi patrimoniali delle aree stesse Legge urbanistica n. 1150/42 Contenuti dei piani particolareggiati Il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati: -le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze - gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico - gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia - le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano - gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare - la profondità delle zone laterali a opere pubbliche, la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future Piano Particolareggiato (P.P.) Piano di Zona (P.Z.) strumento attuativo di iniziativa pubblica più importante. L ambito di applicazione riguarda parti del territorio comunale per le quali si devono attuare in modo particolareggiato le previsioni del P.R.G. (ad es. i Centri Storici). Assume funzione normativa per le prescrizioni che si possono effettuare relativamente ai vincoli di salvaguardia, agli allineamenti, ecc. (può specificare e integrare le prescrizioni contenute nel P.R.G.) strumento attuativo di iniziativa pubblica. Si applica nelle zone residenziali destinate all edilizia economica e popolare, nonché alle relative aree per servizi e attrezzature di pubblico interesse Piano di Lottizzazione (P.L.) Piano di Insediamenti Produttivi (P.I.P.) il più importante strumento attuativo di iniziativa privata. Si configura come strumento di urbanizzazione organica di zone del territorio destinate dal P.R.G. a insediamenti di espansione o completamento residenziale e produttivo, e come strumento di organizzazione degli insediamenti stessi strumento attuativo di iniziativa pubblica il cui ambito di applicazione riguarda le zone destinate dal P.R.G. a insediamenti produttivi. Svolge una duplice funzione: guida l espansione industriale nel territorio comunale, è rivolto ad assicurare un ordinato assetto urbanistico nella zona in cui dovranno inserirsi i nuovi complessi (idonei collegamenti stradali, allacciamento alle reti tecnologiche) Dai piani attuativi ai nuovi programmi complessi Anche per quanto riguarda gli strumenti di pianificazione attuativa è in corso un significativo passaggio dagli strumenti di tipo tradizionale (pianificazione particolareggiata, di lottizzazione, di edilizia residenziale pubblica, ecc.), ai cosiddetti programmi complessi. Si tratta di strumenti innovativi che: rispondono alle caratteristiche del livello operativo della pianificazione, cioè di definizione e gestione degli interventi mirati alla riqualificazione e trasformazione di parti del tessuto urbano (confini variabili, reale disponibilità ad intervenire, ecc.) si collocano in una dimensione intermedia tra piano urbanistico tradizionale e progetto di interventi

2 Dai piani attuativi ai nuovi programmi complessi Dai piani attuativi ai nuovi programmi complessi Le principali caratteristiche: programmazione degli interventi integrazione livello temporale livello economico-finanziario funzionale: interventi di riqualificazione attraverso la creazione di mixité funzionale e morfologica di parti di città (residenziale, terziario, verde, servizi pubblici, ecc.) tipologica: interventi che vanno dal recupero di edifici esistenti, alla ristrutturazione urbanistica, alle urbanizzazioni primarie e secondarie finanziaria: nelle risorse attivate gli investimenti pubblici incentivano quelli privati soggetti coinvolti: pubblici, privati, società miste, ecc. Le principali novità sono dal punto di vista: giuridico tecnico politico-amministrativo dimensione programmatica; approvazione locale; ruolo fondamentale del convenzionamento processo negoziale e non più meramente prescrittivo/di controllo; tema del recupero e della riqualificazione dei tessuti urbani; il progetto urbano (sostenibilità ambientale, accessibilità, ecc.) approccio di tipo sussidiario con apporto di risorse private; definizione di programmi e accordi mirati; breve durata Anticipazioni: il piano di recupero (l. 457/78) Anticipazioni: il piano di recupero (l. 457/78) Il Piano di recupero: strumento attuativo dotato di procedure di approvazione semplificate contiene la disciplina degli interventi di recupero applicabili agli edifici singoli o ad isolati ed aree, precisandone forme, tipologie e modalità operative può essere di iniziativa pubblica (Comune) o privata gli interventi di recupero previsti possono essere realizzati dai proprietari, compresa la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, mediante stipula di una convenzione con il Comune approvato dal Consiglio Comunale Le legge 457/78 non è però riuscita ad innescare un processo di riqualificazione diffusa della città, restando incanalata nell attività del recupero edilizio, piuttosto che in quello urbano. A seguito dell esperienza del piano di recupero, verso la metà degli anni ottanta si sviluppano i cosiddetti programmi di recupero o integrati quando diviene più pressante la richiesta di strumenti in grado di coniugare più tipologie di intervento ed una molteplicità di operatori e finanziamenti pubblici e privati. L esperienza dei programmi complessi in Lombardia Obiettivi PROGRAMMI DI RECUPERO (L. 23/90) Riqualificazione del tessuto urbanistico ed edilizio attraverso un utilizzo più razionale del territorio In Lombardia (l.n. 22/1986, l.n. 23/1990) vengono promossi nuovi strumenti di intervento di trasformazione urbana (i Pir) in variante alle previsioni urbanistiche generali, che prevedono procedure di approvazione molto più snelle, puntando su: la progettazione integrata per funzioni la compartecipazione di soggetti attuatori il concorso di risorse pubbliche e private Tipologie di intervento Ambiti di intervento Finanziamenti Soggetti coinvolti Recupero edilizio e urbanistico, nuova edificazione, acquisizione di immobili Aree dismesse; immobili di proprietà pubblica e privata funzionali alla riqualificazione del tessuto Fondi regionali e coordinamento delle risorse private Proponenti: soggetti pubblici e soggetti privati Attuatori: operatori pubblici e operatori privati (imprese di costruzione, cooperative edilizie, consorzi, associazioni) Approvazione L approvazione regionale ha gli effetti di variazione alla strumentazione vigente

3 L evoluzione legislativa nazionale L evoluzione legislativa nazionale Le due leggi regionali lombarde trovano riscontro successivamente nel panorama nazionale a partire dai primi anni 90. I modelli adottati dalla legislazione più recente sono essenzialmente due: i programmi integrati di intervento (art. 16, l. 179/92) i programmi di recupero urbano, previsti dalla legge 493/93 Caratteristiche principali (PII, PRU): promossi dai Comuni al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, e caratterizzati da: presenza di pluralità di funzioni integrazione di diverse tipologie di intervento dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubbliche e private dal singolo edificio si passa alla parte significativa del tessuto urbano alla semplice destinazione residenziale vengono aggregate le altre funzioni urbane complementari PROGRAMMI INTEGRATI DI INTERVENTO (L. 179/92) Obiettivi Riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale Tipologie di intervento Restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica, adeguamenti delle relative urbanizzazioni Ambiti di intervento Zone edificate e destinate a nuova edificazione Finanziamenti Fondi regionali per l Erp; risorse private Soggetti coinvolti Proponenti: soggetti pubblici (Comuni, IACP, società miste), soggetti privati (imprese di costruzione, cooperative, consorzi) Attuatori: enti pubblici e proprietari singoli o riuniti in consorzio Approvazione Procedura dell accordo di programma; la delibera comunale di adozione equivale a variante I programmi di riqualificazione urbana (D.M. 21/12/94) I programmi di riqualificazione urbana (D.M. 21/12/94) Il DM individua i programmi di riqualificazione urbana alla cui formazione e attuazione sono destinati i finanziamenti previsti