DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE: RIFLESSIONI SULL USO DELLA FORZA E LA TUTELA DEI DIRITTI UMANI *

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1 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE: RIFLESSIONI SULL USO DELLA FORZA E LA TUTELA DEI DIRITTI UMANI * PIETRO GARGIULO 1. Premessa.- Uno degli aspetti di maggiore novità e interesse del 2005 World Summit Outcome il documento approvato dal Vertice mondiale svoltosi dal 14 al 16 settembre 2005 in occasione del 60 anniversario dell ONU è certamente costituito dal principio della responsabilità di proteggere 1. Si tratta come meglio vedremo in seguito di un concetto ampio che prevede l utilizzo da parte sia dei singoli Stati sia della Comunità internazionale di misure diversificate, prevalentemente di natura pacifica, ma senza escludere quelle di carattere militare 2. Infatti, l espressione è utilizzata per enucleare l impegno della Comunità internazionale, attraverso le Nazioni Unite, di prevenire e di reagire, anche militarmente, a gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani all interno di uno Stato qualora questo non sia * Il presente lavoro è destinato anche agli Studi in onore del Professor Umberto Leanza. Esso trae spunto da alcune riflessioni svolte nell ambito di un seminario tenuto nell aprile 2006 al Dottorato di Ricerca in Diritti umani: evoluzione, tutela e limiti dell Università degli Studi di Palermo. 1 Il documento in questione è allegato alla risoluzione A/RES/60/1 adottata dall Assemblea Generale il 24 ottobre Della responsabilità di proteggere si occupano i paragrafi 138 e 139 del documento. In dottrina v. LEVITT, The Responsibility to Protect: A Beaver Without A Dam?, in Mich. Jou. IL, 2003, ; BOISSON DE CHAZOURNES, CONDORELLI, De la «responsabilité de protéger», ou d une nouvelle parure pour une notion deja bien établie, in RGDIP, 2006, ; HAMILTON, The Responsibility to protect: From Document to Doctrine But What of Implementation, in Harvard HRJ, 2006, ; BANNON, The Responsibility to Protect: The U. N. World Summit and the Question of Unilateralism, in Yale LJ, 2006, All insieme delle problematiche sollevate dal concetto della responsabilité de protéger la Société Française pour le Droit International ha dedicato il Colloque de Nanterre, 7-9 juin Sui temi affrontati in questo lavoro nell ambito del Colloque si veda, tra gli altri, CONDORELLI, La communauté internationale et les réponses coercitives: responsabilité de protéger et principe de l interdiction du recours à la force, in corso di pubblicazione. LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 4/2007 pp EDITORIALE SCIENTIFICA SRL

2 640 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE in grado o non abbia la volontà di adempiere alla sua responsabilità primaria di far fronte a simili situazioni. È intuibile, sia pure dalla riassuntiva definizione riportata, che la responsabilità di proteggere ha a che vedere con il più noto e discusso intervento umanitario, cioè il diritto, secondo alcuni, il dovere, per altri, di ingerenza umanitaria 3. In linea di principio, l intervento umanitario sta ad indicare l azione militare intrapresa da uno Stato, o un gruppo di Stati, contro un altro Stato in presenza di gravi, persistenti e sistematiche violazioni dei diritti umani. Talvolta si fa riferimento più espressamente a situazioni quali genocidio, pulizia etnica, omicidi e stupri su larga scala, schiavitù, tortura: cioè situazioni nelle quali la violazione dei diritti umani fondamentali riguarda il diritto alla vita e al benessere fisico e mentale. Intesa in questo senso la nozione di intervento umanitario riguarda gli interventi unilaterali comportanti l uso della forza intrapresi senza il consenso dello Stato contro cui si interviene. Com è noto, la discussione intorno alla legalità/illegalità dell intervento umanitario è in larga parte determinata dall assetto normativo in materia di uso della forza e mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, affermatosi nell ordinamento giuridico internazionale a partire dalla Carta dell ONU e anch esso al centro di un serrato confronto sia nella prassi degli Stati sia nella dottrina 4. D altra parte, è opportuno tenere presente che incertezze di un cer- 3 La letteratura, giuridica e non, sull intervento umanitario è imponente. Pertanto, qui di seguito ci limitiamo a segnalare alcune tra le opere monografiche più significative, rinviando alle note successive per l indicazioni di specifici e pertinenti lavori relativi agli aspetti che affronteremo: BETTATI, KOUCHNER (sous la direction de), Le devoir d ingérence, Paris, 1987; CORTEN, KLEIN, Droit d ingérence ou obbligation de réaction?, Bruxelles, 1992; PAYE, Sauve qui veut? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, 1996; LATTANZI, Assistenza umanitaria e interventi d umanità, Torino, 1997; TESON, Humanitarian Intervention: An Enquiry into Law and Morality, II ed., New York, 1997; HOLZGREFE, KEOANE (edited by), Humanitarian Intervention. Ethical, Legal, and Political Dilemmas, Cambridge, 2003; ORFORD, Reading Humanitarian Intervention. Human Rights and the Use of Force in International Law, Cambridge, Per quanto concerne gli studi più recenti sotto il profilo del diritto internazionale, ci limitiamo a rinviare ai lavori di KOHEN, GAJA, RONZITTI, VILLANI, IOVANE e TANZI, in BOSCHIERO (a cura di), Ordine internazionale e valori etici, VIII Convegno SIDI (Verona, giugno 2003), Napoli, 2004, 27 ss. 4 In verità a partire dalla prima guerra del Golfo del 1991 il riemergere della guerra nella realtà internazionale ha suscitato un interesse che va ben al di là degli studiosi del diritto internazionale. A testimonianza di ciò si segnalano i lavori di: ASOR ROSA, La guerra. Sulle forme attuali della convivenza umana, Torino, 2002; GALLI, La guerra globale, Roma-Bari, 2002; Not in my name. Guerra e diritto, BIMBI (a cura di), Roma, 2003; WALZER, Sulla guerra, Roma-Bari, 2004; DE VERGOTTINI, Guerra e costituzione. Nuovi conflitti e sfide alla democrazia, Bologna, 2004; VIOLA, Pace giusta e guerra giusta. Luci e ombre nel diritto internazionale contemporaneo, in RDC, 2003,

