1.2 Comprendere le istituzioni per Max Weber e le conseguenze inattese della burocrazia per Merton L'oggetto di studio della sociologia è l'agire dotato di senso, che Weber 1 definisce come quell'atteggiamento umano a cui l'individuo che agisce attribuisce un suo senso soggettivo in riferimento all'atteggiamento di altri individui (Bonazzi, 2002c). Per Weber scopo della ricerca sociologica è fornire una "spiegazione comprendente" dell'agire sociale di una o più persone, spiegare vuol dire trovare le cause che si suppone abbiano provocato un dato agire, comprendere vuol dire rendere evidente il senso che il soggetto ha dato al suo agire in rapporto a quelle cause. Nel suo metodo di analisi oltre a comprendente Weber aggiunge anche il concetto istituzionale, concetto che permette di dimostrare le condizioni e i vincoli che determinate istituzioni sociali pongono sia all'agire umano che al senso che i soggetti danno del loro agire. Per il sociologo sono gli uomini che hanno creato diverse istituzioni: quelle statali (monarchia, repubblica), quelle politiche (democrazia, dittatura etc.), quelle giudiziarie (magistratura), quelle economiche (latifondo agrario, capitalismo etc.) e quelle religiose (chiese, sette, monasteri etc.). A differenza di Marx che privilegia i rapporti economici, di Freud che privilegia gli impulsi libidici dell'individuo, Max Weber non privilegia nessun fattore, non mira a dare spiegazioni generali della storia, la sua attenzione è rivolta a studiare le infinite forme istituzionali apparse nel corso della storia umana, i presupposti materiali, sociali, culturali, religiosi, economici che le hanno fatte nascere, le affinità tra varie istituzioni in apparenza lontane tra loro 2. Un analisi rigorosa di quelle che sono state le trasformazioni organizzative del modello burocratico nella Pubblica Amministrazione richiede necessariamente una disamina di come i sociologi classici e contemporanei hanno affrontato il tema del cambiamento organizzativo e istituzionale della Pubblica Amministrazione, anche attraverso il rapporto tra attori, istituzione e organizzazione e mettendo in evidenza il passaggio da un approccio razionale, basato su una concezione strumentale delle organizzazioni e della Pubblica Amministrazione ed un approccio che sottolinei la dimensione istituzionale delle organizzazioni a partire da una concezione processuale dell organizzazione stessa (Zan, 1988) o dell organizzare (Weick, 1993). I nuovi apporti agli studi organizzativi evidenziano che tale approccio pone al centro dell attenzione l intersoggettività delle interazioni, attraverso cui si formano pratiche culturali e costrutti simbolici che non sono altro che i materiali di cui sono fatte le istituzioni. Queste pratiche culturali ed i costrutti simbolici fanno riferimento all approccio teorico sullo studio dei processi di apprendimento. Tale approccio analizza le dinamiche comunicative e le pratiche di lavoro nei contesti organizzativi. Fa riferimento, a tal fine, a un paradigma concettuale che, partendo dagli studi di Vygotskij (1934, 1990, 2002, 2007), ha sviluppato una prospettiva culturale capace di studiare in una lettura unitaria i contesti organizzativi, intesi in senso lato, e di lavoro come complessi sistemi di pratiche sociali di lavoro, di comunicazione e di apprendimento. 1 Nella rassegna degli studi organizzativi sul fenomeno burocratico che in questa sede viene proposta il primo grande nome che incontriamo è Max Weber. Nasce a Erfurt nel 1864 (Monaco 1920) e tra il 1903 e il 1906 scrisse i principali saggi sul metodo. Docente di economia politica a Friburgo, Heidelberg e infine a Vienna. La figura di Max Weber ha assunto un ruolo di riferimento primario per quel filone che confluisce nel paradigma classico o tradizionale di organizzazione e che si può identificare con la configurazione del modello, o idealtipo nel linguaggio weberiano, della burocrazia. 2 Un esempio che fa comprendere meglio il pensiero di Weber è la sua ricerca sui rapporti tra spirito del capitalismo ed etica protestante. L'insieme delle convinzioni etiche e religiose di ispirazione calvinista (rigore di costumi, vita attiva ed ordinata, propensione al risparmio) rappresenta un importante elemento di legittimazione dell'agire capitalistico ai suoi primordi.