dalla legge 179/92 (art. 2, comma 2). Si tratta di programmi sperimentali, nati dalla concertazione tra Amministrazione centrale, Regioni ed enti locali che prevedono l individuazione di ambiti urbani fortemente degradati. Sono articolati in proposte unitarie, anche in variante automatica agli strumenti urbanistici vigenti con accordo di programma tra il Comune- Ministero Regione. L obiettivo non è semplicemente l incremento del patrimonio edilizio, ma investono la scala urbana e di quartiere in previsione di operazioni di rinnovo e di riorganizzazione di parti significative della città Gli ambiti di intervento sono identificati attraverso criteri relativi al degrado edilizio, ambientale, economico e sociale. La localizzazione dell ambito avviene per lo più in aree già edificate e perciò implica un processo di trasformazione più che di espansione Viene perseguita l integrazione funzionale, proponendo la risoluzione di problemi non tanto di tipo residenziale, quanto ambientale, infrastrutturale, di servizi, di verde, ecc. per contribuire al miglioramento della qualità della vita e innescare processi di riqualificazione fisica nell ambito considerato

4 I programmi di riqualificazione urbana (D.M. 21/12/94) I programmi di riqualificazione urbana (D.M. 21/12/94) Il recupero edilizio e funzionale di specifici ambiti urbani avviene attraverso: opere di urbanizzazione primaria e secondaria interventi di edilizia non residenziale che contribuiscono al miglioramento della qualità della vita nell ambito considerato interventi di edilizia residenziale che inneschino processi di riqualificazione fisica dell ambito considerato I criteri in base ai quali il Comune delimita l ambito territoriale oggetto del programma: ampiezza e consistenza del degrado edilizio (fatiscenza degli edifici), urbanistico (carenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e dei servizi pubblici), ambientale (fatiscenza degli spazi pubblici, dell arredo urbano, delle aree verdi), economico (impianti produttivi dismessi, carenza di attività produttive, artigianali, commerciali, di servizio, gravi problemi occupazionali), sociale (emarginazione delle periferie) raggio d influenza delle urbanizzazioni primarie e secondarie oggetto del programma ruolo strategico del programma rispetto al contesto urbano e metropolitano PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA (DM ) Obiettivi Riqualificazione urbanistica, edilizia, funzionale e ambientale di ambiti urbani fortemente degradati Tipologie di intervento Realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria; opere di sistemazione ambientale e di arredo urbano; risanamento delle parti comuni dei fabbricati residenziali; manutenzione, restauro, risanamento e ristrutturazione edilizia di fabbricati Ambiti di intervento Aree degradate: periferie, centri storici, aree dismesse Finanziamenti Risorse statali (con eventuali fondi regionali) e risorse private Soggetti coinvolti Cer (Dicoter), Comuni, enti pubblici, operatori privati Approvazione Protocolli d intesa; accordo di programma (L. n. 142/90), convenzione tra soggetti pubblici e privati. I comuni promuovono la formazione di Pii al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale del proprio territorio. I Pii possono prevedere il concorso di più soggetti operatori e risorse finanziarie pubblici e privati. Sono predisposti nell ambito delle previsioni del Documento di piano (prima Documento di inquadramento) Il Pii è caratterizzato dalla presenza di almeno due dei seguenti elementi: a) previsione di una pluralità di destinazioni e di funzioni, comprese quelle inerenti alle infrastrutture pubbliche e d'interesse pubblico, alla riqualificazione ambientale, naturalistica e paesistica; b) compresenza di tipologie e modalità d'intervento integrate, anche con riferimento alla realizzazione ed al potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria; c) rilevanza territoriale tale da incidere sulla riorganizzazione dell'ambito urbano.