3 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 641 to rilievo presenta, altresì, il c.d. intervento umanitario collettivo. Ci riferiamo qui agli interventi militari decisi, meglio autorizzati, dal Consiglio di Sicurezza per far fronte a situazioni di gravi (o almeno ritenute tali) violazioni dei diritti umani all interno di uno Stato, o più in generale per scopi umanitari. In proposito, per lungo tempo si è ritenuto e qualcuno tuttora ritiene che la Carta delle Nazioni Unite, pur riaffermando «la fede nei diritti umani fondamentali», non preveda strumenti adeguati di tutela degli stessi e che anzi espressamente proibisca, all art. 2, par. 7, l intervento dell Organizzazione in materie che attengono alla competenza interna degli Stati. Inoltre, considerato che la Carta attribuisce al Consiglio di Sicurezza il potere di decidere azioni implicanti l uso della forza esclusivamente ai fini del mantenimento e del ristabilimento della pace e della sicurezza internazionali, sarebbero escluse dalla sua competenza azioni coercitive per questioni che riguardano gli affari interni degli Stati, a meno che non rientrino nella fattispecie della minaccia alla pace 5. L elaborazione del principio della responsabilità di proteggere costituisce il tentativo di superare tali incertezze e difficoltà. Tuttavia, è bene precisarlo subito, detto principio, così come formulato nel documento approvato dal Vertice mondiale, presenta degli aspetti non del tutto chiari proprio in relazione alla sua attuazione attraverso misure di carattere militare. Ciò dipende dal fatto che, sotto il profilo del funzionamento del sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite, il Vertice mondiale non ha apportato nessun contributo di rilievo, rivelandosi un sostanziale fallimento 6. È su questi aspetti che concentreremo la nostra attenzione nelle pagine che seguono, nel tentativo di capire se effettivamente la responsabilità di proteggere costituisca uno sviluppo normativo di carattere sostanziale rispetto all intervento umanitario tale da garantire alla Comunità internazionale gli strumenti necessari per reagire alle gravi violazioni dei diritti umani. 2. Il diritto internazionale in materia di mantenimento della pace 5 Infatti l art. 2, par. 7 della Carta, dopo aver sancito il principio della domestic jurisdiction afferma anche che detto principio non pregiudica l applicazione delle misure di enforcement stabilite dal Capitolo VII. 6 Sui risultati del Vertice mondiale cfr., anzitutto, il lavoro dello studioso qui omaggiato: LEANZA, Il Vertice ONU del settembre 2005: un occasione mancata per una riforma globale delle Nazioni Unite, in questa Rivista, 2005, Più specificamente in relazione ai risultati del Vertice sui temi di interesse di questo lavoro v. SCISO, L uso della forza nella (mancata) riforma delle Nazioni Unite, ivi, 2006, e GARGIULO, Uso della forza e sicurezza collettiva dopo il Vertice ONU del 2005, in Biblioteca della libertà, 2006, n. 183,

4 642 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE e della sicurezza internazionale.- Da quanto indicato in precedenza, appare piuttosto evidente che la valutazione della legalità/illegalità dell intervento umanitario necessita prioritariamente dell esame, sia pure sommario, delle nome che si sono affermate nell ordinamento giuridico internazionale in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e che hanno la loro origine nella Carta dell ONU. Nel complesso, la disciplina in questione trova il suo presupposto fondamentale nell idea che ha ispirato e tuttora ispira l istituzione dell ONU, cioè «salvare le generazioni future dal flagello della guerra» attraverso l impegno dei popoli delle Nazioni Unite «ad assicurare, mediante l accettazione di principi e l istituzione di sistemi, che la forza delle armi non sarà usata, salvo che nell interesse comune» 7 (corsivi nostri). Per quanto concerne i principi, la disposizione fondamentale è l art. 2, par. 4, che pone agli Stati l obbligo di astenersi «nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall uso della forza, sia contro l integrità o l indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite». Il divieto in questione trova, nella Carta, un unica espressa eccezione costituita dalla legittima difesa. Infatti, ai termini dell art. 51, agli Stati è consentito, individualmente o collettivamente, di impiegare la forza militare per respingere e far cessare un attacco armato da parte di un altro Stato. Si tratta, com è noto, di un diritto esercitabile fintantoché non intervenga il Consiglio di Sicurezza attraverso l azione ritenuta necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionali 8. Sotto il profilo dei sistemi è essenziale richiamare l art. 1, par. 1, della Carta che sancisce quale fine primordiale dell Organizzazione il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e pone la sua realizzazione in connessione per gli aspetti che qui ci interessano con l adozione di «efficaci misure collettive» dirette a «prevenire e 7 Cfr. gli alinea 1 e 6 del Preambolo della Carta dell ONU. 8 Il divieto dell uso della forza e il diritto di legittima difesa hanno acquisito la natura di norme generali dell ordinamento internazionale. Ciò trova conferma non solo nella prassi degli Stati e nelle posizioni della dottrina, ma anche nelle autorevoli prese di posizione della Corte Internazionale di Giustizia che più volte si è pronunciata nella materia. Ci riferiamo in particolare alla nota sentenza del 1986 sulla controversia tra Nicaragua e Stati Uniti relativa alle attività militari in e contro il Nicaragua, e ai pareri sulla liceità della minaccia e dell uso delle armi nucleari del 1996 e sulle conseguenze giuridiche della costruzione del muro nel territorio occupato della Palestina del 2004.

5 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 643 rimuovere le minacce alla pace» e a «reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace». Tenuto conto dei principi indicati in precedenza, dalla lettura dell art. 1, par. 1, si può facilmente ricavare che l obiettivo dell ONU ai fini del mantenimento della pace è di stabilire un sistema di sicurezza fondato sulla proibizione dell uso unilaterale della forza da parte degli Stati con l eccezione della legittima difesa e sulla gestione collettiva da parte dell Organizzazione della forza militare. Sotto questo profilo è noto che la Carta stabilisce un sistema centralizzato incentrato sul ruolo del Consiglio di Sicurezza, disciplinato nel Capitolo VII, e un meccanismo di decentralizzazione controllata fondato sulle attività delle organizzazioni regionali sulla base di decisioni del Consiglio stesso, di cui si occupa il Capitolo VIII. Gli strumenti e le modalità operative del primo ambito normativo indicato sono previsti da alcune disposizioni che attribuiscono al Consiglio di Sicurezza il potere in presenza di fattispecie quali la minaccia e la violazione della pace, nonché l aggressione di decidere l adozione di misure comportanti l uso della forza (art. 42); stabiliscono l impegno degli Stati a mettere a disposizione le forze militari e gli altri mezzi necessari all attuazione di tali misure (art. 43); disciplinano il meccanismo di comando, impiego e direzione strategica di dette forze (articoli 46 e 47). Com è noto, la mancata attuazione di alcune delle norme indicate, in particolare dell art. 43, ha impedito la realizzazione del sistema di sicurezza collettiva dell Organizzazione che, così come prescritto dalla Carta, doveva fondarsi sull autorità e il controllo del Consiglio di Sicurezza al fine di garantire, da un lato, l obiettività e l imparzialità delle azioni decise e, dall altro, che le stesse fossero esclusivamente finalizzate al mantenimento o al ristabilimento della pace 9. Dalla mancata attuazione delle disposizioni della Carta, si è sviluppata una prassi di interventi dell ONU sostanzialmente articolata in due tipologie: le peace-keeping operations, operazioni decise dal Consiglio di Sicurezza con il consenso del sovrano territoriale (o delle parti in conflitto), composte di forze militari e di personale civile e di po- 9 Certo l obiettività e l imparzialità delle azioni militari dell ONU non possono essere intese in senso assoluto considerato che esse sono decise da un organo il Consiglio di Sicurezza che, per composizione e procedura di voto (la presenza di membri permanenti cui è attribuito il diritto di veto), certamente presenta un deficit di democrazia significativo che ha storicamente condizionato la realizzazione di un sistema mondiale di sicurezza collettiva. Sul sistema ONU per il mantenimento della pace v., in generale, CONFORTI, Le Nazioni Unite, VII ed., Padova, 2005 e MARCHISIO, L ONU. Il diritto delle Nazioni Unite, Bologna, 2000.

