La tutela del consumatore: le competenze dell Autorità Garante della concorrenza e del mercato Carlo Piazza Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Sommario A) La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 Abuso di posizione dominante e fair competition Condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose B) La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo La pratica commerciale scorretta: gli elementi costitutivi I poteri dell Autorit Autorità Gli interventi dell Autorit Autorità C) Tutela del consumatore e private enforcement Il rapporto fra provvedimenti AGCM e la tutela nelle controversie individuali Class action D) Considerazioni Conclusive Tutela della concorrenza e tutela del consumatore: le differenti prospettive di tutela E possibile un raccordo?
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 Comportamenti di impresa disciplinati dalla Legge n. 287/90 Accordi (intese, pratiche e decisioni di associazioni di imprese) che hanno per oggetto o per effetto di eliminare o ridurre il gioco della concorrenza (articolo 2); 1. Abuso di posizione dominante (articolo 3); 2. Concentrazioni (articoli 6-7). 6 Intese esentate ai sensi dell articolo 4: il sostanziale beneficio per i consumatori (condizione positiva) Altri strumenti di intervento Rispetto ad atti posti in essere da autorità pubbliche idonei a incidere sul libero gioco della concorrenza (per esempio, leggi, regolamenti, bandi di gara etc.) 1. Potere di segnalazione al Parlamento, al Governo e ad altre autorità pubbliche(articolo 21) 2. Potere di esprimere pareri su iniziative legislative e regolamentari (articolo 22)
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 Obiettivi sottesi alla disciplina antitrust: Diretti e immediati: promuovere e proteggere condizioni concorrenziali in termini sia di pari condizioni competitive nel mercato sia di eguali presupposti di accesso al mercato. Indiretti e mediati: proteggere i consumatori attraverso l abbassamento del livello dei prezzi e il miglioramento della qualità del prodotto come risultato del normale confronto concorrenziale fra gli operatori I benefici per i consumatori non derivano tanto da una forma di tutela diretta, quanto da una maggiore soddisfazione dei loro bisogni che, in presenza di pressioni concorrenziali, risulta da una efficiente allocazione delle risorse e da un offerta delle imprese presenti sul mercato di un ampia gamma di prodotti e/o servizi, di migliore qualità e a prezzi più vantaggiosi.
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 Gli orientamenti comunitari: La nozione di concorrenza basata su considerazioni di equità di correttezza dei rapporti commerciali, protezione del contraente debole, parità di trattamento da assicurare ai vari contraenti è generalmente estranea alla concorrenza intesa come valore economico Rischio di un intervento di regolazione delle autorità antitrust estraneo al loro ruolo di garanti della tutela del contesto concorrenziale Tendenza recessiva : l analisi economica ha un ruolo centrale rispetto a valutazioni extraconcorrenziali; pochi casi e datati relativi a prezzi ingiustificatamente gravosi (United( Brands; British Leyland e General Motors) difficoltà investigative relative all analisi analisi di costi, ricavi e profitti e all individuazione di benchmark di riferimento attendibili
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 I FASE: Sino al 2007 Pochi casi di applicazione della lettera a) dell articolo 3 1. vincoli contrattuali ingiustificatamente gravosi imposti agli acquirenti/imprese - caso Ibar /Aeroporti di Roma (Boll. 21/94); 2. un solo caso di prezzi ingiustificatamente gravosi - caso A306 Veraldi /Alitalia (Boll. 46/2001 - basata sull analisi di: a) costi e ricavi realizzati sul mercato rilevante; b) profitti realizzati; c) comparazione dei profitti con i mercati di riferimento: A. Comparazione di rotte (Milano - Lamezia Terme dove era assente una pressione concorrenziale vs Milano - Reggio Calabria dove era invece presente una pressione concorrenziale); B. Analisi della sussistenza di una sproporzione fra i prezzi e il valore economico della prestazione. C. Non violazione per insufficienza di prove circa l iniquità delle tariffe (insussistenza di margini eccessivi né in assoluto né comparati a quelli realizzati sulle rotte in concorrenza)
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 II FASE: dal 2007 in poi Tre casi di applicazione dell articolo 3 rispetto a condizioni generali di contratto ritenute unfair: A382 - Autostrade/Carta prepagata Viacard relativa alla scadenza di validità della tessera e dell assenza di rimborso per la parte di credito non usufruita A390 - Enel Distribuzione/Attivazione fornitura subordinata a pagamenti morosità pregresse A398 - Morosità pregresse Telecom: caso simile ad A390
La tutela del consumatore nell ambito della Legge n. 287/1990 Potenziali indici di un intervento di regolazione (tipico dell approccio della fair competition): a) Soltanto in un caso vi è un riferimento esplicito alla lettera a) dell articolo 3 (A382) b) In tutti e tre casi è del tutto assente un analisi economica e la valutazione della condotta abusiva è incentrata sul carattere sproporzionato della soluzioni contrattuali adottate dall impresa interessata rispetto all interesse dell utente. In A382 manca la definizione del mercato rilevante c) L operatore ha presentato impegni ai sensi dell articolo 14 ter comma 1 della Legge n. 287/1990 volti a rimodulare le condizioni generali di contratto
La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo Il Decreto Legislativo n. 146/2007, modificando la disciplina degli articoli 18 e ss. del Decreto Legislativo n. 206/2005 introduce la figura delle Pratiche commerciali scorrette che include, assorbendola, la fattispecie della pubblicità ingannevole nel genus delle pratiche ingannevoli (quindi no abrogazione secca della vecchia disciplina) sanzionate accanto alle ipotesi delle pratiche commerciali aggressive.
La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo Articolo 20 del Decreto Legislativo n. 206/2005: La nozione generale di pratica commerciale: 1. violazione della diligenza professionale 2. idoneità a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio. Ambito di applicazione esteso: 1. Comportamenti commerciali posti in essere prima, durante e dopo un'operazione commerciale relativa a un prodotto (articolo 19, comma 1) 2. l applicazione delle disposizioni normative in materia contrattuale (articolo 19, comma 2, lettera a))
La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo Nuovi strumenti istruttori Procedibilità d ufficio. Attribuzione di poteri investigativi da esercitare con l ausilio della Guardia di Finanza Potere di richiedere all operatore l assunzione dell impegno di porre fine all infrazione, ad eccezione dei casi di manifesta scorrettezza e gravità della pratica commerciale Moral suasion applicabile ad eccezione dei casi di particolare gravità Sospensione provvisoria (su istanza di parte o d ufficio) della pratica commerciale scorretta per ragioni d urgenza Esito del procedimento: divieto, dichiarazione rettificativa, sanzioni (No discrezionalità sull an. Quantum min. 5.000/50.000 max 500.000). L inottemperanza (min. 10.000 max 150.000. Reiterata inottemperanza:sospensione dell attività).
La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo Principali interventi Fatturazione per chiamate satellitari e/o a numerazioni speciali (caso PS24) Tele-selling e contratti a distanza (PS19) Abbonamenti a servizi per la fornitura di loghi e suonerie per cellulari (PS322) Portabilità dei mutui (PS1187 e PS1188) Condizioni di trasporto e cambio titolo di viaggio (PS371) Attivazione di forniture di energia elettrica non richiesta e ostacoli al recesso (caso PS91)
La tutela del consumatore nell ambito del Dec. Lgs. 206/2005 Codice del Consumo Rapporto di complementarietà, ma distinti ambiti di tutela: 1. Attenzione più diretta alla tutela del consumatore nel rapporto commerciale con il professionista; 2. Interventi orientati a garantire fair practice senza la necessità di forzare in chiave regolatoria la disciplina antitrust, grazie alla clausola generale della contrarietà alla diligenza professionale; 3. Maggiori possibilità di intervento in assenza della necessità di dover provare la sussistenza del presupposto della posizione dominante di cui all articolo 82 CE
Tutela del consumatore e private enforcement a) Pattuizioni a valle di un intesa restrittiva della concorrenza. L equilibrio della pattuizione a valle risulta viziato da un comportamento che viola le disposizioni in tema antitrust fondamento di un danno ingiusto per un azione di carattere risarcitorio. Risulta più controversa e ammessa soltanto da una parte minoritaria della dottrina la possibilità di affiancare al rimedio risarcitorio anche quello della nullità della pattuizione a valle
Tutela del consumatore e private enforcement b) Pattuizioni a valle di una pratica commerciale scorretta. comunicazione ingannevole: elemento che vizia il corretto formarsi della volontà del contraente azione di annullamento del contratto per vizio del consenso, (dolo o dall errore) + azione di carattere risarcitorio (ipotesi di responsabilità precontrattuale) il comportamento commercialmente scorretto: alterazione del processo di formazione della volontà negoziale che va al di là dei tradizionali vizi della volontà. Valutazione negativa da parte dell ordinamento nullità di natura speciale rilevabile d ufficio soltanto a favore del consumatore (c.d. nullità di protezione)
Tutela del consumatore e private enforcement Class action: il nuovo articolo 140 bis del Decreto Legislativo del 6 settembre 2005 n. 205 Mancata soluzione di alcuni problemi relativi al risarcimento del danno in sede di private enforcement della disciplina antitrust, attinenti al nesso causale e alla determinazione del quantum di alcuni aspetti di ripartizione della competenza giurisdizionale (Tribunale I grado per le class action vs Corte d appello per le azioni individuali ai sensi dell articolo 33 comma 2 Legge 287/1990)
Tutela del consumatore e private enforcement Class action e attività dell AGCM Non è prevista l introduzione di una pregiudiziale amministrativa né di specifici strumenti di raccordo fra attività dell organo amministrativo e valutazioni del giudice ordinario L utilizzo degli elementi raccolti dall AGCM in sede istruttoria anche innanzi al giudice ordinario
Considerazioni conclusive La tutela del consumatore nell ambito della tutela della concorrenza: Prospettiva di tutela principalmente pubblicistica: rilievo costituzionale soltanto della tutela della concorrenza (articolo 117) Tutela degli interessi dei consumatori di natura mediata e non quale valore in sé Beneficio per i consumatori di natura economica derivante da un allocazione ottimale dei beni Insussistenza di situazioni giuridiche soggettive direttamente azionabili in capo ai consumatori
Considerazioni conclusive La tutela del consumatore nell ambito delle pratiche commerciale scorrette: Prospettiva di tutela di carattere pubblicistico, ma priva di rilevo costituzionale Tutela degli interessi dei consumatori quale conseguenza della fairness dei professionisti Beneficio per i consumatori rispetto alla possibilità di effettuare una scelta economica/contrattuale consapevole Insussistenza di situazioni giuridiche soggettive direttamente azionabili in capo ai consumatori