5 L attuazione dei Pii comporta una sottoscrizione tra i soggetti attuatori ed il comune di una convenzione che prevede i reciproci diritti ed obblighi dei diversi operatori pubblici e privati ed i tempi, non superiori a dieci anni, di realizzazione degli interventi contenuti nel Pii. Il Pii decade ad ogni effetto, compreso quello di variante alla strumentazione urbanistica vigente, una volta decorsi i termini assegnati per la stipula della convenzione, cioè un anno e novanta giorni dalla data di approvazione. Il Pii può interessare: aree, anche non contigue tra loro, in tutto o in parte edificate o da destinare a nuova edificazione, comprese quelle intercluse o interessate da vincoli espropriativi decaduti il territorio di più comuni confinanti. Deve assicurare la dotazione minima di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico come previsto dalla vigente legislazione e in relazione ai pesi insediativi aggiuntivi rispetto a quelli esistenti. La documentazione da presentare: (1) planimetria di inquadramento territoriale (1:10.000) con l individuazione del comparto oggetto dell intervento, dei sistemi ambientali, infrastrutturali e di servizi urbani e territoriali e della loro accessibilità nonché delle previsioni, ritenute significative rispetto alla proposta di Pii, contenute negli strumenti di pianificazione e programmazione sovracomunali (2) stato di fatto degli ambiti di intervento (1:500 o 1:1.000 o 1: 2.000) con l indicazione delle infrastrutture per la mobilità, della consistenza edilizia del comparto, delle presenze monumentali, naturalistiche ed ambientali, delle urbanizzazioni primarie, dei sottoservizi tecnologici, delle caratteristiche morfologiche e funzionali, e dei profili altimetrici estesi ad un intorno significativo, tale da consentire un opportuna conoscenza del contesto di intervento (3) zonizzazione del piano regolatore generale vigente progetto planivolumetrico, almeno in scala 1:1.000, definito nelle sue componenti tipologiche, di destinazione e di funzioni, con indicazione delle sagome di ingombro, delle masse e delle altezze dei singoli edifici, nonché del rapporto morfologico e tipologico con il tessuto urbano esistente; individuazione delle aree per infrastrutture pubbliche e di uso pubblico; progetto di insieme degli spazi liberi di interconnessione con l edificato e con le aree libere progetto delle opere di adeguamento dei servizi tecnologici, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria computo estimativo di massima dei costi delle opere pubbliche e di interesse pubblico documentazione fotografica a colori, che rappresenti da più punti di vista lo stato di fatto dell area di intervento, le caratteristiche ambientali e naturali della stessa, nonché i rapporti intercorrenti con il territorio circostante (8) relazione tecnica contenente: descrizione delle finalità del Pii, degli elementi qualitativi e risultati attesi anche in rapporto agli indirizzi fissati nel DI dimostrazione degli standard urbanistici in rapporto alla capacità ed ai pesi insediativi indotti dal Pii suddivisi tra le diverse funzioni previste dal programma analisi degli effetti dell intervento relativamente a suolo, acque, aria, impatto acustico, compatibilità geologica descrizione degli effetti dell intervento sulla funzionalità dei servizi urbani ed extraurbani, dei sottoservizi tecnologici, sul sistema di mobilità ed accessibilità (9) relazione economica sulla fattibilità del programma, che evidenzi : il concorso delle risorse private e l eventuale concorso di risorse dei soggetti attuatori pubblici (realizzazione e gestione di opere/interventi di interesse pubblico) il programma temporale di attuazione degli interventi (10) schema di convenzione contenente gli impegni assunti dai privati e le garanzie finanziarie richieste per l attuazione del programma integrato

6 Considerazioni conclusive Negli anni 90 si è affermata l esigenza di intervenire sul territorio urbanizzato attraverso modalità operative in grado di portare avanti sia obiettivi di recupero di situazioni di degrado sia l introduzione di interventi diversi di trasformazione (comprendenti l edificazione di nuove residenze, la riqualificazione dei servizi e dell ambiente, le opere di urbanizzazione, ecc.) Le leggi della Regione Lombardia (n. 22/86 e n. 23/90) possono considerarsi anticipatrici di tali tendenze, introducendo la possibilità di realizzare interventi di tipo polifunzionale e di andare in deroga ai piani regolatori generali I programmi complessi, da strumenti