Tale approccio, sviluppato nell ambito di una psicologia definita «culturale», pone l accento su due caratteristiche peculiari dell agire umano: la capacità di attivare e modificare l ambiente attraverso la creazione di artefatti materiali e simbolici; la capacità di trasmettere filogeneticamente questi costrutti simbolici e materiali attraverso l utilizzo del linguaggio. La cultura viene pertanto intesa come il «medium» dell agire umano, ponendosi sia come vincolo che come strumento attraverso il quale gli esseri umani operano. Questa concezione «culturalista» pone in evidenza come il rapporto tra gli uomini e il mondo sia mediato dalla presenza di artefatti culturali, simbolici e materiali. Gli artefatti, esito delle azioni umane, si caratterizzano come prodotti «artificiali e culturali», grazie ai quali il rapporto dell uomo con il mondo si configura sempre come culturalmente mediato. Gli strumenti in cui si concretizza il rapporto dell uomo con il mondo e la «natura» sono, tra gli altri, il linguaggio, i sistemi formali, gli artefatti materiali e tecnologici. Questa caratterizzazione culturale del rapporto con la natura, che in questo senso è già il risultato di un costrutto cognitivo culturalmente prodotto, implica un analisi sia diacronica sia sincronica dei fenomeni analizzati. A tal riguardo è paradigmatica l analisi del ruolo svolto dal linguaggio nello sviluppo del pensiero, effettuata da Vygotskij. Il linguaggio, per lo studioso, è il medium sociale del pensiero, sia nella dimensione diacronica dello sviluppo storico-culturale, sia nella dimensione sincronica delle interazioni sociali tra gli individui. In tal senso lo strumento fondamentale dello sviluppo dell uomo è il linguaggio che si è evoluto storicamente, arricchendosi nel tempo di nuovi artefatti simbolici, che vengono trasmessi agli individui in un processo di socializzazione attuato per mezzo di altri strumenti come ad esempio la scrittura. Il cambiamento amministrativo e/o della sua persistenza vengono proposti a partire dalla dimensione istituzionale e analizzando i caratteri costitutivi delle istituzioni, in relazione alla loro natura pubblica, alla capacità di elaborare valori e significati collettivi, alla definizione sociale dei problemi e delle soluzioni. Oggetto specifico della ricerca sociologica per Weber è l agire dotato di senso, definito come l atteggiamento umano a cui l individuo che agisce attribuisce un suo senso soggettivo, in riferimento all atteggiamento di altri individui. Nel suo metodo di comprensione della realtà diviene fondamentale la capacità di capire i significati che mediano l azione sociale perché l attore attribuisce senso al proprio comportamento, non agendo meccanicamente ad uno stimolo, ma interpretandolo e poi agendo (Scott, 1998). Gli studi di Weber, inoltre, partono dalle conseguenze sociali dello sviluppo capitalistico dell Occidente moderno, adottando la prospettiva istituzionalista (Schluchter, 1987, Bonazzi, 2002b) per mettere al centro della sua analisi il significato culturale generale della struttura socio-economica della vita della comunità umana e delle sue forme storiche di organizzazione (Weber, 1958). Attraverso la comprensione del senso che i soggetti attribuiscono al loro comportamento nel rapporto con le istituzioni che operano nella vita sociale, Weber si interessò dapprima a cogliere le peculiarità dell economia occidentale, per poi concentrarsi sugli aspetti della cultura europea moderna nel suo complesso, così che il tema del capitalismo si trasformò in quello del razionalismo (Schluchter, 1987). Il suo interesse andò a quei processi intraculturali e interculturali che influenzano l azione sociale (che a sua volta svolge una funzione di influenza su tali processi) e la traducono in razionalità dell ordine sociale. Le diverse culture dell Occidente e dell Oriente, le molteplici istituzioni della storia e lo studio dei presupposti materiali, sociali, economici, culturali, religiosi da un lato e le obbligazioni normative derivanti da quelle istituzioni e le loro affinità dall altro (Bonazzi, 2002c), consentirono a Weber di analizzare l avvenuta razionalizzazione e le sue conseguenze. Le istituzioni non vengono considerate come concetto a sé stante, non trascurando la comprensione delle strutture e dei comportamenti sociali in quanto influenzate da regole culturali, intese come abitudini, comportamenti o codici legislativi (Scott, 1998). La stessa tipologia dei sistemi amministrativi basata su tre tipologie di potere era fondata su credenze e su sistemi culturali che legittimavano l utilizzo dell autorità (Bendix, 1960). Per Weber un fondamentale strumento di ricerca è quello legato ai modelli che esistono solo nella mente del ricercatore, per costruire il tipo ideale il ricercatore osserva e seleziona fra tutti gli aspetti di una data realtà gli elementi che sembrano più significativi, li collega tra loro, li accentua e