6 644 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE lizia fornite volontariamente dagli Stati membri, controllate dal Consiglio attraverso una catena di comando che fa capo al Segretario Generale e che, sul piano operativo, devono agire con imparzialità e utilizzare le armi per difesa personale o per fronteggiare azioni militari dirette ad impedire la realizzazione del loro mandato; le autorizzazioni del Consiglio di Sicurezza, agente ai termini del Capitolo VII, per interventi di Stati o coalizioni di Stati, operativamente gestite da uno Stato leader, in situazioni di minaccia o violazione della pace o atti di aggressione. Sul fondamento giuridico e la legalità di entrambe le tipologie di intervento sia pure in misura assolutamente diversa è in corso da tempo un ampio e serrato dibattito. L evoluzione del modello delle peace-keeping operations ci riferiamo in particolare alle profonde trasformazioni che nel corso del tempo hanno subito un po tutte le caratteristiche fondamentali di tale forma di intervento ha stimolato conclusioni diversificate della dottrina circa il loro fondamento giuridico che si rifanno ad interpretazioni peculiari di norme della Carta o all esistenza di una norma consuetudinaria formatasi all interno della Carta stessa 10. È doveroso comunque segnalare che questo modello d intervento dell ONU è oggi diffusamente accettato dagli Stati, anche quando la decisione del Consiglio di Sicurezza di istituire l operazione richiama i termini del Capitolo VII della Carta. In effetti, anche quando ciò accade, il fatto che la decisione del Consiglio comunque nasca da un elemento di consensualità del sovrano territoriale o della parte in conflitto che l ONU considera sovrano territoriale fa sì che l operazione non sia mai percepita come coercitiva in senso proprio e questo ne favorisce l accettazione da parte dei membri dell Organizzazione. D altra parte, le modalità di costituzione dell operazione, la gestione, il controllo e il comando della stessa da parte dell Organizzazione, sono tutti elementi che contribuiscono a valorizzare il carattere collettivo di questo tipo di intervento, certamente vicino a quello immaginato dalla Carta dell ONU. Diverso è il discorso per quanto concerne le c.d. autorizzazioni del Consiglio di Sicurezza. Trattandosi di operazioni coercitive in senso 10 Sulle peace-keeping operations, nella dottrina italiana, v. PICONE, Il peace-keeping nel mondo attuale tra militarizzazione e amministrazione fiduciaria, in RDI, 1996, 5 ss.; PINE- SCHI, Le operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace, Parte I, Le competenze degli organi delle Nazioni Unite, Padova, 1996; CELLAMARE, Le operazioni di peacekeeping multifunzionali, Torino, 1999; e GARGIULO, Le peace-keeping operations delle Nazioni Unite. Contributo allo studio delle missioni di osservatori e delle forze militari per il mantenimento della pace, Napoli, 2000.

7 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 645 proprio, la non corrispondenza al modello delle azioni militari collettive previste dalla Carta ha prodotto maggiori difficoltà di inquadramento giuridico, testimoniate, tra l altro, dall ampia varietà di tesi proposte dalla dottrina. Alcuni studiosi, proprio per il motivo indicato, ritengono gli interventi autorizzati dal Consiglio illegali dal punto di vista del diritto delle Nazioni Unite; altri ricavano la legalità di detti interventi ricorrendo o a sviluppi del diritto internazionale generale o, la maggior parte per la verità, ad interpretazioni estensive di norme del Capitolo VII della Carta e ferma restando la necessità del rispetto dei principi e delle condizioni generali di operatività del sistema di sicurezza collettiva stabilito dalla Carta (l intervento deciso dal Consiglio di Sicurezza e condotto sotto la sua autorità, direzione e controllo). È proprio quest ultimo aspetto a determinare una certa ostilità nei confronti degli interventi autorizzati, in quanto nella prassi, già a partire dalla prima guerra del Golfo, quella contro l Iraq per l aggressione al Kuwait, è risultata evidente la frattura, sul piano operativo, tra le coalizioni degli Stati agenti militarmente e il Consiglio di Sicurezza, la qual cosa certamente inquina la genuinità della dimensione collettiva dell intervento 11. Anche per quanto concerne il Capitolo VIII e le azioni coercitive da parte di accordi o organizzazioni regionali ci limiteremo ad alcune osservazioni che riguardano essenzialmente la portata dell art. 53 della Carta. Tale disposizione stabilisce che il Consiglio di Sicurezza può utilizzare «se del caso, gli accordi o le organizzazioni regionali sotto la sua direzione» e che «nessuna azione coercitiva potrà essere intrapresa in base ad accordi regionali o da organizzazioni regionali senza l autorizzazione del Consiglio di Sicurezza». È evidente, da quanto indicato, il ruolo prioritario del Consiglio di Sicurezza anche per quanto concerne le azioni militari di tutela della pace degli enti regionali, i quali possono operare solo se da questo utilizzati o autorizzati. 11 La letteratura sul tema delle autorizzazioni è veramente imponente. Ci limitimo pertanto a segnalare alcuni lavori specificamente utilizzati al fine delle considerazioni svolte nel testo: FREUDENSCHUSS, Between Unilateralism and Collective Security: Authorizations of the Use of Force by the UN Security Council, in EJIL, 1994, 492 ss.; GAJA, Use of Force Made or Authorized by the United Nations, in The United Nations at the Age Fifty. A legal Perspective, TOMUSCHAT (ed.), The Hague, 1995, 39 ss.; SAROOSHI, The United Nations and the Development of Collective Security. The Delegation by the UN Security Council of its Charter VII Powers, Oxford-New York, 1999; BLOKKER, Is the Authorization Authorized? Powers and Practice of the UN Security Council to Authorize the Use of Force by Coalitions of the Able and Willing, in EJIL, 2000, 541 ss.; PICONE, Le autorizzazioni all uso della forza tra sistema delle Nazioni Unite e diritto internazionale generale, in RDI, 2005, 5 ss.; VILLANI, L ONU e la crisi del Golfo, III ed., Bari, 2005.

8 646 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE Anche rispetto a tale disposizione sono emersi nella prassi diversi problemi che vale la pena ricordare ai fini dello svolgimento della nostra analisi. Una prima questione riguarda la possibilità di considerare le alleanze militari difensive degli accordi od organizzazioni regionali ai termini dell art. 53. Anche accogliendo una simile caratterizzazione bisogna comunque tenere presente che l applicazione di detta disposizione può presentare delle difficoltà in relazione ai patti di difesa in quanto, essendo questi costituiti essenzialmente per rispondere alle e- sigenze della legittima difesa collettiva ex art. 51, mal si adattano operativamente alle azioni decise o autorizzate dal Consiglio di Sicurezza considerato che queste si devono svolgere sotto la sua autorità e il suo controllo 12. Una seconda questione riguarda la possibilità di utilizzare o autorizzare i meccanismi regionali per azioni coercitive fuori area. Sul punto credo che sia difficile contestare, sulla base dei lavori preparatori della Carta, che l intento dei fondatori dell Organizzazione fosse quello di limitare l azione militare di tali enti esclusivamente al contesto territoriale regionale. Tuttavia, una discreta prassi testimonia oramai che l impegno fuori area è ritenuto possibile anche se è uso del Consiglio autorizzare tali interventi ai termini del Capitolo VII e non del Capitolo VIII. L ultima questione riguarda la possibilità che l intervento dell ente regionale si svolga senza la preventiva autorizzazione del Consiglio di Sicurezza o che lo stesso possa essere approvato successivamente. Sul punto riteniamo che la corretta interpretazione dell art. 53 sia nel senso di non consentire interventi militari regionali non e- spressamente autorizzati dal Consiglio di Sicurezza. Tale conclusione non deriva esclusivamente dal dato testuale della disposizione ma anche dal contesto nel quale la stessa è inserita. In effetti essa è strettamente legata alla configurazione del sistema di sicurezza collettiva dell ONU e al ruolo del Consiglio di Sicurezza quale organo a cui è affidata la responsabilità principale del mantenimento della pace. Tuttavia, anche su questo aspetto la prassi, come vedremo 13, presenta alcuni casi nei quali il Consiglio di Sicurezza ha approvato successivamente interventi di organizzazioni regionali e altri nei quali si è tentato di utilizzare iniziative del Consiglio come approvazioni implicite di interventi di alleanze difensive. 12 Su questo aspetto rinviamo a quanto illustreremo nel par. 5 in relazione ai rapporti tra la NATO e le Nazioni Unite nel conflitto in Bosnia-Erzegovina. 13 Sul punto rinviamo al par. 3 del presente lavoro.

