gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico - F. Paglia L I B R I IMMOBILI Flavio Paglia gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico Nel CD allegato programma per la gestione del rapporto ricognitivo catastale programma per la gestione e monitoraggio delle utenze fac-simile di delibere per acquisizioni, vendite, permute, locazioni attive e passive, concessioni e approvazione regolamenti bozze dei regolamenti per le alienazioni e per le concessioni L I B R I Gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico Gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico Nel CD allegato: programma per la gestione del rapporto ricognitivo catastale; programma per la gestione e monitoraggio delle utenze; fac-simile di delibere per acquisizioni, vendite, permute, locazioni attive e passive, concessioni e approvazione regolamenti; bozze dei regolamenti per le alienazioni e per le concessioni Flavio Paglia Conoscere per valorizzare. Un libro chiave dedicato a tutti gli amministratori alla prese con la gestione del patrimonio pubblico. Un settore che negli ultimi anni ha conosciuto una vera e propria rivoluzione. Anche grazie alle riforme che hanno dato maggiore autonomia agli enti locali. Il volume spiega, nel dettaglio, in che modo realizzare il «Rapporto ricognitivo sulla consistenza catastale del patrimonio» e il cosiddetto «Dossier Edificio Fascicolo del Fabbricato», due documenti che non hanno fatto ancora breccia nella cultura amministrativa. Ma che rappresentano due passaggi fondamentali per una corretta gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Comuni, Regioni, Province e amministrazioni centrali. Ma non basta. Il manuale illustra anche come mettere a punto il «Rapporto sulla dimensione storica, giuridica, manutentiva degli immobili», con l obiettivo di trasformare gli immobili da semplici voci di costo a strutture potenzialmente produttive. Infine, il libro, sulla base di chiari e semplici richiami giurisprudenziali e dottrinali, spiega nel dettaglio che cosa fare per mettere a punto un corretto «Regolamento per le concessioni dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile» e per l adozione del «Regolamento per l alienazione del patrimonio disponibile». Offre inoltre ampi spunti in merito alle valutazioni immobiliari (stime e giudizi di congruità) nonché un ampia riflessione in merito alla cartolarizzazione degli immobili. Infine di grande utilità e direttamente utilizzabili dagli utenti i programmi in excel per il rapporto ricognitivo catastale e la gestione delle utenze, oltre ai fac-simile delle delibere e le bozze dei regolamenti contenuti nel CD Rom allegato.
1 Nuovi moduli organizzativi per il settore patrimonio La nuova gestione degli enti locali Il legislatore italiano nell ultimo decennio è intervenuto emanando nuove normative capaci di trasformare radicalmente il ruolo e le aspettative connesse alla gestione e valorizzazione del patrimonio degli Enti Locali. La progressiva autonomia, riconosciuta anche nel settore patrimoniale, unitamente alla diminuzione dei trasferimenti erariali impone nuove riflessioni e nuovi moduli organizzativi. La nuova filosofia della gestione degli Enti locali comporta un totale mutamento dell ottica nella quale finora è stato considerato il patrimonio, sia immobiliare sia mobiliare. La valutazione complessiva del nuovo ordinamento finanziario e contabile contenuto dapprima nel D.Lgs. 25 febbraio 1995 n. 77 (sostanzialmente non mutato per quel che qui concerne dalle modifiche contenute nei provvedimenti correttivi ed integrativi successivamente adottati) e più recentemente sul Testo Unico D.Lgs. 267/2000, l espressa previsione di un nuovo sistema di finanziamento degli Enti locali quale l emissione di titoli obbligazionari (BOC, BOP), la possibilità di procedere all alienazione del patrimonio immobiliare in deroga alle norme di cui alla Legge 24 dicembre 1908, n.783, e successive modificazioni, nonché al regolamento approvato con Regio Decreto 17 giugno 1909, n.454, la possibilità di alienare anche a Trattativa Privata mediante la predisposizione del Regolamento di cui all art.12, comma 2, della Legge 15 maggio 1997, n.127, la possibilità di chiedere agli Istituti bancari aperture di credito a fronte di provvedimenti concernenti alienazioni di beni, la possibilità di procedere ad interventi di cartolarizzazione del patrimonio pubblico (legge 30 aprile 1999 n 130), la possibilità per NUOVI MODULI ORGANIZZATIVI PER IL SETTORE PATRIMONIO 15