coordina in un quadro che deve essere coerente; è sempre un concetto limite, una forma che non si trova in realtà; il ricercatore osserva una realtà e valuta in che misura essa si avvicina o discosta da un certo tipo ideale. Il tipo ideale, dunque, è un concetto qualitativo costruito selezionando e accentuando aspetti della realtà osservata, la sua capacità euristica dipende dalla bravura del ricercatore, non indica qualcosa che si possa desiderare e non ha nulla a che fare con una perfezione che non sia puramente logica. La costruzione dei tipi ideali viene introdotta per lo studio del potere, definito come la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza da parte di un determinato gruppo di uomini. Il potere ha una natura relazionale e specifica; è relazionale perché nasce dal rapporto tra chi comanda e chi accetta di obbedire; è specifica perché bisogna sempre stabilire le circostanze, condizioni e limiti in cui un rapporto di potere si instaura. Il potere, inoltre, se esercitato in modo continuativo richiede di essere legittimato ed ha bisogno di un apparato amministrativo, diverso a seconda del tipo di legittimazione di cui gode il potere, dove la forma di legittimazione del potere è il vero oggetto dello studio sociologico. Vengono distinte tre forme di potere legittimato: il potere carismatico che si basa su qualità eccezionali e a volte sovraumane che i seguaci attribuiscono a un capo. Non è detto che tale potere duri, nella sua forma pura questo potere è irrazionale, manca di regole, è rivoluzionario perché rovescia il passato e nasce da una rottura radicale con le istituzioni. L'apparato amministrativo del potere carismatico è rudimentale, formato da discepoli a diretto contatto con il capo, persone che hanno dato prova di fedeltà. Tale potere trova la sua forma più pura nella sfera religiosa ma anche nella sfera politica dei grandi rivoluzionari e nella sfera economica dei grandi imprenditori. Tale movimento si affievolisce con la scomparsa del capo o se si ritira e i suoi seguaci trasformano il carisma in pratica quotidiana, stabilendo una routinizzazione del carisma che diventa alla fine un potere burocratico o tradizionale. La seconda forma di potere legittimato è quello tradizionale o burocratico che fonda la sua legittimità su ordinamenti antichi ed esistenti da sempre; chi ha il potere è rispettato in virtù della tradizione, può non avere personali doti di comando, un esempio è il sovrano che regna in base a un diritto di sangue. In tale potere si assegnano cariche in base all'appartenenza ad un gruppo privilegiato e in questo si trova il punto debole di tale potere, sempre minacciato dall'insorgere di un capo carismatico, oppure alla messa in discussione dell'assenza di capacità del detentore del potere. La terza forma di potere legittimato è quello legale o razionale che stabilisce che chi comanda lo fa in virtù di una nomina legale; l'ordinamento in tal caso è ispirato a criteri astratti ed universali, applicabili in modo equo a tutti i casi simili, anche il detentore di potere è tenuto a rispettare l'ordinamento stesso, il carattere universalistico del potere legale è prerogativa degli Stati di diritto dove i soggetti sono dei cittadini con diritti riconosciuti (Bonazzi, (2002c). Con il concetto di tipo ideale viene avviato un confronto sulla nascita degli apparati burocratici e dello Stato moderno che si basa sul principio di razionalità burocratica e amministrativa, dentro il quale l individuo, all interno di una razionalità data, deve garantire il funzionamento in modo acritico della macchina. Per queste ragioni l attualità del pensiero weberiano attiene all idea di macchina, all organizzazione come macchina (Morgan, 1990) che diviene un riferimento concettuale di fondo assunto anche dalle teorie organizzative: ricondurre l'impiego del lavoro umano a sequenze di attività preordinate e programmate in modo da massimizzarne il rendimento. Si afferma il paradigma meccanico dell'organizzazione costruito e consolidato secondo alcuni presupposti. La metafora che riconduce alla razionalità ed efficienza della macchina di derivazione industriale, o anche delle strutture militari; la definizione di confini netti e ben presidiati dell'organizzazione rispetto alla realtà esterna ed anche, al suo interno, tra le componenti o unità che si sviluppano in linea verticale (gerarchia) e orizzontale (articolazione di funzioni e compiti ben delineati); la ricerca di condizioni di stabilità, sicurezza, ripetitività come fattori fondamentali per l'efficienza dei processi produttivi (Bonazzi,1996). Con Weber non si segue un'analisi minuta secondo canoni positivistici delle situazioni organizzative, ma viene proposta l'elaborazione di tipi ideali, o puri, derivati dall'osservazione dei
fenomeni storici attraverso un processo di astrazione, e la loro proposizione come modelli di riferimento per la conoscenza della realtà e per l'azione. L'ambito di applicazione non si limita alla sola industria ma in primo luogo l'organizzazione degli apparati amministrativi, degli Stati, delle istituzioni e delle stesse imprese. La burocrazia come tipo ideale di organizzazione si presenta come una forma razionale per l'esercizio di un'autorità legalmente legittimata, che consegue gli obiettivi per cui è posta in atto attraverso la corretta individuazione di sottosistemi denominati "uffici" (Grandori, 1995). Vengono evidenziate le qualità fondamentali che caratterizzano il modello burocratico di organizzazione. Prioritariamente si fa riferimento alla spersonalizzazione, che comporta che la competenza di decidere e agire sia affidata a uffici e posizioni, non alle persone come tali; in questo senso la rilevanza storica della burocrazia come grande innovazione sociale consiste nel liberare le organizzazioni dall'uso personalistico e arbitrario del potere e dalla confusione inerente il patrimonio personale e le risorse organizzative che caratterizzava storicamente il funzionamento delle istituzioni politiche e anche produttive. Segue l'orientamento strumentale ai fini, in base a cui ci si attende che ogni assetto burocratico risponda lealmente e prontamente