Risposta Enel alla consultazione di DG Concorrenza Disciplina per gli aiuti di Stato a ricerca, sviluppo e innovazione Enel è un Gruppo internazionale presente in 40 Paesi e in 4 continenti. In Italia è la più grande azienda elettrica e in Europa la seconda utility quotata per capacità installata. Dal 2006 è anche il secondo operatore nel mercato del gas naturale in Italia, con circa 2,9 milioni di clienti e una quota di mercato del 10% circa in termini di volume. Attiva nella produzione, distribuzione e vendita di elettricità e gas in tutto il mondo, Enel serve più di 61 milioni di clienti, per una capacità installata netta di quasi 95.000 MW. Introduzione: Con il presente documento il Gruppo Enel intende rispondere alla importante consultazione lanciata dalla Commissione lo scorso gennaio. Come afferma il documento Mid-term review of the RDI Framework, la promozione della ricerca, dello sviluppo e dell innovazione (in proseguo la RSI ) rappresenta un obiettivo importante di interesse comune. La strategia Europa 2020 afferma la centralità dell attività di RSI con l'obiettivo di raggiungere un spesa globale di RSI pari al 3% del PIL. In particolare, la comunicazione della Commissione "UE 2020" indica che vi è una chiara necessità di migliorare le condizioni degli investimenti privati nella RSI nell'ue. Infatti oggi la spesa in RSI in Europa è inferiore al 2%, rispetto al 2,6% negli Stati Uniti e 3,4% in Giappone, soprattutto a causa dei bassi livelli di investimenti privati. Le imprese europee devono investire di più in RSI se vogliono competere a livello globale. Il modo più efficace di stimolare l'innovazione è di promuovere la concorrenza. La concorrenza in mercati liberalizzati e aperti spinge le imprese ad innovare per differenziare i propri prodotti e aumentare l interesse dei clienti. Tuttavia, a volte il mercato non riesce ad assicurare che i risultati della ricerca siano adeguatamente valorizzati a causa dei rischi tecnologici e/o commerciali legati ai prodotti oggetto dell attività di RSI. Ciò scoraggia gli investimenti delle aziende private che tengono a ritenere non redditizi i propri investimenti in RSI, tanto più in momenti di crisi economica nei quali è più difficile il ricorso al credito. In questi casi, gli aiuti di Stato potrebbero incoraggiare le imprese private ad investire in RSI. Il Gruppo Enel ritiene che le attività di RSI siano fondamentali per la crescita dell Unione e potrebbero rivestire una importanza fondamentale per rilanciare l economia e l occupazione all interno della UE. In generale, i casi di applicazione della disciplina degli aiuti di stato alla RSI hanno dimostrato che il quadro attuale delineato dalla Commissione ha costituito un utile strumento per ottenere un sostegno pubblico ben mirato all attività di ricerca sviluppo e innovazione tecnologica. Di seguito Enel intende fornire alcuni commenti e suggerimenti per migliorare ulteriormente il quadro vigente. 1
Risposte ai quesiti della Consultazione: Domanda n. 6: In quale misura l attuale crisi economica e finanziaria ha inciso su: la politica pubblica complessiva in materia di RSI; la concessione di aiuti di Stato alla RSI nel Suo Stato membro; il livello delle spese private per la RSI? Descrivere, ove opportuno, le ripercussioni della crisi ed indicare se e come le autorità pubbliche hanno adattato di conseguenza la propria politica complessiva in materia di RSI e soprattutto la concessione di aiuti di Stato? In quale modo le autorità del Suo paese intendono garantire il finanziamento delle attività di RSI delle PMI, che sono state colpite in particolare dall impatto della crisi finanziaria sui prestiti bancari? La crisi economico-finanziaria che ha investito l Europa negli ultimi anni ha avuto delle pesanti ripercussioni sul livello di investimenti posti in essere dalle imprese stabilite all interno dell Unione Europea. In particolare i tagli investimenti hanno colpito le attività di ricerca e sviluppo che, come noto, presentano un notevole livello di rischio legato principalmente alla probabilità di insuccesso commerciale e al pericolo che gli investimenti nella attività di RSI potrebbero compromettere la redditività delle imprese. In questo contesto molti stati membri - a causa della crisi finanziaria che li ha colpiti - non hanno garantito un adeguato supporto