9 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 647 Considerati nel loro complesso gli aspetti problematici appena ricordati, era più che legittima l aspettativa di molti che il Vertice mondiale del settembre 2005 fornisse delle risposte adeguate visto che il suo obiettivo era di proporre, proprio sul piano del sistema di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, le riforme necessarie per mettere l ONU nelle condizioni di far fronte alle sfide della realtà internazionale attuale. Così non è stato e nelle pagine che seguono cercheremo di indicare come ciò incide anche sull attuazione del principio della responsabilità di proteggere. 3. La prassi degli interventi umanitari unilaterali dopo l adozione della Carta dell ONU.- Considerato il contenuto e le finalità delle regole della Carta dell ONU indicate in precedenza, appare piuttosto e- vidente l inconciliabilità con le stesse dell intervento umanitario unilaterale. Ciò spiega in larga parte le reazioni degli Stati sia pure differenziate, discontinue e finanche contraddittorie che si sono accompagnate agli interventi militari unilaterali per scopi umanitari dopo l istituzione delle Nazioni Unite 14. È ovvio, ma vale la pena esplicitarlo, che in tempi più recenti la prassi degli Stati nella materia è stata anche influenzata dall evoluzione del quadro sistemico internazionale, in particolare dalla lunga fase di transizione originata dalla fine della guerra fredda e caratterizzata, soprattutto a seguito degli atti di terrorismo dell 11 settembre, da forti tensioni tra il multilateralismo, incarnato dalle Nazioni Unite, e l unilateralismo della potenza egemone, gli Stati Uniti. Dopo l entrata in vigore della Carta dell ONU e per tutto il periodo della guerra fredda, i casi principali di intervento umanitario cui la dottrina fa solitamente riferimento sono i seguenti: l invasione del Pakistan orientale da parte dell India nel 1971 e quella della Cambogia del regime dei Khmer Rossi di Pol Pot da parte del Vietnam nel 1978; l intervento della Tanzania contro il regime di Idi Amin in Uganda nel 1979; e, infine, sempre nel 1979, il colpo di Stato, sostenuto dalla Francia, contro l impero centroafricano di Jean Bedel Bokassa Vale la pena di segnalare che la prassi e la teoria dell intervento umanitario risalgono alla fine dell Ottocento e gli inizi del Novecento. Tuttavia, anche all epoca l intervento umanitario ebbe tenaci difensori ma anche strenui oppositori. Per l indicazione dei casi rilevanti e della dottrina v. la ricostruzione di RONZITTI, Rescuing Nationals Abroad Through Military Coercion and Intervention on Grounds of Humanity, Dordrecht-Boston-Lancaster, 1985, Per una ricostruzione dei casi indicati v. RONZITTI, Rescuing Nationals Abroad, cit., spec. 95 ss. e più di recente FRANCK, Recourse to Force. State Action Against Threats and Armed Attacks, Cambridge, 2002,

10 648 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE Non c è dubbio che tutti i casi indicati nascono da una situazione critica sotto il profilo della tutela dei diritti umani 16. Tuttavia, solo l intervento dell India fu espressamente giustificato anche in ragione delle gravi violazioni di tali diritti, al limite del genocidio, perpetrate dell esercito pakistano. Nella quasi totalità degli altri casi, le ragioni umanitarie dell intervento o sono dichiarate con cautela e in aggiunta alla giustificazione principale, cioè la legittima difesa, o sono del tutto assenti 17. Le reazioni della Comunità internazionale sono in gran parte determinate dal contesto specifico di ogni singolo caso e dalla logica degli schieramenti politici ideologici tipici della guerra fredda. Tuttavia, va segnalato che anche gli Stati favorevoli agli interventi risultano poco propensi a richiamare la ragione umanitaria dell azione militare 18. La maggior parte degli Stati, al contrario, censurò l illegalità degli interventi, specialmente quando risultavano in gioco volontà egemoniche continentali, testimoniando, quindi, la resistenza diffusa a qualsiasi incrinatura, per quanto determinata da ragioni umanitarie, alla priorità del valore della pace e conseguentemente ai principi fondamentali dell ordinamento internazionale quali il divieto dell uso della forza, 16 La brutale repressione nella provincia orientale del Pakistan da parte dell esercito pakistano fu confermata da Segretario Generale delle Nazioni Unite, v. UN doc. A/8401/ Add. 1 del 21 settembre 1971, paragrafi Come pure ben noti erano gli abusi dei diritti umani perpetrati dal regime di Idi Amin, accusato della morte di diverse centinaia di migliaia di persone. Il sanguinario regime di Pol Pot era accusato di aver trasformato la Cambogia in un immenso campo di concentramento, di aver strappato ai cambogiani tutti i loro diritti trasformandoli in un popolo di schiavi. Le atrocità e i massacri commessi da Bokassa erano stati comprovati anche da commissioni d inchiesta dell OUA. 17 In effetti, se si esclude il rovesciamento del regime di Bokassa, in tutti gli altri casi indicati, ivi compreso quello del Pakistan orientale, la giustificazione principale è costituita dalla legittima difesa: l India dichiarò che l azione militare intrapresa contro il Pakistan costituiva una reazione all aggressione da questo commessa; il Vietnam si difese dall accusa di aver aggredito la Cambogia adducendo la reazione in legittima difesa contro gli attacchi di frontiera iniziati dal regime di Pol Pot; lo stesso sostanzialmente fece la Tanzania giustificando il suo intervento come reazione ad un attacco armato da parte dell Uganda. La Francia invece, negò, inizialmente, qualsiasi coinvolgimento nella rimozione di Bokassa, anche se successivamente ammise l aiuto prestato al nuovo governo, su richiesta e con il consenso di questo. 18 L Unione Sovietica, ad esempio, nell ambito del Consiglio di Sicurezza sostenne l azione dell India dichiarando, anzitutto, che l intervento era stato provocato dall attacco del Pakistan che aveva invaso il territorio indiano e violato l integrità territoriale dell India. Solo in aggiunta l URSS fece riferimento alla repressione inumana della popolazione del Pakistan orientale come causa del conflitto e all enorme flusso di rifugiati che creava un grave problema di sicurezza per l India. Sempre l Unione Sovietica e diversi Stati socialisti giustificarono l intervento del Vietnam in quanto attaccato dalla Cambogia escludendo, d altra parte, il coinvolgimento di quel Paese nel rovesciamento del regime di Pol Pot, frutto dell azione degli oppositori interni sostanzialmente spinti nella loro azione dalle condizioni inumane nelle quali era tenuto il popolo cambogiano.