agli scopi ufficiali definiti nell'ambito istituzionale pertinente. Un concetto che richiama la spinta alla divisione del lavoro propria del taylorismo è quello della specializzazione, che comporta la suddivisione e attribuzione di compiti e responsabilità in base a requisiti di competenza e capacità professionale. Con la gerarchia si stabilisce l'esistenza di un ordine gerarchico tra uffici che equilibra il criterio di specializzazione in modo da combinare la ricerca di razionalità con l'esigenza di mantenere il controllo d'insieme e non frammentare troppo la responsabilità. Infine, la formalizzazione che considera che la condotta degli uffici deve fondare su documenti formali, da conservare a testimonianza dell'azione svolta dalle amministrazioni. L'oggettività, la neutralità e la trasparenza sono ulteriori criteri che escludono concessioni all'arbitrarietà dei singoli, ma prevedono che le azioni si ispirino a regole generali (oggettività e conformità) e stabiliscono che il funzionario non si può schierare con le parti in gioco, ma deve trattare tutti secondo le stesse regole (neutralità) e che tutti devono poter conoscere le regole generali che ispirano la burocrazia (trasparenza). La precisione, la rapidità, la non ambiguità, l unità, la rigorosa subordinazione, la riduzione degli attriti e dei costi materiali e umani tutti elementi che portano ad un punto ottimale un'amministrazione strettamente burocratica, in special modo nella sua forma monocratica (Isotta, 1996). Con questi presupposti di un apparato amministrativo tipico la burocrazia assume la sua forma più completa nella società moderna distinguendo la razionalità rispetto al valore e la razionalità rispetto allo scopo dove il valore è buono mentre lo scopo è qualcosa che si prefiggono vari soggetti indipendentemente dal suo valore etico. Per Weber la burocrazia non è orientata verso dei valori con scopi sempre benefici, ma che può anche essere usata per scopi di sfruttamento oppressione e morte. La sua funzione di strumento tecnico la rende superiore a qualsiasi altra amministrazione. La burocratizzazione è da intendersi come una tendenza generale della società moderna segnata dall'avvento di grandi progetti politici come il socialismo, il liberalitarismo o il comunitarismo cristiano, novità non destinate ad affermarsi nel mondo, mentre la burocratizzazione si caratterizzerà come un processo universale che accompagna la realizzazione di qualsiasi processo politico-sociale nel mondo contemporaneo. Il potere burocratico ha una particolarità, è acefalo, non ha cioè dentro di sé le direttive supreme di natura politica che guidano le scelte di un paese o di un organizzazione. La burocrazia è sempre un apparato al servizio di un potere politico che si può basare su forme di legittimazione carismatica, tradizionale o razionale ossia è conforme ai principi di uno Stato di diritto. Responsabile di un apparato burocratico è il funzionario che segue le direttive di un capo politico, mentre il capo politico cambia a seconda delle vicende politiche il funzionario resta. Tra capo politico e funzionario si instaura un rapporto complesso in cui uno ha bisogno dell'altro; i funzionari attuano i programmi dei politici interpretandoli e adattandoli, esercitando un loro potere perché li possono attenuare, ritardare sabotare di nascosto.
Il potere della burocrazia può spingersi fino ad essere avverso a un Parlamento democraticamente eletto, tanto che se quest'ultimo è male informato diventa impotente con una potenziale degenerazione burocratica rispetto al funzionamento dello Stato. Al contrario, impostando un rapporto corretto tra potere politico e potere burocratico per Weber è possibile controllare il potere burocratico; questo naturalmente può avvenire solo in quei Paesi dove esiste libertà di stampa e di denuncia, e dove c'è una classe politica non dilettante, professionalizzata e capace di controllare la macchina burocratica. Nel delineare un modello ideale di burocrazia Weber ne indica alcune caratteristiche fondamentali. Parte dalla fedeltà di ufficio che consiste nel dovere di obbedienza ai superiori anche se questi cambiano, cosa che non accade quando si è in presenza di un capo dal potere carismatico e tradizionale; fa seguito la competenza disciplinata nella quale i dipendenti svolgono compiti precisi secondo norme prestabilite, capaci di svolgere e tenuti a svolgere; con la gerarchia degli uffici si ottiene un rigido sistema di subordinazione dell'autorità con poteri di controllo e direzione dei superiori sugli inferiori; tocca alla preparazione specializzata definire un corso di studi predeterminato per acquisire conoscenze per svolgere i compiti preposti; attraverso i concorsi pubblici si entra in burocrazia, per merito con un concorso; dallo sviluppo di una carriera vi è la possibilità di ricoprire funzioni sempre più alte; assicurare un attività a tempo pieno per l esercizio di una professione continuativa che deve diventare l'attività primaria da svolgere; garantire il segreto di ufficio affinché non ci sia una divulgazione delle pratiche di ufficio; assicurato uno stipendio monetario fisso pagato dall'amministrazione per cui si lavora; è compito dell amministrazione dotare degli strumenti di lavoro (Bonazzi, 2002c). Ne deriva che il Burocrate puro non chiede né di essere amato né di essere temuto per i suoi tratti caratteriali, trae la sua autorevolezza dalla legge; non sono previsti né tradizione, né carisma perché nella burocrazia pura vige solo la fedeltà di ufficio. Weber è perfettamente consapevole di definire un tipo ideale puro e privo di spessore umano, che non esiste un uomo così perfetto ma che deve ipotizzato in termini di analisi sociologica ed assumere le conseguenze che ne derivano dal riconoscere che in un organizzazione burocratica si può obbedire e per quali ragioni. Il carisma non nasce solo dal rifiuto di un ordine preesistente ossia fuori e contro le istituzioni, ma può nascere dentro le istituzioni sull'onda del successo che il capo ottiene nell'opera di rafforzarle e rinnovarle (Etzioni, 1961), ma può anche essere esercitato su persone esterne all'organizzazione 3 (Biggart, 1989. Non sempre si hanno effetti benefici del carisma perché personaggi che portano prestigio ad una determinata organizzazione, senza che questa lo possieda direttamente, generano un'obbedienza dovuta al professionista carismatico che si avvicina all'obbedienza razionale della burocrazia pura. Infine in una burocrazia ci possono essere aspetti di azione tradizionale che si presenta quando dirigenti funzionari o impiegati fanno carriera non per merito ma per appartenenza a determinati gruppi sociali; è il caso delle raccomandazioni che sono una pratica attiva perseguita e verbalmente deprecata come segno di nepotismo e clientelismo (Bonazzi, 2002c). Anche se il modello dell'idealtipo della burocrazia è prefigurato come ipotesi astratta ed universale si rispecchia molto rispetto all'epoca in cui Weber vive, ovvero tra il XIX e XX secolo, e cioè un immaginario di un mondo maschile fatto di funzionari servitori dello Stato prussiano, un ordinamento statale simile a una sorta di assolutismo burocratico (Bendix, 1960). Inoltre quel modello, proprio perché puro ed estremo, consente di assumere tutti i suoi tratti ideali come aspetti che nella realtà possono variare; tratti ideali che possono essere considerati come variabili con valori anche lontani da quelli indicati da Weber. I mutamenti consentono di costruire tipi puri delle varianti e delle deviazioni da quelle istituzioni. Se si ritorna sulla concezione che la burocrazia (ovvero l amministrazione pubblica) è una macchina si può affermare che questa idea può essere considerata ancora attuale ed essere utilizzata sia nei dibattiti relativi al funzionamento dell amministrazione pubblica che alle recenti proposte di 3 Biggart parla di capitalismo carismatico a proposito dei venditori che riescono a fare un grande fatturato imbambolando i clienti con la loro capacità di persuasione.
riforma della Pubblica Amministrazione. In altre parole il ritorno in chiave attuale al linguaggio weberiano evidenzia come questo pensiero lasci in eredità l approfondimento della razionalità dei soggetti che agiscono; razionalità che appare insufficiente per affrontare l effetto complessivo delle azioni e delle decisioni delle organizzazioni burocratiche. Si tratta, in definitiva, di garantire l aumento della razionalità progettata attraverso specifiche risposte alle norme e alle procedure formali. Il raffronto con quanto si discute oggi sui processi di riforma della Pubblica Amministrazione e la qualità della gestione amministrativa weberiana ci indica che è comunque garantita la produzione di norme e procedure che rendono gli apparati pubblici efficienti. Ne consegue che il contributo di questo importante studioso è quello di una riflessione sistematica sullo studio delle organizzazioni burocratiche intese come apparati burocratici espressione del potere legale, come strutture organizzative imperniate sul tipo ideale, che presentano una gestione delle risorse umane fortemente orientata all idea di razionalità e che presentano un agire razionale in grado di evitare la degenerazione della burocrazia. Siamo di fronte ad una complessità di un impianto teorico che mette in relazione la burocrazia con la razionalità organizzativa, senza trascurare la riflessione sugli aspetti legati alla libertà individuale e all agire sociale piuttosto che sugli aspetti sistemici e strutturali, contrapponendolo a Durkheim, in realtà l antinomia tra azione e struttura è molto più sfumata e meno marcata di quanto si sia ipotizzato (Schluchter, 1987; Rizza, 1999). La cristallizzazione del sistema di mercato e la sua sorte impersonale e burocratizzata, che come una gabbia d acciaio intrappola le azioni degli individui e la loro libertà personale, non impedisce il rapporto tra attori e istituzione, tra azione sociale e contesto da cui discende la libertà personale dell attore. Con l azione istituzionalizzata si stabilizzano, tramite norme e regolazioni, i comportamenti che si cristallizzano nelle menti degli attori per essere continuamente riprodotti. L intreccio tra azione sociale e rappresentazioni della realtà indirizzano e influenzano l azione dell attore (Weber, 1961). Le diverse tipologie dell azione, oltre all azione razionale rispetto allo scopo in cui l attore massimizza i suoi interessi e sceglie tra i mezzi a disposizione quelli ottimali, sottolineano l estrema importanza delle cornici culturali esistenti, dei fondamenti culturali e del loro rapporto con l azione. Se è l interesse, infatti, che fa muovere l attore, tuttavia i comportamenti si fondano su nuclei di rappresentazioni ideali che già sussistono e dunque l azione individuale risulterebbe determinata più che da interessi, da fattori ideali e da istituzioni ad essi collegate. Come Weber evidenzia nello studio dedicato allo sviluppo del capitalismo e all etica protestante (Weber, 1945), l azione individuale è dunque connessa al contesto sociale e istituzionale, mentre