alle imprese europee rendendo ancora più rischiosa l attività di RSI per le imprese, contribuendo a disincentivare gli investimenti in tali attività. Esemplificativamente, in Italia la concessione di aiuti di Stato alla RSI è stata fortemente ridotta soprattutto là dove è previsto l utilizzo di fondi nazionali. Si registra infatti una forte flessione dell utilizzo di strumenti di contribuzione utilizzati negli anni passati (es. Legge 297/1999 FAR, Legge 46/82 FIT, Legge 140/97), facendo ricorso esclusivamente all utilizzo di fondi Comunitari. Riteniamo necessario che gli Stati Membri invertano l attuale tendenza e forniscano il massimo supporto all attività di ricerca, sviluppo e innovazione attraverso finanziamenti pubblici che, affiancandosi ai finanziamenti comunitari, concorreranno ad incentivare e attirare gli investimenti privati nell attività di RSI, stimolando la ripresa economica. Ciò appare coerente con la Comunicazione della Commissione Europa 2020 Una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, nella quale l attività di RSI è stata considerata essenziale per la crescita e l occupazione nell Unione Europea. Domanda n. 13: Ritiene che l attuale disciplina RSI abbia offerto agli Stati membri orientamenti per concepire singoli aiuti di ampia portata per la R&S destinati a porre rimedio a carenze del mercato in maniera più efficace rispetto alle precedenti norme concernenti gli aiuti di Stato alla R&S? Si ritiene che l attuale disciplina per la RSI offra allo Stato Membro vari orientamenti per concepire singoli aiuti per la R&S. Tuttavia, la sfavorevole congiuntura economica non ha permesso di sfruttare appieno gli strumenti messi a disposizione dal quadro giuridico comunitario. In generale, si ritiene che a livello nazionale, oltre ad aumentare i fondi destinati all attività di ricerca e sviluppo dovrebbero essere eliminati i vincoli burocratici necessari che ostacolano l ottenimento e la gestione di fondi per l attività di ricerca e innovazione (si veda per esempio il caso di Industria 2015). 2
Domanda n. 17: In base alla Sua esperienza, quali tipi di strumenti di aiuti di Stato sono più adatti a promuovere efficacemente la RSI? (per esempio sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, prestiti, prestiti agevolati, incentivi fiscali, conferimento di capitali, garanzie, compensazioni al di sopra dei prezzi di mercato per beni o servizi, consulenza, formazione, fornitura di infrastrutture, politica di appalti pubblici, riduzione dei contributi di sicurezza sociale, cancellazione del debito). La preghiamo di motivare la risposta: Premesso che a seconda della natura del beneficiario degli aiuti (PMI, Grande Impresa, Organismo di Ricerca) le forme di incentivazione più idonee a supportare le attività di RSI potrebbero variare (ad esempio una PMI potrebbe preferire il conferimento di capitali e/o garanzie, mentre una Grande Impresa potrebbe accettare aiuti di stato sotto forma di incentivi fiscali), lo strumento di aiuto di Stato senza dubbio più adatto a promuovere efficacemente la RSI è la sovvenzione diretta, in quanto permette al soggetto che deve svolgere le attività di R&S di coprire il forte rischio legato allo sviluppo di queste attività. Domanda n. 21: In quali circostanze ritiene che le misure di aiuti di Stato abbiano un effetto di incentivazione, ossia stimolino il beneficiario dell aiuto a intensificare l attività di RSI? A Suo parere gli aiuti di Stato sono necessari in particolare per sopperire alle limitazioni di finanziamento (per esempio l impossibilità, da parte delle imprese, di attirare fondi esterni per la RSI) oppure per sopperire alla scarsa redditività della RSI (per esempio l impossibilità, da parte delle imprese, di cogliere i benefici dell innovazione)? Sicuramente gli aiuti di Stato hanno un doppio effetto perché da una parte sopperiscono alla impossibilità, nella maggior parte dei casi, di attirare fondi esterni alla RSI da parte delle imprese, dall altra, elevando la redditività dell attività di RSI, limitano fortemente il rischio legato a questo tipo di attività. Infine si sottolinea come la concessione di aiuti di stato alla RSI possa permettere di avviare iniziative economiche che altrimenti non si potrebbero realizzare o, quanto meno, di anticipare temporalmente lo svolgimento delle stesse. Domanda