straordinari (finalità, finanziamenti, ) sono divenuti di natura ordinaria nella gestione delle trasformazioni urbane Dal punto di vista giuridico: la legge 457/78 per prima contiene la disciplina del recupero del patrimonio edilizio esistente con possibilità di sottoporre ad un piano di recupero la componente ordinaria della regolamentazione del territorio, cioè gli interventi minori l individuazione delle zone di recupero diventa un mezzo per strutturare il territorio, con diverse caratteristiche giuridiche, potenzialità operative e valori economici legati ai possibili progetti di trasformazione semplificazione dell iter procedurale di approvazione limitata alla dimensione locale del comune, escludendo l intervento regionale limitatezza temporale di obbligatorietà, ponendo la presenza di una scadenza temporale per l attivazione dei piani di recupero dimensione non statica-regolamentatrice, ma dinamicagestionale della pianificazione di recupero l individuazione delle aree da sottoporre a Pdr si presenta come atto programmatico, con il quale il Comune prefigura concrete operazioni di recupero che intende attuare o che sottopone all iniziativa dei privati (ruolo particolarmente significativo del convenzionamento), riservandosi un intervento sostitutivo in caso di inerzia Dal punto di vista tecnico: non piani ma programmi, caratterizzati da breve durata legata alla certezza e realizzabilità dei progetti disponibilità finanziaria legata alla realizzazione degli interventi (elemento di garanzia e certezza, ma anche di messa in sinergia tra fondi pubblici e risorse private) possibilità di andare in deroga rispetto agli strumenti urbanistici generali vigenti attore pubblico come parte attiva nel processo (coinvolto nella formazione dei programmi e nel coordinamento delle attività promosse) e non ricopre il solo ruolo tradizionale di controllore programmi caratterizzati da un processo negoziale complesso che presenta i caratteri di un processo di pianificazione di tipo strategico. L esperienza dei Pru ha reso trasparenti le procedure negoziali di cooperazione tra attore pubblico e privato ed il superamento della pianificazione urbanistica tradizionale inscritta in una logica di carattere prescrittivo

7 All interno di un processo di ammodernamento politicoamministrativo una nuova cultura professionale: la programmazione rappresenta un esperienza rilevante dal punto di vista disciplinare; capacità di gestire processi di maggiore complessità (sostenibilità ambientale, programmazione finanziaria, bonifica dei suoli, percorsi e procedure negoziali trasparenti tra pubblico e privato) estensione degli interventi di recupero e riqualificazione alla scala urbana con proposte di destinazioni funzionali di carattere misto, insediativo residenziale e non riorganizzazione insediativa e ammodernamento delle aree urbane centrali, contrastando i processi insediativi di tipo diffusivo; interessati i grandi comparti dismessi della prima periferia urbana, in cui i diversi fattori del mercato immobiliare sono presenti con sufficiente dinamismo (centralità, accessibilità ) Dal punto di vista politico-amministrativo: ammodernamento di una prassi amministrativa piramidale (avviato con la legge n. 142/90, con le leggi Bassanini ) verso un atteggiamento di tipo sussidiario e di decentramento delle competenze superamento dei tradizionali finanziamenti a pioggia basati su logiche distributive nell erogazione delle risorse dello Stato. Il tentativo di una pratica sussidiaria concreta avviene attraverso una sistematica presenza di apporti finanziari convergenti di Ministero, Regioni e Comuni All interno di un processo di ammodernamento politicoamministrativo Modulo 1 Temi, strumenti, tecniche della pianificazione urbanistica impegno delle Regioni nel sostegno della riqualificazione urbana integrazione dell edilizia residenziale pubblica (Erp) nel mercato delle costruzioni. L Erp costituisce una componente (nei programmi integrati e nei programmi di recupero aveva un ruolo prevalente) insieme ad altre, quali le attività produttive orientate alla città, nuovi servizi e attività terziarie, l ammodernamento della rete infrastrutturale urbana fine dell accentuata separazione tra pubblico e privato nelle politiche urbane, con un efficace apporto di risorse private (85-90%), in un quadro di risorse pubbliche limitate La pianificazione attuativa/operativa Politecnico di Milano, Facoltà di Architettura e Società Corso integrato di Urbanistica Progettazione e tecnica urbanistica - Prof. Filomena Pomilio