il capitalismo non risulterebbe fondato su una razionalità dell azione individuale innata né su un adattamento ai fattori ambientali, ma sulla relazione, sul rapporto tra attore e contesto sociale e culturale. Delle istituzioni definite come gruppi sociali con ordinamenti statuiti imposti con successo ad ogni azione che rivesta determinate caratteristiche, Weber però sottolinea anche l aspetto cogente, di strumenti costrittivi che incanalano l agire individuale attraverso regole e norme stabilite, a cui è difficile sottrarsi. La burocrazia con la sua tendenza alla burocratizzazione della vita sociale contiene rischi e risvolti negativi allorquando la razionalità formale ed impersonale, tipica degli apparati dei funzionari diventa dominante, allora le istituzioni si trasformano in strumenti che vincolano l azione e rallentano o impediscono il cambiamento. Le conseguenze di questa razionalizzazione, portata all eccesso, sono quelle di una spersonalizzazione, di una disumanizzazione dei rapporti che possono andare dall annullamento dell elemento affettivo e personale nelle relazioni, che conduce all indifferenza delle istituzioni nei confronti dell etica, fino alla nascita di sistemi totalitari (Hennis, 1991; de Leonardis; Bonazzi, 2002a). Nella modernità, con la nascita del capitalismo, a fianco del processo di secolarizzazione, della diffusione della mentalità scientifica e del disincantamento del sacro, si afferma, secondo Weber, anche la burocrazia come necessità di efficienza, razionalità, regolarità, affidabilità rispetto ad altri
apparati burocratici del passato che facevano affidamento su amministrazioni di tipo patriarcale, feudale, patrimoniale, ecc. La fortuna della burocrazia si deve quindi alla sua superiorità tecnica e al fatto che nell amministrazione burocratica una serie di fattori 4 sono utilizzati in modo migliore rispetto ad altre forme organizzative (Weber, 1961). Rispetto al passato, dunque, i nuovi apparati burocratici come la Pubblica Amministrazione ma non solo, andranno ad assumere una forma organizzativa inconfondibile, legata a grandi strutture gerarchiche, rigide e segmentate, fondate sulla divisione del lavoro, su principi e regole di funzionamento oggettivi e sulla nascita di un nuovo ceto di funzionari. Come dimostrato, alla base del processo di burocratizzazione degli apparati, oltre alla superiorità tecnica richiesta dallo sviluppo capitalistico, ha inciso anche l avvento della democrazia di massa che aveva trasformato i sudditi in cittadini aprendo la strada alla nascita del moderno Stato di diritto e all eguaglianza formale. Il rapporto tra burocrazia e democrazia diviene strettamente connesso al problema del cambiamento organizzativo e istituzionale. Con la comparsa della democrazia formale matura l esigenza di un apparato amministrativo conforme alle sue regole di fondo e in grado di garantire trattamenti imparziali, uguali e prevedibili ai cittadini (Weber, 1961); due processi quello della democratizzazione e quello della burocratizzazione che si sostengono vicendevolmente (Bonazzi, 2002b), con una chiara distinzione tra la democrazia passiva e quella attiva. In questo senso la democrazia viene concepita come eguaglianza giuridica, come estensione dei diritti e dei doveri, e non come partecipazione fattiva e che anzi è la stessa amministrazione burocratica per la sua conformazione e le sue caratteristiche ad ostacolare la partecipazione effettiva dei cittadini alle decisioni. Basti pensare al potere tecnico dei funzionari che si basa su modalità legate alla riservatezza, alla competenza e a regole che aumentano, di fatto, il loro potere. Emerge, nella sua chiarezza, il carattere di istituzione della burocrazia e della sua capacità autoreferenziale di riprodursi, di diventare struttura a sé stante, di difendere la propria autonomia da interventi esterni e anche da critiche provenienti dall autorità politica quando tenta di attuare programmi innovativi e di cambiamento che mettono alla prova l onnipotente macchina burocratica. Questo tipo di democrazia tipica della Stato moderno che, pur necessitando dello sviluppo di un apparato burocratico, deve fare i conti con la stessa burocrazia che si comporta come un istituzione di potere, dotata di interessi propri e di logiche specifiche di autoconservazione, pertanto avversa al potere politico che si contrappone a questa concentrazione del potere amministrativo, alle procedure e alle strutture burocratiche (Weber, 1961). Per Weber il burocrate puro deve essere inserito in una gerarchia che occupa un grado preciso, deve avere dei superiori, dei pari grado e degli inferiori. In un organizzazione burocratica comandi e controlli devono procedere sempre attraverso gerarchie. Tra gli anni '30 e '50 la scienza del management ha a lungo esaminato e discusso le diverse forme che può assumere una gerarchia: gerarchie lunghe, con molti livelli, gerarchie corte con pochi livelli, gerarchie con controllo dall'alto, gerarchie che lasciano discrezionalità, quelle fondate sull'autorità formale o sulla competenza, quelle con un solo superiore e quelle con diversi responsabili. Tale tema è affrontato negli anni '60 e '70 da un programma di ricerche sociologiche, la c.d. scuola di contingenze, di origine britannica, che prende il nome dal fatto che non esiste un modo unico e ottimale (l'one best way di Taylor) di costruire un organizzazione, ma tanti diversi modi la cui scelta ottimale dipende dalle circostanze dalle contingenze. La variabile strategica messa in luce dalle ricerche ispirate a tale teoria è quella che si colloca lungo la dimensione tranquillità-turbolenza dell'ambiente in cui l'organizzazione opera: in un ambiente tranquillo gli eventi sono ordinari ripetitivi e prevedibili, in un ambiente turbolento gli eventi sono imprevedibili e sempre nuovi. L'ambiente tranquillo è gestito meglio da una gerarchia burocratica tradizionale, una gerarchia lunga, procedure precise e regolari, un ambiente turbolento richiede una gerarchia corta, rapidità di comunicazione, ruoli non predefiniti apertura alle novità, lavoro in team e capacità di iniziativa. 4 Weber ne indica alcuni come: la precisione, la rapidità, la univocità degli atti, la continuità, la discrezione, la coesione, la rigida subordinazione, la riduzione dei contrasti, le spese oggettive e personali
Si afferma in questo modo il modello post-burocratico che si basa sulla comunicazione diffusa e sulla responsabilità di gruppo per gestire i problemi tecnici, sociali complessi. Anche secondo Weber una preparazione specializzata era indispensabile per svolgere efficientemente un compito in seno ad una burocrazia. Negli anni 30 Merton, critico del modello weberiano di burocrazia, attirò l'attenzione sul fatto che la formazione professionale data ai funzionari poteva non essere adeguata e parlò di incapacità addestrata, quando le azione basate sull'addestramento e l'abilità tecnica possono risultare inappropriate sotto mutate condizioni, quando la realtà muta sorgono problemi inediti e l'addestramento troppo specifico del funzionario si traduce in mancanza di duttilità nell'applicazione delle norme e non conseguimento degli scopi prefissati. Merton recupererà l impianto weberiano, ovvero il senso che i soggetti conferiscono alle loro azioni e lo scarto tra intenzionalità e risultati acquisiti, ma per le sue critiche viene riconosciuto come rappresentante della versione debole, contro la versione forte, della visione organicistica di tipo parsonsiano. Per Merton vi è sempre una tensione tra il senso soggettivo che gli individui attribuiscono alle loro azioni e le funzioni integrative svolte dal sistema istituzionale ovvero le conseguenze oggettive dell azione. La sua teoria che si basa sulla distinzione tra funzioni manifeste e latenti delle azioni, al di là dei limiti individuabili in una tale distinzione, ha avuto sicuramente il merito di aver aiutato a comprendere soprattutto le irrazionalità, presunte o reali, che si presentano nei modelli sociali, e quello di aver condotto l analisi verso campi di indagine non scontati, alla scoperta di risultati che all apparenza paradossali, in realtà lo sono soltanto perché si discostano dal senso comune. Nella sua analisi sulla burocrazia pubblica Merton si limiterà ai soli aspetti interni e non evidenzierà le altre fragilità del modello weberiano, soprattutto quelle che sottolineano la relazione e lo scambio tra burocrazia e ambiente. Emergono, comunque, le funzioni latenti, al di là di quelle manifeste della burocrazia, sottolineando come il complesso sistema di regole e norme che strutturano ogni comportamento possa anche tradursi in criticità per l intero sistema burocratico. La richiamata incapacità addestrata, vale a dire la specializzazione che diventa deformazione professionale, se perseguita fino alle estreme conseguenze dai funzionari determina un rallentamento della burocrazia fino a bloccarla di fronte a cambiamenti e imprevisti; così che le azioni basate sull addestramento e l abilità tecnica, che in passato avevano dato un risultato positivo, possono risultare come risposte inappropriate sotto mutate condizioni (Merton, 1936). L approccio ai problemi che subentrano necessita di comportamenti realizzati con lenti diverse, non limitandosi a quelle proposte dalla cornice cognitiva, prescrittiva e simbolica imperante che si basa su regole e norme standardizzate, determinando una cecità cognitiva degli stessi funzionari (Bifulco, 2002). Merton, andando oltre il presupposto su cui si fonda la costruzione weberiana della realtà considerata stabile, immutabile e che quindi tutto sia prevedibile e preventivabile, dimostra che burocrazia si può trasformare in un apparato lento e rigido, la cui mancanza di flessibilità e duttilità nell applicazione delle norme, provocherebbe una serie di conseguenze sia per i membri interni che per la stessa organizzazione dal punto di vista dei risultati, soprattutto quando si verificano mutamenti o si presentano situazioni inedite. Su questa mancanza di adattamento si determina la prima delle funzioni latenti o conseguenze oggettive che non sono né volute né ammesse dell ordinamento burocratico (Merton, 1992). Altra conseguenza inattesa della burocrazia è il ritualismo dei funzionari che, in determinate circostanze, perderebbero di vista gli obiettivi finali per arroccarsi in posizioni iperspecialistiche, con il pericolo di generare alcuni comportamenti meticolosi e pedanti e, dunque, tutt altro che efficienti dando un interpretazione delle regole più simbolica che strettamente utilitaria (Merton, 1992). Di conseguenza la disciplina, intesa quale conformità ai regolamenti, indipendentemente dal genere di situazioni concrete, non è vista più come misura destinata a scopi specifici, ma diventa un valore di primaria importanza nel sistema di vita del burocrate; ne segue un ritualismo caratterizzato da routine, abitudini e prassi consolidate che diventano fini a sé stesse, e si trasformano in zavorra, in ruggine che appesantisce i meccanismi, crea attrito, rendendoli inefficaci (Merton, 1992).
L apparato burocratico rischia la paralisi soprattutto nei momenti e nelle situazioni in cui sarebbe richiesta un azione più duttile ed elastica proprio perché interpreta la norma in modo rigido e pedissequo, e perché crea rallentamenti all intero processo amministrativo. La stessa adesione alle regole, concepita originariamente come mezzo, diventa fine a se stessa, dando origine al processo di «trasposizione delle mete» per cui «un valore strumentale diventa un valore finale». (Merton, 1992). La creazione di uno spirito di corpo dei burocrati per Merton è da considerare come una ulteriore funzione latente che può generarsi quando vi è l adozione da parte dei burocrati di comportamenti atti a difendere i privilegi acquisiti, le proprie certezze anziché il punto di vista del pubblico che richiede servizi o degli altri membri dell organizzazione; un atteggiamento che rallenta la presunta efficienza dell azione amministrativa, ostacolando il cambiamento. L organizzazione diviene difensiva non ufficiale che tende a sorgere tutte le volte che si manifesta un apparente minaccia all integrità del gruppo, la formazione di sentimenti particolari, l attaccamento allo status e ai simboli della burocrazia e la partecipazione affettiva a sfere teoricamente neutrali quali quelle della competenza e dell autorità, provocano il sorgere di atteggiamenti di legittimità morale che si accompagnano alle prerogative che non sono più viste come meri strumenti tecnici per una razionale e rapida amministrazione, ma come valori assoluti. Sarebbe proprio tale comportamento a creare le maggiori resistenze e opposizioni ad ogni deviazione dalla norma, ad ogni mutamento che viene vissuto come imposto dall esterno (Merton, 1992). L azione procedurale del funzionario rispetto alle aspettative di chi si rivolge all amministrazione per risolvere un problema si appalesa come un comportamento standard del burocrate che etichetta, cataloga ogni problema che si presenta attraverso un repertorio di regole astratte e norme che supportano l amministrazione. Il carattere di generalità delle regole richiede un uso continuo della categorizzazione, in modo che i casi e i problemi individuali siano classificati secondo criteri generali stabiliti e trattati di conseguenza; con la dimensione simbolica per un verso che concorre a produrre il sistema di significati su cui si regge l azione, con la dimensione cognitiva per altro verso che genera modi di vedere e di pensare attraverso cui le organizzazioni stabiliscono quale è la propria realtà e la dimensione prescrittiva attraverso la quale vengono stabilite le azioni più appropriate. Sebbene Merton non parlerà mai di istituzionalizzazione tuttavia segnalerà che i funzionari attenendosi ad una certa disciplina, adottano un sistema di valori per ogni loro azione, dando origine in questo modo a processi istituzionali all interno delle organizzazioni (Scott, 1998). La struttura che sottende le burocrazie presenta dei tratti che vengono connotati come tipici: l incapacità addestrata, la spersonalizzazione, ecc., mentre i conseguenti conflitti derivano dal ruolo dominante che assumono le regole generali e astratte; di contro ci si aspetta dai funzionari comportamenti di un certo tipo come l attaccamento, la disciplina, l aderenza ai valori come fatti positivi. Quello che descrive Merton è un apparato che si configura come un meccanismo persistente, granitico, impermeabile al cambiamento; non sono garantire relazioni interne tra i diversi livelli, l ambiente e le trasformazioni esterne non scalfiscono la configurazione burocratica. I rapporti semmai rimangono tutti all interno dei diversi gruppi (es. burocrati) e sono utilizzati come strategie di protezione, di mantenimento del potere nei confronti di richieste che escono dalla norma e che pretenderebbero soluzioni ad hoc. La soluzione dei problemi viene imposta dall alto a colpi di regolamenti e circolari da un lato e, proprio perché imposta dall esterno e non condivisa e concepita congiuntamente, viene osteggiata dagli stessi funzionari. La risposta dell istituzione burocratica di fronte a questi imprevisti è quella di un irrigidimento ulteriore e di un rafforzamento delle norme che avrebbero la pretesa di incanalare l azione verso soluzioni standard e prevedibili, non certamente, quella di aumentare lo scambio comunicativo tra utenti e funzionari e tra gli stessi membri dell organizzazione. Si cristallizzano così nell organizzazione delle competenze apprese che vengono continuamente riprodotte e adottate anche quando appare chiaro che non produrranno un cambiamento e una risoluzione del problema, ma saranno soltanto l ennesima esecuzione di un automatismo;
L individuazione delle funzioni latenti oltre che quelle manifeste, la messa in evidenza delle contraddizioni e dei paradossi dell azione amministrativa e dei funzionari ha aperto con Merton la strada alla critica dell azione razionale rispetto allo scopo, posta alla base del modello burocratico che con il suo ragionamento lineare, produce soluzioni teoriche che nella pratica risultano difficilmente attuabili (Bifulco, 2002). Con l analisi delle funzioni latenti Merton dimostra alcune irrazionalità su cui si fonda anche l azione razionale rispetto allo scopo del modello burocratico e lo fa descrivendo gli effetti imprevisti esercitati dalle pressioni delle strutture sulla personalità e sulle azioni dei funzionari; pur nella consapevolezza che negli studi di Merton non vi sono ancora problematiche legate alle strategie degli attori che interagiscono con le strutture, né un analisi delle diverse razionalità che si esplicano all interno della burocrazia e dei loro effetti (Bonazzi, 2002a), questioni che saranno affrontate da Crozier nel paragrafo che segue.