PRESSIONE FISCALE, COMPOSIZIONE DEL PRELIEVO E EFFETTI SULLA CRESCITA ECONOMICA NEI PAESI OCSE Gettito fiscale e certezza del diritto: interesse dello Stato e tutela del Cittadino Roma, 18 Settembre 2014 Alessandro Modica Funzionario OCSE e MEF
Contenuti Politica fiscale e crescita economica: principali risultati della letteratura empirica Livello e composizione del prelievo fiscale in Italia e nei Paesi OCSE Conclusioni 2
Politica fiscale e crescita economica: principali risultati della letteratura empirica 3
Politica fiscale e crescita economica La politica fiscale può avere un impatto significativo sulla crescita economica, attraverso due canali: il livello del prelievo, la composizione del prelievo. A parità di altre condizioni, un incremento del prelievo fiscale comporta una contrazione della crescita del prodotto. La composizione del prelievo ha un impatto significativo sulla crescita. 4
Politica fiscale e crescita economica L OCSE, nel rapporto Tax Policy reform and Economic growth (2010), analizza le relazioni tra struttura del prelievo e crescita economica. La principale conclusione dell analisi empirica consiste nel seguente ranking delle imposte in termini del loro impatto (negativo) sulla crescita: imposte sulla proprietà immobiliare < imposte sui consumi < imposte sui redditi delle persone fisiche < imposte sul reddito delle imprese. 5
Politica fiscale e crescita economica imposte sul reddito di impresa L evidenza empirica suggerisce che la riduzione delle aliquote sul reddito di impresa comporta: un impatto positivo sulla crescita della produttività, in particolare per le imprese mature e di grandi dimensioni, ma non per le imprese piccole e per le start-up. un impatto positivo sulla crescita della produttività nelle industrie con un maggior livello medio di profitti. un impatto particolarmente positivo per le imprese più innovative e dinamiche. 6
Politica fiscale e crescita economica imposte sul reddito di impresa Le aliquote medie effettive hanno un impatto negativo sulla produttività. La regolamentazione dei mercati e il peso della burocrazia possono ridurre il ruolo del fisco nelle scelte di investimento delle imprese (Alesina et al. 2005). Aliquote sul reddito di impresa molto inferiori alle aliquote sul reddito delle persone fisiche possono incentivare fenomeni erosivi o elusivi. Spostare il carico fiscale dalle imprese agli azionisti può incrementare l efficienza complessiva del prelievo. 7
Politica fiscale e crescita economica crediti di imposta per R&S I crediti di imposta per attività di ricerca e sviluppo hanno un impatto positivo sulla spesa in R&S. Il loro effetto sulla produttività e sulla crescita economica è positivo; l impatto sembra tuttavia essere modesto. Non è chiaro se siano preferibili crediti di imposta mirati alle imprese più innovative piuttosto che un taglio delle aliquote sui redditi di impresa. 8
Politica fiscale e crescita economica imposte sul reddito delle persone fisiche Le imposte sul lavoro hanno un impatto sull offerta di lavoro, in particolare: Una riduzione delle imposte sul lavoro comporta effetti positivi sul tasso di partecipazione e sulle ore lavorate. Tuttavia l impatto sulle ore lavorate è limitato (in particolare per il percettore di reddito principale); l impatto è maggiore sul tasso di partecipazione. Le imposte sul lavoro hanno un impatto sulla domanda di lavoro delle imprese in particolare in caso di rigidità dei salari. 9
Politica fiscale e crescita economica imposte sul reddito delle persone fisiche Elevate aliquote sullo scaglione di reddito più elevato hanno un impatto negativo sulla crescita poiché disincentivano gli individui ad intraprendere progetti rischiosi e ad investire nella propria istruzione. Esiste dunque un trade-off tra progressività delle imposte sui redditi e efficienza. Riforme degli schemi di prelievo e contributi sociali possono avere impatti rilevanti in particolare nei Paesi con sistemi produttivi ad alta intensità di lavoro. 10