11 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 649 l obbligo di rispettare la sovranità degli Stati e di non intervento negli affari interni degli stessi 19. Dopo il 1989 l anno della caduta del muro di Berlino cui si riporta simbolicamente la fine della guerra fredda gli interventi umanitari unilaterali, o di gruppi di Stati anche agenti attraverso organizzazioni internazionali o patti di difesa, cui si fa solitamente riferimento nella dottrina sono: l interdizione aerea stabilita da Francia, Regno Unito e Stati Uniti nel Nord dell Iraq nel 1991, dopo la conclusione dell operazione Desert Storm, per la protezione della popolazione kurda; gli interventi della Comunità Economica degli Stati Africani Occidentali (ECOWAS) in Liberia, a partire dal 1990, e in Sierra Leone dal 1999, in entrambi ai casi per rispondere alle sofferenze della popolazione civile provocate dai conflitti interni nei due Paesi; l intervento della NATO contro la Iugoslavia serbo-montenegrina nel 1999, per la protezione della popolazione albanese del Kosovo. Si tratta di avvenimenti ben noti per cui qui di seguito limiteremo le nostre osservazioni agli aspetti essenziali utili nella prospettiva di analisi del presente lavoro. L azione delle tre potenze membri permanenti del Consiglio di Sicurezza nel Kurdistan iracheno fu avviata dopo la ferma condanna da parte del Consiglio di Sicurezza con la risoluzione 688 del 5 aprile 1991 della repressione irachena della popolazione kurda nel nord del Paese che, causando un massiccio esodo attraverso le frontiere internazionali, venne ritenuta una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali. Il Consiglio di Sicurezza non autorizzò il ricorso ad azioni militari collettive, ma si limitò a chiedere la cessazione immediata delle operazioni repressive irachene e la partecipazione degli Stati membri agli sforzi di assistenza umanitaria condotti e organizzati dal Segretario Generale. In seguito all adozione della risoluzione, gli Stati indicati lanciarono l operazione Provide Comfort, il 17 aprile 1991, proclamando e proteggendo militarmente alcune enclave sul territorio e proclamando una no-fly zone a nord del 36 parallelo allo scopo di facilitare il ritorno delle popolazioni 19 Nel caso del Pakistan orientale l intervento indiano fu giudicato una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale dalla gran parte degli Stati indipendentemente dalle cause che l avevano motivato. In effetti anche gli Stati che attribuivano un certo significato alle gravi violazioni dei diritti umani perpetrate dal regime pakistano contestarono il ricorso dell India ad iniziative militari. Tutti gli Stati occidentali e gran parte di quelli del movimento dei non allineati condannarono l illegalità dell intervento vietnamita in Cambogia focalizzando l attenzione sulla violazione del principio di sovranità e anche quelli che insistettero sulla deplorevole situazione dei diritti umani del popolo cambogiano stigmatizzarono il ricorso all uso della forza.

12 650 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE kurde disperse. La reazione a tali iniziative fu piuttosto blanda all interno dell Organizzazione. Infatti, se si esclude la condanna della Cina e della Russia, la maggior parte degli Stati membri non mostrò un particolare interesse nella situazione, come testimoniato, tra l altro, dall assenza di qualsivoglia iniziativa da parte dell Assemblea Generale. Come pure benevola fu la reazione degli Stati membri successivamente, in occasione dei raids anglo-statunitensi contro le basi missilistiche irachene in risposta a movimenti di truppe di Bagdad nell area kurda 20. Nei casi della Libera e della Sierra Leone è un organizzazione regionale ad assumere iniziative definite di peace-keeping, ma che poi, nei fatti, risultano essere di peace-enforcement. In quanto tali, ai termini delle norme della Carta in precedenza illustrate, le operazioni in questione necessitavano dell autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. In entrambi i casi, questo è sì intervenuto, ma successivamente, e- logiando le iniziative dell ECOWAS dirette a promuovere la pace e il ritorno alla normalità nei due martoriati Paesi 21. Nel caso dell intervento della NATO contro la Iugoslavia per la questione del Kosovo la motivazione umanitaria primeggia. Lo stesso Consiglio di Sicurezza aveva indicato che l uso eccessivo e indiscriminato della forza da parte delle forze di sicurezza serbe e dell esercito iugoslavo contro la popolazione albanese del Kosovo potevano essere all origine di una catastrofe umanitaria e si era dichiarato pronto ad assumere le iniziative necessarie nel caso la Iugoslavia non vi avesse posto fine e avviato la soluzione politica dei contrasti con le comunità etniche in Kosovo 22. Gli avvenimenti successivi sono noti: il fallimento dei negoziati di Ramboullet spinse la NATO ad iniziare, il 24 marzo 1999, una campagna aerea contro la Iugoslavia, la quale ultima, simultaneamente, avviò nel Kosovo una pulizia etnica di significative proporzioni 23. Quali indicazioni possiamo trarre da questi casi? Certamente nel 20 Su tale vicenda rinviamo ai lavori di Corten e Klein, Paye e Lattanzi, cit. supra a nota 2 ai quali aggiungiamo VILLANI, La nuova crisi del Golfo e l uso della forza contro l Iraq, in RDI, 1999, In relazione a tali casi v. GRADO, Guerre civili e Stati terzi, Padova, 1998, spec. 316 ss. e della stessa autrice Il ristabilimento della democrazia in Sierra Leone, in RDI, 2000, 361 ss. 22 Cfr. la risoluzione del Consiglio di Sicurezza 1199 del 23 settembre Anche per l intervento della NATO in Kosovo la letteratura è piuttosto ampia e, quindi, anche in questo caso ci limitiamo a segnalare alcuni lavori tra i più significativi: RONZITTI (a cura di), Nato, conflitto in Kosovo e Costituzione italiana, Milano, 2000; PICONE, La guerra del Kosovo e il diritto internazionale generale, in RDI, 2000, 309 ss.; SCISO (a cura di), L intervento in Kosovo. Aspetti internazionalistici e interni, Milano, 2001.

13 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 651 caso del Kurdistan del Nord, la mancanza di reazione da parte della Comunità internazionale può essere ascritta alla limitatezza, sui piani temporale e materiale, dell intervento, unitamente alla pressoché generale riprovazione della repressione della popolazione kurda che trovò una eco mediatica particolarmente significativa. Gli interventi dell ECOWAS possono essere interpretati come testimonianza della tendenza dell ONU a tollerare interventi militari, anche con finalità umanitarie, non autorizzati preventivamente dal Consiglio di Sicurezza e condotti da organizzazioni regionali all interno dell area, cioè nei confronti di uno Stato membro dell organizzazione regionale. Le reazioni degli Stati alla iniziativa della NATO furono alquanto differenziate. Diversi Paesi islamici difesero l azione militare come risposta necessaria ad un disastro umanitario estremo. Il fallimento dei negoziati diretti a risolvere pacificamente la questione, l eccessivo e indiscriminato ricorso alla violenza, la necessità di prevenire un disastro umanitario di proporzioni maggiori, l incapacità del Consiglio di Sicurezza di agire, sono le motivazioni che furono complessivamente utilizzate per giustificare l intervento. Una posizione diametralmente opposta fu assunta, invece, da Russia, Cina, Namibia e India. Tali Paesi ritenevano inconsistenti le motivazioni umanitarie dell intervento, il quale sostanzialmente costituiva un uso unilaterale della forza contrario alla Carta dell ONU e alle regole del diritto internazionale generale. Inoltre, esso costituiva un pericoloso precedente con effetti destabilizzanti a livello regionale e internazionale. Altri Stati, pur condannando il ricorso alla minaccia o all uso della forza, mostravano qualche apertura nei confronti dell intervento, considerata l assenza di azione da parte del Consiglio di Sicurezza e l urgente necessità di far fronte alla situazione. Nel complesso la prassi in precedenza esaminata testimonia la difficoltà di considerare legali gli interventi militari unilaterali per fini umanitari, anche se risulta innegabile la tendenza, ancora non ben definita, ad accreditarne la legittimità sul piano morale. Ciò può essere indicativo della maggiore difficoltà che nell attuale contesto internazionale gli Stati hanno nel sostenere le ragioni di una rigida interpretazione del principio di sovranità di fronte a violazioni gravi dei diritti umani. Tuttavia, appare evidente che una prassi così limitata e contrastata non può costituire il presupposto per concludere nel senso che l ordinamento giuridico internazionale riconosca il diritto (o l obbligo) degli Stati di ricorrere a misure militari unilaterali nei confronti di altri Stati per gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani.

14 652 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE 4. Le posizioni della dottrina sull intervento umanitario.- Una prassi limitata e controversa come quella esaminata ha dato luogo a una varietà di posizioni della dottrina circa la legalità dell intervento umanitario. Anche in questo caso, per ovvii motivi di spazio, ci limiteremo a segnalare quelle che risultano tra le più diffuse e significative 24. Anzitutto la tesi di coloro che cercano di comprimere la portata del divieto dell uso della forza. Secondo alcuni studiosi, infatti, il divieto in questione non opererebbe quando l uso della forza non è diretto contro l integrità territoriale (non ha il fine di privare uno Stato di parte del suo territorio) o l indipendenza politica (non mira a rovesciare il governo di uno Stato) o risulta compatibile con la realizzazione di un fine delle Nazioni Unite (ad esempio, proprio per reagire a gravi violazioni dei diritti umani). Contro i tentativi di restringere la portata del divieto dell uso della forza si è espressa la maggior parte della dottrina dimostrando anzitutto, anche sulla base dei lavori preparatori della Carta, che il riferimento all integrità territoriale e all indipendenza politica nell art. 2, par. 4, è diretto ad enfatizzare ed esplicitare il concetto di sovranità territoriale e, quindi, a rafforzare e non ad indebolire il divieto della minaccia o dell uso della forza 25. I- noltre, ed è questo l aspetto che qui maggiormente interessa, ampiamente criticata è anche l idea che l uso della forza possa considerarsi legale quando è diretto a realizzare il fine dell Organizzazione di promuovere e proteggere i diritti umani. In particolare si è sottolineato che l uso della violenza militare comunque si pone in contrasto con gli altri fini dell Organizzazione 26. Anche a voler accedere all idea che in determinate situazioni possa presentarsi una tensione tra i fini dell Organizzazione, che necessariamente deve essere armonizzata, è doveroso ribadire che nel disegno originario della Carta al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale è sicuramente accordata una priorità rispetto a tutti gli altri scopi dell ONU e, quindi, 24 Per un analisi dettagliata delle posizioni della dottrina si rinvia, anche per i rilievi critici ampiamente condivisibili, a PALMISANO, L ammissibilità del ricorso armato a fini umanitari e la guerra del Kosovo, in questa Rivista, 2003, 17-45, spec. 28 ss. 25 V. di recente RONZITTI, Diritto internazionale dei conflitti armati, III ed., Torino, 2006, PAYE, Sauve qui veut?, cit., 131 ss. richiama l art. 1 della Carta e i fini dell Organizzazione dallo stesso indicati: «1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionali, e a tal fine conseguire con mezzi pacifici la composizione o la soluzione delle controversie ; 2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli e prendere altre misure atte a rafforzare la pace universale; 3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale, culturale o umanitario».

15 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 653 l eventuale tensione tra pace e i diritti umani certamente non può essere risolta nel senso di giustificare interventi militari unilaterali 27. Altri studiosi ritengono che tale impostazione porti al paradosso che una buona norma produca un cattivo risultato: il divieto dell uso unilaterale della forza, se rigidamente osservato e applicato, può produrre, in specifiche circostanze di grave violazione dei diritti (e cioè quando il Consiglio di Sicurezza non decida una iniziativa collettiva), il risultato paradossale di lasciare al proprio destino le vittime di una tragedia umanitaria. È per questo motivo che tali studiosi hanno avanzato l idea che l uso della forza unilaterale in caso di emergenze umanitarie, sebbene illegale dal punto di vista formale, possa essere considerato legittimo e quindi giustificato sul piano morale 28. Lo strumento giuridico attraverso il quale sarebbe possibile colmare il gap tra ciò che impone la lettera della norma e il senso comune della morale è tratto dall esperienza degli ordinamenti penali nazionali, in particolare dal concetto di circostanza attenuante. In sostanza l azione illegale è valutata come tale, ma il grado di illegalità può essere determinato tenuto conto di fattori attenuanti. Secondo la tesi in questione il diritto internazionale pur riconoscendo ancora oggi la legalità e la moralità come regolatori sociali distinti, è pronto ad accettare l idea che il potere del diritto positivo possa essere compresso se il gap tra lo stesso e i valori comuni diventa troppo ampio. A parte il riferimento ad alcune autorevoli posizioni della dottrina 29, la circostanza indicata è 27 In proposito appare opportuno richiamare la ben nota sentenza della Corte Internazionale di Giustizia nel caso delle attività militari in e contro il Nicaragua del C è un punto di tale sentenza nel quale la Corte esamina la possibilità di una eventuale tensione tra valori della Comunità internazionale, proprio in riferimento alla pace e ai diritti umani. È il punto nel quale la Corte, nel valutare le accuse degli Stati Uniti al Nicaragua di violare i diritti umani (era l argomento, insieme ad altri, che gli Stati Uniti utilizzavano per giustificare le proprie attività militari contro il Nicaragua), afferma: «in ogni caso, mentre gli Stati Uniti possono farsi una propria valutazione della situazione del rispetto dei diritti umani in Nicaragua, l uso della forza non può essere il metodo più appropriato per verificare o assicurare il rispetto di tali diritti». Questo passaggio della sentenza della Corte ci sembra rilevante per due motivi: anzitutto mette in evidenza il carattere relativo (potremmo dire soggettivo) della valutazione di situazioni di violazione dei diritti umani. In secondo luogo stabilisce che la tensione tra pace e diritti umani deve essere risolta facendo prevalere la prima in quanto valore fondamentale della Comunità internazionale. 28 Cfr. In particolare FRANCK, Recourse to Force, cit., 174 ss., nonché dello stesso autore Interpretation and Change in the Law of Humanitarian Intervention, in HOLZGREFE, KEOANE (edited by), Humanitarian Intervention, cit., I riferimenti di FRANCK, Recourse to Force, cit., rispettivamente 181 e 182, sono a SCHACHTER, International Law in Theory and Practice, Dordrecht, 1991 (il quale pur preferendo che le operazioni umanitarie siano approvate dal Consiglio di Sicurezza o dall Assemblea Generale ritiene comunque che «in the absence of such prior approval, a State or group of States using force to put an end to atrocities when the necessity is evident and the

16 654 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE secondo la tesi in questione testimoniata dal fatto che la prassi degli interventi umanitari indicherebbe che anche i governi riluttanti ad accettare qualsiasi cambiamento della portata del divieto dell uso della forza sono apparsi in più occasioni disponibili ad accettare iniziative come quelle condotte dall ECOWAS in Liberia e Sierra Leone o quella dalla NATO in Kosovo. Se ne ricava che coloro che sono chiamati ad interpretare ed applicare il diritto internazionale dovrebbero considerare non solo il testo della norma applicabile (il divieto dell uso della forza), ma anche il contesto specifico di una situazione che potrebbe non essere stato contemplato all epoca della sua redazione (la necessità di reagire e porre fine a gravi violazioni dei diritti umani). L essenza dell utilizzo del concetto di attenuante sta nel fatto che il diritto comunque riconosce, in generale, la permanente forza della regola sul divieto dell uso della forza, ma ritiene anche che, in circostanze straordinarie, possano essere accettate delle violazioni della stessa. La valutazione della validità delle circostanze attenuanti in relazione ad un illecito (ma giustificabile) uso della forza spetterebbe certamente ai tribunali internazionali, ma considerata la realtà dell ordinamento giuridico internazionale questa sarà, in primo luogo, operata dagli organi politici delle Nazioni Unite, in particolare dall Assemblea Generale, che hanno già dimostrato l abilità e la prontezza nel valutare l impiego della forza armata da parte degli Stati tenuto conto della complessità delle circostanze di ogni singolo caso. Infine, viene sottolineato che nella considerazione delle circostanze attenuanti risulta essenziale la comparazione delle conseguenze dell azione con quelle dell inazione. In altre parole, deve essere dimostrabile che l intervento armato è in grado di conseguire risultati che sono significativamente migliori rispetto a quelli conseguenti alla mancanza di intervento. D altra parte, secondo la tesi in questione, l esperienza ha ampiamente dimostrato che, nonostante lo scetticismo che circonda qualsiasi iniziativa di uso della forza, vi sono catastrofi autentiche per le quali azioni preventive o riparatrici sono state ampiamente giustificate, specialmente quando supportate da un condiviso consenso morale e applicate da ampie coalizioni di Stati. Il merito principale di tale ricostruzione riteniamo sia quello di non tentare di affermare la legalità dell intervento unilaterale umanitario; anzi, il presupposto è proprio quello di considerare illegale l uso humanitarian intention is clear is likely to have its action pardoned», 126) e a INDEPENDENT INTERNATIONAL COMMISSION ON KOSOVO, Kosovo Report: Conflict, International Response, Lessons Learned, 2000.

17 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 655 della forza per fini umanitari non autorizzato dal Consiglio di Sicurezza. Si preferisce trovare uno spazio di legittimità morale a tali interventi ricorrendo ad uno strumento giuridico le circostanze attenuanti sul presupposto che ciò sarebbe ragionevole per far fronte a situazioni che non sono state previste all epoca dell elaborazione della Carta. Qui un primo rilievo critico sulla tesi in questione. Infatti, la possibilità di far fronte a gravi violazioni dei diritti attraverso interventi comportanti l uso della forza è stato affrontato a San Francisco ma sempre nell ottica delle misure collettive dell Organizzazione e non di interventi unilaterali degli Stati. Ciò nonostante fosse ben chiaro che il diritto di veto dei membri permanenti avrebbe potuto costituire un serio impedimento alla realizzazione del sistema di sicurezza collettiva dell Organizzazione. Un secondo aspetto critico riguarda i soggetti e il momento di valutazione della legittimità degli interventi umanitari. Il fatto che siano necessariamente gli Stati e in una fase successiva all intervento gli attori della valutazione delle circostanze attenuanti, certamente non elimina il rischio di abusi sotto il profilo sia della selettività sia della genuinità umanitaria dell intervento. Nella sostanza ciò che appare debole nella tesi in questione è la rinuncia ad immaginare un meccanismo istituzionale capace di superare l inefficacia di quello attuale almeno per quanto concerne le emergenze umanitarie e di garantire l assunzione di decisioni collettive data l importanza e il significato dei valori in gioco. In questa prospettiva si muove, invece, una parte consistente della dottrina concentrandosi nell elaborazione di una serie di criteri e di condizioni sulla base dei quali operare la valutazione di legalità degli interventi umanitari. Si tratta di un esercizio di riflessione certamente non nuovo 30, ma di cui non mancano anche recenti significative riformulazioni 31. È su queste che concentreremo l attenzione in quanto il canone di legalità proposto risulta certamente il più articolato ed avanzato considerato che riesce a tener conto non solo delle più recenti e- sperienze della prassi ma altresì degli sviluppi sistemici della realtà internazionale. Anche in tali elaborazioni il dato di partenza è che «il te- 30 In questa prospettiva si muoveva già VERWEY, Humanitarian Intervention, in CASSESE (ed.), The Current Legal Regulation of the Use of Force, Dordrecht-Boston-Lancaster, 1988, Ci riferiamo a CASSESE, I diritti umani oggi, Roma-Bari, 2005, spec Dello stesso autore v. anche Ex iniuria ius oritur: Are We Moving Towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community, in EJIL, 1999, 23 ss. e A Follow-Up: Forcible Humanitarian Countermeasures and Opinio Necessitatis, ivi,

18 656 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE sto e il contesto» della Carta dell ONU non consentono agli Stati di utilizzare la forza al fine di fermare gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani; in simili circostanze, solo l accertamento dell esistenza di una minaccia alla pace e la conseguente autorizzazione del Consiglio di Sicurezza possono consentire l uso della forza. Tuttavia, secondo la tesi in questione, due possono essere le vie percorribili affinché, di fronte all inerzia del Consiglio di Sicurezza, la Comunità internazionale possa «legittimare gli interventi internazionali volti a fermare la commissione di atrocità». La prima è il ricorso al meccanismo previsto dalla risoluzione 377/V dell Assemblea Generale del 1950 (Uniting for Peace), ai termini del quale la stessa Assemblea Generale potrebbe autorizzare, a maggioranza dei due terzi, l uso della forza per porre termine a gravissime violazioni dei diritti umani. Qualora invece, tale soluzione fosse ritenuta troppo macchinosa e comunque inadeguata a far fronte all urgenza dell intervento, si propone l approvazione, da parte dell Assemblea Generale e sulla base di un ampio consenso, di una «norma autorizzativa» che dovrebbe enunciare diverse e imprescindibili condizioni: l esistenza di gravissime violazioni dei diritti umani (crimini contro l umanità, genocidio); l accertamento di tali violazioni da parte di organi internazionali competenti (l Alto Commissario per i diritti umani dell ONU o organi simili, anche a livello regionale) o da organizzazioni non governative autorevoli nel campo dei diritti umani (Amnesty International, Human Rights Watch); l inazione del Consiglio di Sicurezza in conseguenza dell utilizzo del diritto di veto; l esito negativo di mezzi di regolamento pacifico della situazione; il fallimento dei tentativi di trattare la questione anche nell ambito di organizzazioni regionali o alleanza politico militari. Al verificarsi di tali condizioni uno Stato potrebbe ricorrere all uso della forza purché questa fosse: limitata ed esclusivamente finalizzata a porre fine alle gravi violazioni dei diritti; proporzionata alla gravità delle violazioni; esercitata in stretta osservanza del diritto internazionale umanitario; cessata immediatamente appena terminate le violazioni. Infine, lo Stato in questione dovrebbe informare e render conto al Consiglio di Sicurezza sui motivi, le giustificazioni e le modalità dell uso della forza, nonché risarcire eventuali danni provocati alla popolazione civile che non fossero giustificati dalla necessità di far cessare le violazioni. Ci siamo diffusamente soffermati su questa tesi per due motivi. Anzitutto, perché si tratta del tentativo di elaborare una soluzione istituzionale ad un intollerabile deficit normativo dell ordinamento in-