Comuni e Province di costituire società finalizzate all alienazione del patrimonio improduttivo (Legge 23 dicembre 1999 n 488 legge finanziaria 2000), la legge quadro di riforma dei lavori pubblici 11 febbraio 1994 n. 109 e successive integrazioni, la possibilità di procedere ad interventi di project financing, la facoltà di cedere in proprietà le aree comprese nei piani per l edilizia abitativa pubblica già concesse in diritto di superficie trasformano il patrimonio immobiliare dell Ente da ricchezza inutilizzata a vera e propria risorsa economico finanziaria dell Ente, analogamente a quanto ordinariamente avviene nelle strutture produttive di matrice privatistica. L emanazione dapprima del D.Lgs. 77 del 1995 e più recentemente il D.Lgs. 267 del 2000 imponendo nuovi criteri di inventariazione dei beni del patrimonio pubblico impongono una netta visione aziendalistica e privatistica. Il compimento di quanto disegnato dal legislatore consentirà di utilizzare il patrimonio dell Ente al pari di altre risorse quali tributi e/o trasferimenti. Il ruolo del settore patrimonio, non più trascurabile, diventa fondamentale per ricercare nuove risorse per scongiurare nuove imposizioni. I beni immobili riacquistano così la loro funzione di strumento fondamentale per il raggiungimento dei fini d interesse della collettività, per il reperimento di maggiori risorse proprie dell Ente, in via continuativa o una tantum, non più solo per il riequilibrio della gestione, come già indicato dall art. 1 bis del D.L. 1 luglio 1986 n.318, convertito in L. 9 agosto 1986 n.488. A fronte delle normative richiamate una sempre maggiore dottrina evidenzia la necessità di superare la tradizionale distinzione tra Bene demaniale, bene patrimoniale indisponibile e bene disponibile. Secondo quanto recentemente affermato, innanzi il nuovo scenario è necessario individuare un unica tipologia di bene ovvero il bene pubblico. Unica diversificazione tra singoli cespiti di un unico bene la temporanea destinazione del bene ad uso istituzionale. In questa direzione sembra spingersi l ormai consolidata giurisprudenza che prevede, sia pure in presenza di particolari condizioni, l usucapibilità anche per i beni demaniali. 16 GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO
Appare evidente come tale semplificazione permetta a fronte della disponibilità del bene l immediata messa a reddito del medesimo, azione completamente svincolata da tutte le trafile di sdemanializzazione e di concessione in oggi previste. La riflessione su una corretta e soprattutto dinamica inventariazione dei beni deve svilupparsi in direzione di un costante controllo e monitoraggio dei cespiti finalizzato all individuazione dei beni considerati disponibili e quindi immediatamente gestibili in termini reddituali. A questo deve aggiungersi la possibilità rilevantissima per gli Enti a vocazione turistica, ricchi di immobili di valore storico e artistico, di muovere la leva delle sponsorizzazioni di imprese e gruppi privati, in un rapporto che consente da un lato all Ente di reperire risorse per la manutenzione e la valorizzazione dei beni, dall altro ai privati di legare la propria immagine a quella di monumenti noti ad un pubblico molto vasto, acquistando il prestigio di nuovi mecenati. In questo contesto nascono e si sviluppano le promozioni di recupero artistico che recentemente hanno caratterizzato le nostre città. In ultimo, ma non per ruolo o esposizione finanziaria, le molte Fondazioni o Compagnie Bancarie tradizionalmente impegnate, e oggi, affiancate agli Enti Pubblici nel recupero del patrimonio culturale e storico. L adozione di nuovi moduli organizzativi nella gestione del patrimonio Il nuovo quadro normativo e soprattutto le nuove opportunità di costruirsi una normativa disegnata in ragione delle peculiarità dell Ente e del proprio patrimonio, suggerisce la necessità di modificare la macrostruttura dell Amministrazione individuando una nuova struttura operativa capace di superare le tradizionali carenze dell ufficio patrimonio storicamente sbilanciato, a seconda dei casi, o sul versante prettamente tecnico o su quello esclusivamente amministrativo. Tradizionalmente nella maggior parte degli Enti Locali, l attività patrimoniale è stata affidata ad una pluralità di uffici, privi di collegamento funzionale e gestionale tra di loro, così favorendo ritardi e disfunzioni. NUOVI MODULI ORGANIZZATIVI PER IL SETTORE PATRIMONIO 17