Politica fiscale e crescita economica imposte sui consumi Le imposte sui consumi sono meno dannose per la crescita rispetto a quelle sul lavoro, poiché incrementano gli incentivi: a lavorare ore addizionali; all ingresso nel mondo del lavoro. Limitare l applicazione delle aliquote ridotte e di regimi speciali IVA incrementa il livello di efficienza del prelievo. Le accise e le imposte ambientali hanno proprietà simili all IVA e possono correggere alcune esternalità negative nel consumo. Particolare attenzione deve essere prestata agli effetti sulla progressività della struttura del prelievo. 11
Politica fiscale e crescita economica imposte sulla proprietà Le tasse sulla proprietà si suddividono nelle seguenti categorie: imposte sugli immobili, imposte sulla ricchezza netta, imposte sulle successioni e sulle donazioni, imposte sulle transazioni finanziarie e di capitale. Le imposte sulla proprietà immobiliare ad uso abitativo sono in assoluto le meno distorsive per la crescita, infatti: Non hanno impatto sulle decisioni di investimento produttivo e di offerta di lavoro. Sono difficili da evadere. L eventuale trattamento preferenziale degli investimenti immobiliari può avere effetti distorsivi sulle decisioni di investimento. Le imposte sugli immobili ad uso produttivo hanno un effetto negativo sulla crescita. 12
Politica fiscale e crescita economica imposte sulla proprietà Le imposte sulla ricchezza netta possono scoraggiare i risparmi ed incentivare tentativi di elusione (Es.: fuga di capitali all estero). Le imposte sulle transazioni sono molto distorsive poiché impediscono l'allocazione efficiente delle risorse. Le imposte sulle successioni sono meno distorsive. Le imposte sulle donazioni limitano l elusione delle imposte sulle successioni. 13
Politica fiscale e crescita economica risultati principali Spostare il carico fiscale dalla imposte sul capitale e sul lavoro alle imposte sulla proprietà immobiliare e sui consumi può, a parità di prelievo complessivo, rendere il sistema fiscale meno dannoso per la crescita. Allargare le basi imponibili, eliminando alcune agevolazioni fiscali, può consentire di ridurre le aliquote e promuovere la semplicità e l efficienza del sistema fiscale (Es.: aliquote ridotte IVA). La progressività delle imposte sembra ridurre il PIL pro-capite. Spetta al policy maker il compito di individuare l equilibrio tra equità ed efficienza. 14
Livello e composizione del prelievo fiscale in Italia e nei Paesi OCSE 15
Livello del prelievo fiscale in Italia e nei Paesi OCSE Pressione fiscale (1975-2012) Francia Germania Italia Spagna Media OCSE 50 45 40 35 30 25 20 15 1975 1980 1985 1990 1995 2001 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fonte: OCSE, Revenue Statistics 2013 Trend crescente nella maggior parte dei Paesi OCSE nel periodo considerato (media OCSE + 5 punti percentuali); Tra il 1975 e il 2012, in Italia la pressione fiscale è cresciuta di quasi 20 punti percentuali. 16
Composizione del prelievo fiscale in Italia e nei Paesi OCSE Composizione del prelievo (percentuale del prelievo totale) Paesi OCSE 1985 1995 2005 2010 2011 Imposte sul reddito delle persone fisiche 30 26 24 24 24 Imposte sul reddito delle persone giuridiche 8 8 10 9 9 Contributi 22 25 25 26 26 Imposte sulla proprietà 5 5 6 5 5 Imposte sul consumo (IVA) 16 19 20 20 20 Imposte specifiche su alcuni beni di consumo (ES. Accise) 16 13 11 11 11 Altro 3 4 4 4 4 Totale 100 100 100 100 100 Fonte: OCSE, Revenue Statistics 2013 La percentuale del prelievo sul reddito delle persone fisiche è diminuita di 6 punti tra il 1985 ed il 2011, mentre è aumentata l incidenza dei contributi sul gettito totale. L incidenza delle imposte sul reddito di impresa e sulla proprietà è rimasta pressoché costante. La quota totale delle imposte sul consumo è rimasta pressoché invariata; l incidenza delle imposte specifiche su alcuni beni di consumo è diminuita a vantaggio delle imposte generali sul consumo (IVA). 17
Composizione del prelievo fiscale in Italia e nei Paesi OCSE Composizione del prelievo (percentuale del prelievo totale)- 2011 Persone fisiche Imprese Contributi Proprietà Consumo (IVA) Consumo specifico Altro 9 7 27 11 5 24 15 5 6 20 9 31 5 26 Fonte: OCSE, Revenue Statistics 2013 ITALIA 2011 MEDIA OCSE 2011 I contributi e le imposte sulla persone fisiche risultano particolarmente elevate in Italia (31 %+ 27% = 58%) rispetto alla media OCSE (26% + 24% = 50%). Le imposte sui consumi rappresentano circa il 24% (15% + 9%) del prelievo totale in Italia mentre la media OCSE è di circa il 31% (20% + 11%). 18
Imposte sul reddito di impresa 70 Aliquote legali CIT nei Paesi OCSE 2013 1994 1981 Media OCSE 60 50 40 1994-37.1 30 20 2013-25.3 10 0 Le aliquote sono diminuite in tutti i Paesi OCSE nel periodo considerato. La media OCSE è passata dal 37.1% del 1994 al 25.3% del 2013. La quota delle imposte sul reddito di impresa sul totale del prelievo è rimasta costante, probabilmente a causa dell aumento dei profitti di impresa relativamente alle altre basi imponibili. 19
Imposte sul reddito delle persone fisiche Aliquote legali dello scaglione di reddito più elevato nei Paesi OCSE 2013 2010 2000 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Le aliquote sugli scaglioni di reddito più elevato sono diminuite nella maggior parte dei Paesi OCSE tra il 2000 e il 2013. Nella maggior parte dei Paesi OCSE (ES: Portogallo, Francia, Spagna, Italia) le aliquote sono tuttavia aumentate tra il 2010 e il 2013 (principalmente a causa degli sforzi per il consolidamento fiscale e dell aumento delle aliquote delle addizionali locali). 20
Imposte sul consumo Aliquote IVA standard nei Paesi OCSE Anno di introduzione 1980 1990 2000 2010 2012 2013 2014 Danimarca 1967 22 22 25 25 25 25 25 Svezia 1969 23 23 25 25 25 25 25 Grecia 1987-18 18 19 23 23 23 Portogallo 1986-17 17 20 23 23 23 Italia 1973 15 19 20 20 21 22 22 Spagna 1986-12 16 16 18 21 21 Francia 1968 18 19 21 20 19.6 20 20 Regno Unito 1973 15 15 18 18 20 20 20 Cile 1975 20 16 18 19 19 19 19 Germania 1968 13 14 16 19 19 19 19 Australia 2000 - - - 10 10 10 10 Svizzera 1995 - - 8 8 8 8 8 Canada 1991 - - 7 5 5 5 5 Giappone 1989-3 5 5 5 5 5 Media OCSE 17 17 18 18 19 19 19 Le aliquote standard IVA sono aumentate nell area OCSE nel periodo considerato. In Italia l aliquota IVA standard è aumentata di 7 punti percentuali tra il 1980 ed il 2014. La maggior parte dei Paesi applicano aliquote ridotte per alcuni beni e servizi. 21
Imposte sulla proprietà Composizione del prelievo (percentuale del PIL) Totale OCSE Imposte sulla proprietà immobiliare Imposte sulla ricchezza netta Imposte sulle donazioni e successioni Imposte sulle transazioni 2.0 % 1.5 % 1.0 % 0.5 % 0.0 % Tra il 1975 ed il 2011, la quota delle imposte sulla ricchezza netta è diminuita a vantaggio delle imposte sulla proprietà immobiliare che costituiscono circa la metà di tutte le imposte sulla proprietà. 22
Imposte sulla proprietà immobiliare Composizione del prelievo (percentuale del prelievo totale) - 2011 Proprietà immobiliare Ricchezza netta Donazioni e successioni Transazioni Francia 5.7 0.5 1.0 1.3 Germania 1.2 0.1 0.4 0.7 Italia 1.4 0.8 0.1 2.5 Spagna 2.9 0.0 0.6 1.9 Media OCSE 3.3 0.5 0.3 1.2 In Italia la quota delle imposte sulla proprietà immobiliare sul prelievo totale era particolarmente bassa nel 2011 rispetto alla media dei Paesi OCSE. Tuttavia nel 2012 l introduzione dell IMU e l eliminazione dell esenzione sulla prima casa hanno sensibilmente amplificato l incidenza del prelievo immobiliare (3.4% circa nel 2012). Le imposte sulle transazioni finanziarie e di capitale sono particolarmente elevate in Italia rispetto alla media dei Paesi OCSE. 23
Conclusioni I Nei Paesi OCSE la riduzione del carico fiscale sul lavoro è stata modesta a causa dell incremento dei contributi sociali e previdenziali. In generale l aumento della quota di prelievo IVA non si è tradotta in un incremento della quota delle imposte indirette per via della riduzione della componente relativa alle accise. Sembra che ci sia spazio per ulteriori sforzi nella direzione di un sistema fiscale più growth-friendly. 24
Conclusioni II In Italia il cuneo fiscale sul lavoro (imposte sul reddito delle persone fisiche + contributi sociali) è particolarmente elevato rispetto alla media dei Paesi OCSE. Limitare l uso delle tax expenditures per quanto riguarda le imposte sul reddito e sui capitali e delle aliquote ridotte IVA potrebbe semplificare la struttura del prelievo ed incrementare l efficienza del sistema fiscale. È possibile incrementare l efficienza e l equità del prelievo immobiliare allineando i valori catastali ai reali valori di mercato. Simili riforme richiedono lo sviluppo di ulteriori misure di sostegno alle fasce più deboli della popolazione per salvaguardare l equità del prelievo. 25