19 DALL INTERVENTO UMANITARIO ALLA RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE 657 ternazionale attraverso un meccanismo che sicuramente è tra i più a- vanzati sotto il profilo della neutralità politica e dell efficacia operativa. In secondo luogo, perché risulta in qualche modo vicina alle proposte che hanno dato luogo alla formulazione del principio della responsabilità di proteggere di cui ci occuperemo in seguito. 5. Gli interventi umanitari autorizzati dalle Nazioni Unite.- Come già indicato in premessa, c è un secondo aspetto rilevante ai fini di questa indagine costituito dai c.d. interventi umanitari delle Nazioni Unite. Si tratta di operazioni militari autorizzate dal Consiglio di Sicurezza sulla base dell accertamento dell esistenza di una minaccia alla pace e dirette anche a porre rimedio a gravi violazioni dei diritti umani o, più in generale, a garantire l assistenza umanitaria alle popolazioni civili vittime di conflitti armati (internazionali o interni). Spesso, si è trattato di interventi condotti parallelamente all esistenza sul terreno di una peace-keeping operation o addirittura alla stessa affidati. Per limitarci agli esempi più significativi, si può qui richiamare, anzitutto, la risoluzione 770 del 13 agosto 1992 con la quale il Consiglio di Sicurezza, ai termini del Capitolo VII, chiese agli Stati individualmente o attraverso accordi o organizzazioni regionali, di adottare tutte le misure necessarie espressione, questa, che nel linguaggio delle Nazioni Unite assume il significato di utilizzo della forza militare per facilitare, in coordinamento con le Nazioni Unite, l assistenza umanitaria a Sarajevo e dovunque necessario nella Bosnia-Erzegovina. Se si esclude una missione della Francia 32, l autorizzazione del Consiglio di Sicurezza non produsse significative iniziative. Ciò fu in larga parte conseguenza del fatto che, poche settimane dopo, il Consiglio decise di accentrare i compiti dell assistenza umanitaria nell UNPROFOR al fine di avere un maggiore controllo su tale attività 33. Il caso indicato non è l unico nel quale, in relazione alla situazione in Bosnia-Erzegovina, il Consiglio di Sicurezza ha autorizzato l uso della forza per scopi umanitari. Così è stato, ad esempio, per garantire la sicurezza dei voli umanitari dopo le gravi violazioni della zona di interdizione aerea stabilita nell ottobre Con la risolu- 32 Cfr. sul punto TORELLI, Les missions humanitaires de l armée française, in Déf. nat., 3, 1993, V. la risoluzione 776 del 14 settembre L interdizione dei voli militari nello spazio aereo della Bosnia-Erzegovina fu stabilita dal Consiglio con la risoluzione 781 del 9 ottobre 1992 e confermata con la risoluzione 786 del 10 novembre 1992.

20 658 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE zione 816 del 31 marzo 1993, il Consiglio decideva, in virtù dei poteri di cui al Capitolo VII e richiamando, altresì, il Capitolo VIII, di autorizzare gli Stati, individualmente o attraverso accordi o organizzazioni regionali, ad adottare, sotto la sua autorità e in stretto coordinamento con il Segretario Generale e l UNPROFOR, tutte le misure necessarie e proporzionate alle specifiche circostanze e alla natura dei voli per garantire il rispetto dell interdizione aerea 35. Si può qui richiamare anche la vicenda relativa alla protezione delle zone di sicurezza per garantire la popolazione civile in alcune città vittime di una situazione umanitaria particolarmente drammatica in conseguenza del conflitto. Con la risoluzione 836 del 4 giugno 1993, il Consiglio, sempre agendo ai termini del Capitolo VII, decideva, da un lato, di ampliare il mandato dell UNPROFOR consentendole di adottare le misure necessarie per garantire la sicurezza delle aree protette e per realizzare il suo mandato e, dall altro, autorizzava gli Stati ad utilizzare la forza aerea in appoggio a tali misure 36. Il caso più genuino di intervento umanitario delle Nazioni Unite è stato da tutti ritenuto, comunque, quello relativo alla crisi somala. Il riferimento è, in particolare, alla risoluzione 794 del 3 dicembre 1992 con la quale il Consiglio di Sicurezza stabilì che l ampiezza della tragedia umana causata dal conflitto in Somalia, ulteriormente aggravata dagli ostacoli posti dalle fazioni in lotta e dalle bande armate alla distribuzione degli aiuti umanitari, costituiva una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali e decideva, sulla base del Capitolo VII, di autorizzare il Segretario Generale, in cooperazione con gli Stati membri, ad utilizzare tutti i mezzi necessari per stabilire un ambiente sicuro per le operazioni di assistenza umanitaria nel Paese. È da tale risoluzione che originò l istituzione della forza multinazionale d intervento 35 Vale la pena di ricordare, in proposito, che il coordinamento tra le Nazioni Unite e la NATO, l organizzazione che effettivamente agì per garantire la sicurezza dello spazio aereo bosniaco, attraverso il sistema della doppia chiave (la duplice autorizzazione per utilizzare le forze aeree della NATO) si rivelò a dir poco problematico. Cfr. in proposito RONZITTI, Le operazioni di mantenimento della pace ed i rapporti tra Stati fornitori e contingenti delle Nazioni Unite, in L ONU: cinquant anni di attività e prospettive per il futuro, Atti dei Convegni organizzati dalla SIOI in occasione del 50 Anniversario dell ONU, Roma, 1996, 561 ss., spec Per il vero il Consiglio di Sicurezza qualifica come legittima difesa le misure che l UNPROFOR avrebbe eventualmente adottato. Tuttavia, appare piuttosto evidente che l estensione del mandato alla protezione delle città indicate, alla garanzia della libertà di circolazione del personale della Forza, nonché alla protezione dei convogli umanitari avrebbe richiesto un adeguata potenza di fuoco dei contingenti dell UNPROFOR da utilizzare all occorrenza, non solo per reagire ad eventuali attacchi ma anche per far fronte più in generale a qualsiasi impedimento si frapponesse alla realizzazione dei diversi aspetti del mandato.