In particolare, per quanto attiene ai beni immobili, tale attività è stata storicamente suddivisa tra Ufficio tecnico (spesso richiamato alla stima degli immobili), Provveditorato Economato (per le forniture dei beni mobili), Amministrazione Patrimonio (per la gestione delle utenze), Affari Generali. I primi tradizionalmente caratterizzati da competenze soltanto tecniche svolgono il lavoro di cantiere e di progettazione, spesso all oscuro di procedure amministrative necessarie e/o opportune. Spesso si registrano carenze in materia giuridica o di nozioni finanziarie ed economiche. La caratterizzazione del settore tecnico conduce ad una visione atomizzata e parcellizzata del patrimonio in assenza di programmazione complessiva e di largo respiro. I secondi tradizionalmente legati alla sola dimensione amministrativa tralasciano nel percorso lavorativo possibili riflessioni in merito a probabili economie di scala dedotte da attente analisi dei costi gestionali (analisi tecnica dei dati derivanti dai costi gestionali). In questo quadro, più che il ricorso a collaborazioni più o meno collaudate o a sistemi di verifica e manutentivi come il controllo di gestione o il ricorso a periodiche ed inutili conferenze interne dei Dirigenti appare dunque opportuno la previsione di una specifica e nuova unità organizzativa responsabile dei diversi aspetti operativi di gestione e valorizzazione ricordati, ed anche della funzione di studiare e supportare una politica complessiva di programmazione del patrimonio che ricomprenda sia le linee fondamentali delle scelte strategiche, sia la programmazione e la valorizzazione su base anche pluriennale, secondo le priorità dell Ente, di tutti gli interventi di valorizzazione, locazione, cessione, miglioramento, restauro e recupero degli immobili di proprietà dell Amministrazione, tenendo presente la loro destinazione ad usi istituzionali ovvero locazione o concessione a terzi, ovvero alienazione. Il risultato minimamente attendibile è quello di evitare una serie di ritardi e diseconomie da sempre ricorrenti nella gestione di moltissimi enti ovvero l impossibilità di ottenere l immediata disponibilità dei locali di proprietà (assenza di programmazione), la messa a norma di edifici di cui si può prevedere l alienazione (spesa inutile di fondi), la necessità di ulteriori interventi al fine di adeguare la struttura a nuove e 18 GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO
diverse esigenze, errori connessi a politiche patrimoniali scorrette, maggiori spese di gestione amministrativa (derivanti ad esempio da errate categorie catastali ICI TARSU). Il risultato ottimale consiste nel monitoraggio dinamico di tutto il patrimonio. La programmazione patrimoniale deve consentire, in tempo reale, di rendicontare costi medi e totali per ogni immobile, deve stabilire con buona approssimazione tutti gli interventi tecnologici finalizzati al recupero di spese gestionali, deve evidenziare con chiarezza tutte le diseconomie gestionali suggerendo quindi il rilascio e l alienazione di tutti gli immobili improduttivi, deve evidenziare possibili soluzioni alternative a fronte di locazioni passive particolarmente onerose (piani di ammortamento per nuovi acquisti). Deve, attraverso il monitoraggio dei flussi e della demografia, suggerire ove intervenire con nuove costruzioni (scuole ospedali ecc ), deve suggerire il migliore utilizzo del patrimonio disponibile, deve individuare i costi medi per utente per metro cubo, per metro quadrato di ogni struttura al fine di meglio comparare gli immobili tra loro e al fine di meglio progettare nuovi interventi, deve calcolare con esattezza l ammontare di tutti crediti non ancora riscossi e deve conseguentemente attivarsi al fine di procedere alla riscossione dei medesimi. Il dinamico aggiornamento di tutti i dati sopra elencati consente di superare tutte le diseconomie tipiche di un settore patrimonio frastagliato e distinto in più settori disarmonicamente poco collegati. Queste sommarie considerazioni non debbono far dimenticare l utilità di attuare ulteriori profili di collaborazione con altri Servizi, Uffici o Strutture dell Ente ad esempio (nel nostro caso Servizi scolastici, cultura e centri professionali, strutture sanitarie [ove istituzionalmente richiesto]) In questo quadro anche la problematica relativa all affidamento ai privati di attività relative alla gestione del patrimonio, potrebbe trovare una soluzione più meditata e più adeguata alle specifiche esigenze dell Ente. Il popolo griderebbe nè carne nè pesce Il futuro di tutti gli apparati patrimoniali è quindi quello di amalgamare sapientemente risorse amministrative e risorse tecniche. In questo NUOVI MODULI ORGANIZZATIVI PER IL SETTORE PATRIMONIO 19