n. 22: Quali sono, a Suo avviso, i più importanti potenziali effetti negativi degli aiuti di Stato alla RSI, ossia le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi? Quali circostanze potrebbero, secondo Lei, comportare un elevato rischio di distorsione della concorrenza/effetti sugli scambi, come conseguenza di un aiuto di Stato alla RSI? Ai fini della risposta, La preghiamo di tener conto in primo luogo delle circostanze seguenti: la prossimità al mercato dell attività di RSI sovvenzionata; l'importo dell aiuto; le dimensioni del beneficiario; il potere di mercato del beneficiario; il livello di esternalità positive; la struttura del mercato interessato: In generale, si ritiene che gli aiuti di stato alla RSI non comportino rischi di rilevanti distorsioni alla concorrenza e/o agli scambi. Ciò innanzi tutto in quanto la disciplina comunitaria in materia è molto dettagliata e ferrea circa le modalità e le condizioni di autorizzazione per la concessione di tali aiuti. Le possibilità di distorsione della concorrenza aumentano, tuttavia, quando è alta la prossimità alla commercializzazione sul mercato del prodotto o del servizio. Inoltre, l impatto distorsivo di un finanziamento pubblico all attività di RSI varia a seconda della struttura del mercato considerato. Sulla base delle esperienze passate non si ritiene che gli aiuti all attività di RSI nel settore energetico possano portare in nessun caso a distorsioni del mercato, sia in relazione alle 3
dimensioni dei soggetti beneficiari, sia in relazione agli importi degli aiuti, sia, infine, alla intensità massima possibile in base all attuale disciplina. Domanda n. 23: In quali circostanze, a Suo avviso, anche un aiuto al di sotto della soglia per la quale (ai sensi della disciplina RSI) è obbligatoria una valutazione dettagliata comporterebbe un rischio elevato di distorsione della concorrenza? Le norme vigenti colgono in maniera adeguata il potenziale effetto combinato ( effetto cumulativo, positivo o negativo) delle diverse misure di aiuto concesse nel quadro di regimi?: Si ritiene che gli aiuti al di sotto delle attuali soglie non siano in grado di creare effetti distorsivi del mercato. Tali soglie potrebbero essere addirittura innalzate per stimolare gli investimenti nell attività di RSI in un momento di crisi finanziaria. Domanda n. 24: Quali misure di salvaguardia si dovrebbero adottare per evitare che i nocivi effetti di distorsione degli aiuto di Stato prevalgano sugli effetti positivi? Le norme dovrebbero insistere sull impiego di mezzi meno distorsivi, quando questi siano disponibili? Come stabilito dalla disciplina degli aiuti di Stato alla RSI, questi ultimi possono essere necessari per promuovere la RSI nell economia soltanto nella misura in cui il mercato non riesce da solo a conseguire un risultato ottimale. Si ritiene pertanto che per evitare distorsioni del mercato stesso sia sempre necessaria una approfondita analisi delle capacità di un mercato e delle sue potenzialità di sviluppo. Con specifico riferimento al settore energetico si ritiene che gli investimenti in RSI, così come quelli a finalità ambientale, siano fondamentali per garantire il raggiungimento degli ambiziosi traguardi ambientali che le istituzioni comunitarie si sono poste. Ad esempio, aumento del rendimento degli impianti di produzione (convenzionali o rinnovabili), sperimentazione e studio della Carbon Capture and Storage, implementazione delle reti intelligenti sono alcuni dei settori nei quali l attività di RSI è essenziale per l intera Unione. Domanda n. 25: Ritiene che le limitazioni territoriali concernenti il beneficiario e/o l attività di RSI ammissibile (per esempio il requisito che le attività ammissibili abbiano luogo in un determinato Stato membro o in una determinata regione) siano necessarie per realizzare l obiettivo perseguito dagli aiuti di Stato a favore della RSI? In caso affermativo La preghiamo di motivare la risposta e di indicare quale livello di limitazione applica o giudicherebbe necessario applicare. Oppure ritiene che tali limitazioni territoriali abbiano conseguenze negative, per esempio sugli incentivi, per i potenziali beneficiari, a ubicare le attività di RSI nell Unione europea? Non si ritiene che le limitazioni territoriali concernenti il beneficiario e/o l attività di RSI ammissibile siano necessarie per realizzare l obiettivo perseguito dagli aiuti di Stato a favore della RSI. Infatti, premesso che i progetti di ricerca e sviluppo devono prevedere sostanziali ricadute, le stesse possono e devono essere beneficiate da chiunque all interno di uno Stato Membro. Si ritiene, al contrario, che tali limitazioni possano avere conseguenze negative sui potenziali beneficiari e sullo sviluppo di conoscenze. 4
Domanda n. 26: Qual è la Sua valutazione generale dell attuale disciplina RSI: quali elementi hanno funzionato in maniera soddisfacente e quali si sono rivelati deludenti? La preghiamo di motivare la risposta In generale l attuale disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore della RSI è da ritenersi adeguata ed esaustiva. In considerazione del periodo di crisi finanziaria e dell importanza strategica per l Unione Europea, in termini di sviluppo futuro, di leadership mondiale nel settore industriale e tecnologico e di sviluppo occupazionale, si ritiene che le intensità massime degli aiuti dovrebbero essere quanto meno mantenute se non incrementate nel prossimo futuro. Domanda n. 31: Giudica adeguati gli attuali orientamenti e criteri applicabili alla collaborazione tra organismi di ricerca e imprese, per quanto riguarda gli aspetti relativi a: gli aiuti indiretti alle imprese tramite collaborazione con organismi di ricerca finanziati con risorse pubbliche; le disposizioni concernenti i contratti di ricerca eseguiti da organismi di ricerca pubblici per conto di imprese; le condizioni che regolano la collaborazione tra organismi di ricerca e imprese, per esempio in merito al trasferimento dei diritti di proprietà intellettuale. In caso contrario, di quali elementi, a Suo parere, sarebbe più opportuno tener conto a questo proposito? Ritiene che gli orientamenti e i criteri vigenti in materia di collaborazione tra organismi di ricerca e imprese vadano migliorati anche in altri campi? Gli aiuti indiretti alle imprese che collaborano con organismi di ricerca finanziati con risorse pubbliche possono e dovrebbero essere incentivati maggiormente, se necessario anche attraverso l imposizione di obblighi per gli organismi di ricerca di coinvolgere le imprese nello sviluppo di quelle attività di R&S competitive che solo attraverso l industria possono trovare una applicazione concreta. Le condizioni che regolano la collaborazione tra organismi di ricerca e impresa in merito al trasferimento dei diritti di proprietà intellettuale, dovrebbero essere sufficientemente elastiche da permettere accordi specifici tra le parti che tengano adeguatamente conto delle specificità delle attività che emergono di volta in volta. Domanda n. 35: Ritiene, in particolare, che le attuali definizioni di ricerca industriale e sviluppo sperimentale (punto 2, paragrafo 2, lettere f) e g) della disciplina RSI) siano sufficientemente chiari per quanto riguarda quelle attività che rientrano nella portata della disciplina RSI? Si ritiene che le definizioni siano sufficientemente chiare. Tuttavia, potrebbe essere utile chiarirle ulteriormente attraverso l elencazione di esempi. Si ritiene tuttavia utile considerare che, al fine di una maggiore efficacia nel raggiungimento dei risultati, gli aiuti di stato dovrebbero coprire, in linea con l approccio europeo che sarà utilizzato nel prossimo programma quadro (Horizon 2020), l intera catena dell innovazione (Ricerca, Sviluppo, Dimostrazione, Deployment). Domanda n. 40: È necessario calibrare la disciplina RSI in maniera più specifica verso attività quali la progettazione e l innovazione dirette all utente? È opportuno che essa includa qualche attività di marketing? Si ritiene positivo il fatto che la disciplina RSI includa anche attività di marketing. 5
Domanda n. 53 Per quale tipo di progetti ritiene giustificato elaborare un approccio basato sul comune interesse europeo? In linea di massima tutte le attività di R&S, nelle varie discipline, giustificano la possibilità di elaborare approcci basati sul comune interesse europeo. Ovviamente, a seconda dell ambito di ricerca, tale approccio può riguardare maggiormente progetti di Ricerca Industriale che non lo Sviluppo Sperimentale e viceversa. Nel caso specifico dell energia, l approccio dovrà essere in linea con quanto stabilito a livello europeo nell ambito del SETPlan (Strategic Energy Technology Plan) e delle Iniziative Industriali ad esso associate (CCS, Smart Grid, Smart City, Solare, Nucleare, Eolico, ecc.), favorendo le partnership pubblico-privato, non solo a livello di stato membro. Alla luce di questo, la disciplina RSI dovrà risultare compatibile con gli strumenti di finanziamento europei previsti a supporto del SET Plan (Horizon 2020). Domanda n. 55: Quale esperienza ha maturato in relazione all intensità e all importo degli aiuti, nonché alle maggiorazioni consentite nell ambito della vigente disciplina RSI? In quale misura tali disposizioni risultano: eccessive, in quanto una carenza del mercato viene, di norma, superata con un intensità o un importo di aiuti inferiore al massimo consentito, troppo limitate, in quanto l intensità o l importo di aiuti massimo consentito non è sufficiente per porre rimedio alla carenza del mercato?: Le intensità di aiuto, nonché le maggiorazioni consentite nell ambito della vigente disciplina RSI, sono da considerarsi limitate. In alcuni casi, dove si evidenzia un grosso rischio nella effettuazione delle attività di R&S, sarebbe necessario aumentare le intensità di auto. Prendendo il caso del settore elettrico, sarebbe opportuno prevedere delle intensità di aiuto maggiori a seconda dei campi di sviluppo della R&S: ad esempio, un progetto relativo alla CCS, che è una tecnologia ancora da scoprire e applicare su scala industriale, necessiterebbe di una intensità di aiuto superiore a quella prevista per un progetto relativo allo studio del reperimento della biomassa. Domanda n. 57: Maggiorazioni regionali: Ritiene che una maggiorazione regionale (come quella prevista per gli aiuti alle nuove imprese innovative e gli aiuti ai poli d innovazione) sia giustificata oppure no, e per quali motivi?le maggiorazioni regionali possono avere una loro giustificazione qualora la regione in cui vengono applicate sia ritenuta a ritardo economico (PIL pro-capite inferire ad una certa soglia e/o specifici svantaggi). Domanda n. 60: Costi ammissibili: A Suo parere, il concetto di costi ammissibili deve riferirsi ai costi totali del progetto oppure ai costi incrementali (i costi supplementari confrontati con il progetto controfattuale)? Data la peculiarità dei progetti di R&S, i costi ammissibili devono senz altro riferirsi ai costi totali del progetto. Domanda n. 61: In base alla Sua esperienza, ritiene che le condizioni fissate per dimostrare l effetto di incentivazione dell aiuto (capo 6 della disciplina RSI) siano sufficientemente chiare e adeguate? Nella risposta La preghiamo di distinguere tra 6
l aspetto formale dell effetto di incentivazione (l attività di RSI non deve essere iniziata prima che il beneficiario abbia richiesto l aiuto alle autorità nazionali) e gli aspetti materiali dell effetto di incentivazione, in particolare l analisi della redditività controfattuale (valore attuale netto, VAN) del progetto di RSI in assenza di aiuti; la valutazione dei rischi; l analisi delle limitazioni finanziarie. Si ritiene che le condizioni fissate per dimostrare l effetto di incentivazione dell aiuto siano sufficientemente chiare sia dal punto di vista formale che per quanto riguarda gli aspetti materiali. Domanda n. 63: Ritiene che quando sussistono chiare indicazioni dell assenza di una carenza di mercato (per esempio il mercato ha già avviato progetti di RSI identici o assai simili al progetto notificato) la distorsione della concorrenza e degli scambi risulterebbe particolarmente elevata, e l aiuto andrebbe quindi vietato? Nei casi in cui il mercato abbia già avviato progetti di RSI simili al progetto notificato, anziché vietare l aiuto sarebbe opportuno che la Commissione, anche avvalendosi di esperti e consulenti, valutasse in maniera puntuale i singoli progetti per verificarne gli eventuali risultati. Infatti, progetti simili potrebbero portare a risultati completamente diversi. In caso di progetti simili, specialmente qualora fosse dimostrato il loro comune interesse europeo, la Commissione potrebbe agevolare un collegamento tra progetti in modo da confrontare e mettere a fattor comune le eventuali esperienze. Enel Office based in Bruxelles INSTITUTIONAL AND EUROPEAN AFFAIRS 1210 Bruxelles, Avenue des Arts 13/14 T + 32 (0) 22110220 Fax + 32 (0) 22110230 filippo.gasparin@enel.com 7