contesto nasce una struttura capace di essere, contrariamente al detto, carne e pesce. Da quanto sopra le attività minime da attribuire al nascente servizio Gestione e Valorizzazione Patrimonio sono le seguenti: 1. Ideazione studio ed elaborazione strumenti di programmazione patrimoniale Il servizio deve curare, sviluppare, redarre e firmare il Rapporto Programmatico sul Patrimonio dell Ente. Il Rapporto sulla consistenza catastale del patrimonio dell Ente il Rapporto sul patrimonio disponibile ed indisponibile dell Ente di cui i principali contenuti sono richiamati in altri paragrafi di questo lavoro. Tale attività deve individuare le principali politiche patrimoniali dell Ente ovvero ad esempio, individuare le diseconomie connesse alla gestione scolastica, individuare la localizzazione e/o gli immobili ove inserire nuove strutture o servizi. In ragione dei bacini demografici la programmazione patrimoniale deve individuare le circoscrizioni ove intervenire, mediante i flussi di circolazione, il settore patrimonio può suggerire ove realizzare gli uffici distaccati dell Ente, un nuovo ospedale ecc. 2. Analisi critica di tutti i cespiti di proprietà al fine di individuare percorsi di valorizzazione patrimoniale A seguito dell elaborazione dei documenti sopra indicati, il servizio deve attivarsi al fine di approfondire ed eventualmente perseguire tutti i percorsi di valorizzazione patrimoniale individuati. Tale attività deve consentire il recupero dei numerosi crediti non riscossi, la sottoscrizione di nuovi contratti locativi, la normalizzazione di occupazioni sine titulo, l adeguamento dei contratti locativi già in essere, il superamento e quindi l abbandono di strutture vetuste. L attività deve svolgersi attraverso l elaborazione di giudizi di congruità, creazione di tabelle sintetico comparative, predisposizione di delibere, informative, provvedimenti dirigenziali ecc Monitoraggio costante e dinamico di tutti i dati attinenti l edificio, con particolare riguardo ai costi energetici, manutentivi, funzionali ecc 20 GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO
3. Attività di natura catastale Il rapporto ricognitivo sulla consistenza catastale del patrimonio dell Ente deve evidenziare, dove esistente, la trascuratezza e lo stato di abbandono che caratterizza di regola la dimensione catastale del patrimonio pubblico. Troppo spesso interi cespiti benché realizzati decenni prima non risultano regolarmente accatastati, frequentemente molti edifici scolastici risultano privi di rendita catastale (fondamentale per calcolare la capacità di indebitamento dell Ente), le categorie catastali risultano improprie o profondamente inique. L attività consiste quindi nell elaborazione di accatastamenti, predisposizione di volture e variazioni catastali, ottenimento di rendite definitive. In questo contesto appare utile ricordare come l assenza dell accatastamento o di un corretto accatastamento impedisca o pregiudichi l ottenimento del decreto di agibilità inerente il medesimo immobile. 4. Attività connesse alla sanatoria di cui alla legge 47/85 e successive sanatorie Previa integrazione della documentazione e ottemperamento alle prescrizioni imposte, il Servizio deve attivarsi per risolvere tutte le eventuali sanatorie a suo tempo richieste. Analisi del patrimonio e predisposizione di nuove pratiche in occasione delle nuove e diverse sanatorie. In ultimo, di seguito si riporta il disposto del recente DPR 6.6.2001 n 380 in materia di accertamento di conformità per le opere realizzate in assenza di concessione NUOVI MODULI ORGANIZZATIVI PER IL SETTORE PATRIMONIO 21
D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A). Pubblicato nella Gazz. Uff. 20 ottobre 2001, n. 245, S.O. Articolo 36 (L) Accertamento di conformità. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 13) 1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda (8/d). 2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo 16. Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso. 3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata. 5. Attività connesse alle variazioni di consistenza patrimoniale La funzionale coesistenza di risorse tecniche e amministrative deve consentire, per la prima volta, di sviluppare un servizio patrimonio completamente indipendente ed autonomo. Il Servizio deve studiare e sviluppare profonde conoscenze in campo estimativo e peritale. Le stime redatte, sia su base sintetico comparativa e sia su base analitica dovranno soddisfare quanto richiesto dalla massima dottrina in materia. 22 GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO
Unitamente alle valutazioni tecniche il servizio deve svolgere funzioni di verifica giuridica amministrativa nei confronti dei beni in fase di acquisizione (verifica titolarità giuridica, analisi pesi e servitù, aspetti storici e urbanistici). Spetta al servizio patrimonio il compito di redarre e presentare il provvedimento attinente alla variazione di consistenza patrimoniale (informative, delibere di Giunta e/o Consiglio, partecipazione alle commissioni consiliari ecc ) Tale funzione diventa indispensabile in caso di procedura di rating. L approvazione del Rapporto sul patrimonio disponibile dell Ente deve consentire di individuare la natura giuridica del patrimonio abitativo e disponibile favorendone quindi l alienazione secondo le procedure corrette. 6. Attività di natura regolamentare La facoltà di poter autonomamente regolamentare l alienazione di proprietà dell Ente, facoltà individuata dalla legge 127/97, deve consentire al Servizio di attivarsi in materia predisponendo il Regolamento per l alienazione dei beni patrimoniali indisponibili e disponibili dell Ente. Tale regolamento consente una più celere e trasparente alienazione dei beni ritenuti improduttivi o difficilmente riconvertibili ad uso istituzionale. Parallelamente, il servizio Patrimonio deve attivarsi al fine di redarre e fare approvare il Regolamento inerente la concessione dei beni demaniali e indisponibili. 7. Attività connesse al D.Lgs. 77/95, tenuta degli inventari Conformemente a quanto disposto dal decreto legislativo 77/95 il Servizio deve avviare e aggiornare l inventario dei beni immobili di proprietà dell Ente. Al fine di individuare uno strumento davvero efficace e propedeutico all attività dei diversi settori, i dati minimali richiesti dal Decreto devono essere integrati e arricchiti da tutti i dati inerenti la dimensione catastale manutentiva e giuridica del bene. NUOVI MODULI ORGANIZZATIVI PER IL SETTORE PATRIMONIO 23
8. Rilascio Concessioni e predisposizione atti di Locazione Il Servizio in ragione del Regolamento inerente la concessione dei beni demaniali e indisponibili nonché dell apposita modulistica redatta rimane competente per il rilascio di tutte le concessioni temporanee del patrimonio indisponibile e/o demaniale dell ente. A tale proposito su base annuale deve predisporre la programmazione necessaria. Parallelamente il servizio è competente in materia di sottoscrizione di tutti i contratti di locazione attivi e passivi. 9. Pagamento e monitoraggio utenze Il Servizio svolge l attività gestionale e amministrativa correlata al monitoraggio e liquidazione delle utenze. L attività deve estendersi obbligatoriamente anche alla severa analisi e campionatura di tutti i dati. Mediante l analisi progressiva dei trend di consumo è possibile individuare o proporre possibili economie di scala 10. Gestione telefonia mobile dell Ente Il settore cura e dimensiona il patrimonio di telefonia mobile dell Ente. Interviene monitorando il mercato e la rete di copertura offrendo all Ente i migliori contratti e il migliore servizio. 11. Tributi Al settore compete, in stretta relazione con l attività catastale svolta, il monitoraggio e la liquidazione di tutte le tasse e di tutte le imposte (ICI, TARSU ecc ). Particolare attenzione deve essere rivolta alla verifica delle categorie e delle tariffe applicate, evidenziando ove possibile avverabili e vantaggiose variazioni. (a tale proposito si ricorda la possibilità di sospendere il pagamento della TARSU in occasione di ristrutturazioni o cantieri). In ultimo la competenza in materia di ottemperanza alle tasse di registrazione. 24 GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO