Proposta per un patto aperto contro la povertà

in collaborazione con Proposta per un patto aperto contro la povertà Versione del 24/07/2013 Una proposta elaborata da: Cristiano Gori (coordinatore), Massimo Baldini, Emanuele Ciani, Alberto Martini, Daniela Mesini, Maurizio Motta, Paolo Pezzana, Simone Pellegrino, Stefano Sacchi, Marcella Sala, Pierangelo Spano, Stefano Toso, Ugo Trivellato www.redditoinclusione.it

INDICE ANALITICO 1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI...1 Introduzione...1 1.1. Il Reddito d inclusione sociale...3 1.2 Il percorso attuativo...5 1.3 La spesa e il finanziamento...6 1.4 Il disegno e i dettagli...8 1.4.1 Cosa non è il Reis...8 1.4.2 I buoni motivi per introdurre il reddito d inclusione sociale (Reis)...9 1.5. Il Patto Aperto contro la Povertà... 13 1.6. Il testo e il sito... 16 1.7. Il percorso compiuto... 17 1.8. Ringraziamenti... 18 2. CHI SONO I POVERI... 19 2.1 La povertà assoluta in Italia... 19 2.2 La stima della povertà assoluta per il calcolo del Reis... 22 2.3 Chi sono i poveri assoluti nell approccio misto reddito consumo... 23 3. UTENTI E IMPORTI... 28 3.1. Chi sono gli utenti... 29 3.1.1. Universalismo e contrasto della povertà assoluta... 29 3.1.2. Per tutte le famiglie residenti in Italia... 29 3.2. I criteri per accedere al Reis... 33 3.2.1. Il ruolo dell Isee... 34 3.2.2. Il confronto tra il reddito e la linea di povertà assoluta... 36 3.2.3. Come ottenere le informazioni sulla condizione economica... 37 3.2.4. Un indicatore integrativo basato sul consumo... 38 3.2.5 La logica complessiva... 39 3.3. Adeguatezza: l importo mensile e i suoi effetti... 40 3.3.1 Gli effetti del Reis nello scenario Contesto economico normale... 41 3.3.2 Gli effetti del Reis nello scenario Contesto di forte crisi economica... 49 4. L IMPIANTO ISTITUZIONALE E ORGANIZZATIVO... 55 4.1 Obiettivi e lezioni dall esperienza... 56 4.2 Il primo livello essenziale nel sociale... 56 4.3 Il ruolo dei diversi soggetti nel Reis e nel welfare locale... 57 4.4 La struttura centrale... 62 4.5 La struttura locale e la sua mappa territoriale... 63 4.6 La collaborazione fra le due strutture... 68 4.7 Poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienze... 69

5. L ACCESSO E LA PRESA IN CARICO (I)... 70 5.1 L infrastruttura nazionale per il welfare locale... 70 5.2 Un mix di prestazioni monetarie e servizi... 72 5.3 Accesso e presa in carico... 74 5.3.1 La porta di accesso alla misura... 74 5.3.2 Il percorso di accesso... 77 Percorso di accesso (1)... 80 Percorso di accesso (2)... 81 5.3.3 La presa in carico e il contratto con l utente... 82 6. I PERCORSI D INCLUSIONE E I CONTROLLI (I)... 84 6.1 Premessa... 84 6.2 I percorsi di inclusione sociale e lavorativa e i relativi servizi... 85 6.2.1 Di quale inclusione stiamo parlando?... 85 6.2.2. I percorsi di inclusione sociale e i servizi alla persona... 86 6.2.3 I senza fissa dimora e i servizi per l emarginazione grave...88 6.2.4 L inclusione lavorativa e i servizi per l impiego... 89 6.2.5 Inclusione lavorativa ma con un sano realismo... 91 6.3 Controlli, condizionalità e incentivi... 92 6.3.1 Verifiche e controlli all accesso e sulla permanenza dei requisiti... 92 6.3.2 Regole di condizionalità... 95 6.3.3 Incentivi all integrazione dei beneficiari in occupazioni remunerate... 98 7. LA RICOMPOSIZIONE DEL SISTEMA...103 7.1 IL SISTEMA ATTUALE CONTRO LA POVERTA E I SUOI EFFETTI NEGATIVI...104 7.1.1 La mappa degli interventi esistenti e dei percorsi per i cittadini...104 7.3 Cosa significa ricomporre un sistema frammentato?...114 7.4 La transizione al nuovo sistema e le tappe del riordino...115 7.4.1 Nel periodo di transizione sino alla messa a regime del Reis...115 7.4.2 La ricomposizione degli interventi a regime...118 8. IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE...122 8.1 Un indispensabile premessa: attrezzarsi per imparare dall esperienza...123 8.2 L impianto complessivo...124 8.2.1 I quattro strumenti di documentazione e di indagine, in sintesi...124 8.2.2 Una snella struttura di coordinamento...125 8.3 Osservazione continua di una sessantina di Ambiti sentinella per l analisi di implementazione.125 8.4 Costruzione di un sistema informativo longitudinale sulle famiglie e gli individui in difficoltà economica...127 8.5 Sugli obiettivi conoscitivi della valutazione...129 8.6 Indagini campionarie sulle condizioni di vita...130 8.7 Disegno e supervisione di una decina di esperimenti randomizzati...132 8.8 I microdati come patrimonio informativo per la comunità dei ricercatori...133 8.9 Il raccordo con altri programmi contro la povertà...134 8.10 Una prima stima di massima dei costi del monitoraggio e della valutazione...134

9. IL FINANZIAMENTO DEL REIS...139 9.1. Introduzione...140 9.2. La spesa...140 9.3. La logica del finanziamento...142 9.3.1. Criteri di accettabilità delle strategie di finanziamento...142 9.4. Le strategie di finanziamento...144 9.4.1. Minori spese...144 9.4.2. Maggiori entrate...148 9.5. L impatto distributivo delle strategie di finanziamento: le minori spese...152 9.6. L impatto distributivo delle strategie di finanziamento: le maggiori entrate...154 9.6.1. L accisa sul tabacco e sulle bevande alcoliche e l imposta sulle lotterie...154 9.6.2. La revisione delle detrazioni per oneri personali in sede IRPEF...159 9.6.3. L introduzione di una patrimoniale sui grandi patrimoni immobiliari...161 9.7. L ordine temporale degli interventi...161 10. IL PIANO PLURIENNALE...162 10.1. Perché un introduzione graduale...162 10.2. L estensione progressiva dell utenza...163 10.2.1 I punti fermi...163 10.2.2 Gli scenari possibili...166 10.3. Il progressivo incremento della risorse dedicate nel quadro della finanza pubblica...169 10.4. Conclusioni. Come proteggere il percorso pluriennale...173 11. CHE COSA CI POSSIAMO ASPETTARE...174 11.1 Introduzione...175 11.2 L Italia e gli altri: il posto del Reis nel sistema di sostegno al reddito...176 11.2 Beneficiari e costi degli schemi di reddito minimo in Europa a confronto col Reis...178 11.2.1 I beneficiari...178 11.2.2 I costi del Reis in prospettiva comparata...179 11.3 I criteri di accesso...181 11.3.1 Il trattamento del patrimonio...181 11.3.2 Il criterio della residenza...182 11.4 La governance della misura...183 11.5 Inserimento, condizionalità, servizi...185 11.5.1 Regole di condizionalità per gli abili al lavoro...186 11.6 Conclusioni: che cosa aspettarsi dal Reis...188 11.6.1 L evidenza comparativa...188 11.6.2 Che cosa viene considerato un successo?...190 11.6.3 Lezioni di policy...190 BIBLIOGRAFIA...192 GLI AUTORI...198

La proposta del Reddito d inclusione sociale e quella del Patto aperto contro la povertà nascono da un idea di Cristiano Gori. Gori ha coordinato il gruppo di esperti che ha elaborato la proposta illustrata nel presente testo. Il documento è il frutto di uno sforzo comune di tutto il gruppo, che si è caratterizzato per una modalità di lavoro fortemente condivisa. Queste le responsabilità per i diversi capitoli: Cristiano Gori ha scritto il capitolo 1; Massimo Baldini ha coordinato il capitolo 2 e lo ha scritto insieme ad Emanuele Ciani; Massimo Baldini ha coordinato il capitolo 3 e lo ha scritto insieme ad Emanuele Ciani, tranne la sezione 3.1.2, di Paolo Pezzana e l appendice 2, di Stefano Sacchi; Ugo Trivellato e Alberto Martini hanno scritto il capitolo 4, con il contributo di Daniela Mesini per la sezione 4.3 e utilizzando elaborazioni georeferenziate di Fabio Dusio e Mattia Monti per la sezione 4.5; Daniela Mesini ha coordinato il capitolo 5 e lo ha scritto insieme a Marcella Sala, con il contributo di Maurizio Motta e Marco Faini; Daniela Mesini ha coordinato il capitolo 6 e lo ha scritto insieme a Marcella Sala e Stefano Sacchi, con il contributo di Paolo Pezzana; Maurizio Motta ha scritto il capitolo 7; Ugo Trivellato e Alberto Martini hanno scritto il capitolo 8, tranne l Appendice A, di Maurizio Motta; Stefano Toso e Simone Pellegrino hanno scritto il capitolo 9; Pierangelo Spano ha scritto il capitolo 10; Stefano Sacchi ha scritto il capitolo 11. Rosemarie Tidoli ha curato la revisione dei capitolo e l organizzazione del testo.

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI INTRODUZIONE Non mancano le ragioni per fare qualcosa contro la povertà in Italia. Da oltre un decennio il nostro paese condivide con la Grecia il poco invidiabile primato di essere l unica unica nazione dell Europa a 15 priva di una misura nazionale contro la povertà assoluta 1. Una misura rivolta a tutti i nuclei che vivono questa condizione, cioè privi dei beni e dei servizi necessari a raggiungere un livello di vita minimamente accettabile, come definito dall Istat 2. Una misura altresì composta da una prestazione monetaria e da servizi alla persona, e basata su un mix tra diritti e doveri, secondo linee d intervento condivise a livello europeo (Tab. 1). Le negative conseguenze di questa mancanza sono state da più parti segnalate (Bin Italia, 2012; Boeri e Perotti, 2002; Campiglio e Rovati, a cura di, 2009; Ferrera, a cura di, 2012; Fondazione Zancan, 2012; Saraceno, 2013). Tale assenza lascia oggi il welfare sguarnito davanti alla crisi, con le famiglie in povertà assoluta passate tra il 2011 e il 2012 dal 5,2% al 6,8% del totale, cioè un aumento del 31% in un anno. Il diffondersi della povertà assoluta, peraltro, non costituisce una novità: nel 2005 la sperimentava il 4% delle famiglie mentre nel 2012, come detto, lo fa il 6,8%, con un incremento del 70% in sette anni (Tab. 2). Per affrontare questa drammatica situazione si propone l introduzione del Reddito d Inclusione Sociale (Reis) in Italia. Il Reis è rivolto a tutte le famiglie in povertà assoluta nel nostro paese e consiste in un trasferimento monetario, d importo adeguato a farle uscire da questa condizione, accompagnato da servizi alla persona per l attivazione e il reinserimento sociale. Le altre misure oggi utilizzate per contrastare la povertà assoluta saranno assorbite al suo interno. Si prevede che la sua introduzione si articoli in un piano quadriennale, che permetta così di suddividere lo sforzo attuativo e di diluire l impegno finanziario richiesto nel tempo. Il piano dovrà essere attentamente monitorato e verificato in divenire. La proposta del Reis e il percorso da compiere per metterla in atto vengono dettagliatamente illustrati dal prossimo capitolo in avanti. Qui si vuole fornirne una sintetica visione complessiva, illustrare gli argomenti a favore della sua introduzione e presentare il Patto aperto contro la povertà che si propone per sostenerlo. Così facendo, s intende delineare il quadro di riferimento del quale le parti illustrate a cominciare dal prossimo capitolo rappresentano i singoli tasselli. 1 Nei rapporti di ricerca sulla lotta alla povertà in Europa, i riferimenti al nostro paese sono abitualmente di questo tenore: L analisi degli esperti mostra che, ad eccezione di Grecia ed Italia, tutti gli Stati Membri [dell Unione Europea, n.d.a] hanno, con forme diverse, una misura di reddito minimo a livello nazionale (Frazier e Marlier, 2009, pag 15). 2 Avere un livello di vita minimamente accettabile significa, in concreto, poter raggiungere standard nutrizionali adeguati, vivere in un abitazione con un minimo di acqua calda ed energia, potersi vestire decentemente e così via. Pagina 1

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI TAB. 1 L INTRODUZIONE DI UNA MISURA NAZIONALE CONTRO LA POVERTÀ ASSOLUTA NEI PAESI EU 15 Fonte: Madama, 2012 PAESE ANNO D INTRODUZIONE Austria Tra il 1970 e il 1975 Belgio 1973 Danimarca 1974 Finlandia 1971 Francia 1988 Germania 1961 Grecia Irlanda 1975 Italia Lussemburgo 1986 Paesi Bassi 1963 Portogallo 1996 Regno Unito 1948 Spagna Tra il 1995 e il 2000 Svezia 1956 TAB. 2 INCIDENZA DELLA POVERTÀ ASSOLUTA PER RIPARTIZIONE GEOGRAFICA, % DI FAMIGLIE, ANNI VARI Fonte: Istat, anni vari 2005 2009 2011 2012 Nord 2,7 3,6 3,7 5,5 Centro 2,7 2,7 4,1 5,1 Sud 6,8 7,7 8 9,8 Italia 4,0 4,7 5,2 6,8 Pagina 2

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI 1.1. IL REDDITO D INCLUSIONE SOCIALE È una misura nazionale rivolta a tutte le famiglie che vivono la povertà assoluta in Italia. Questa sezione illustra i tratti principali che assumerà una volta entrata a regime, cioè a partire dal quarto ed ultimo anno del percorso di transizione, accompagnandoli con i rispettivi principi guida (Tab. 3 e Tab. 4). TAB. 3 IL REIS IN SINTESI Utenti Importo Variazioni geografiche Servizi alla persona Welfare mix Lavoro Livelli essenziali Tutte le famiglie in povertà assoluta Legittimate a vario titolo alla presenza sul territorio italiano e regolarmente residenti nel paese da almeno dodici mesi. La differenza tra il reddito familiare e la soglia Istat di povertà assoluta Le soglie d accesso variano secondo il costo della vita delle diverse aree del paese Gli importi variano secondo il costo della vita delle diverse aree del paese Al trasferimento monetario si accompagna l erogazione di servizi Sono servizi per l impiego, contro il disagio psicologico e/o sociale, per esigenze di cura e altro Il Reis viene gestito a livello locale grazie all impegno condiviso di Comuni, Terzo Settore, servizi per formazione/impiego e altri soggetti. Il Comune ha il ruolo di regia e il Terzo Settore co progetta insieme ad esso, esprimendo le proprie competenze in tutte le fasi dell intervento Tutti i membri della famiglia tra 18 e 65 anni ritenuti abili al lavoro devono attivarsi in tale direzione Si tratta di cercare un lavoro, dare disponibilità a iniziare un occupazione offerta dai Centri per l impiego e a frequentare attività di formazione o riqualificazione professionale. Il Reis costituisce il primo livello essenziale delle prestazioni nelle politiche sociali Utenti: le famiglie in povertà assoluta, che nel 2012 erano il 6.8% dei nuclei in Italia. Il Reis è destinato ai cittadini di qualsiasi nazionalità, in possesso di un valido titolo di legittimazione alla presenza sul territorio italiano e ivi residenti da almeno 12 mesi. Il principio guida è l universalismo: una misura per tutte le famiglie in povertà assoluta. Importo: ogni famiglia riceve mensilmente una somma pari alla differenza tra il proprio reddito e la soglia Istat della povertà assoluta. Il principio guida è l adeguatezza: nessuna famiglia è più priva delle risorse necessarie a raggiungere un livello di vita minimamente accettabile. Pagina 3

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI Variazioni geografiche: la soglia di povertà assoluta cambia in base alla macro area (nord/centro/ sud) ed alla dimensione del comune (piccolo/medio/grande) dove ci si trova. Si tiene così conto delle notevoli differenze nel costo della vita esistenti in Italia, in modo da assicurare a tutti eguaglianza sostanziale nell accesso alla misura e nel potere d acquisto che questa garantisce. Il principio guida è l equità territoriale: poter avere le stesse condizioni economiche effettive in qualunque punto del paese. Servizi alla persona: insieme al contributo monetario, gli utenti del Reis ricevono i servizi dei quali hanno bisogno. Possono essere servizi per l impiego (si veda sotto), contro il disagio psicologico e/o sociale, riferiti a bisogni di cura disabilità, anziani non autosufficienti o di altra natura. S intende così fornire nuove competenze alle persone e/o aiutarle ad organizzare diversamente la propria esistenza. Il principio guida risiede nell inclusione sociale: dare alle persone l opportunità di costruire percorsi che nei limiti del possibile permettano di uscire dalla condizione di marginalità. Welfare mix: il Reis viene gestito a livello locale, grazie ad un impegno condiviso, innanzitutto, da Comuni e Terzo Settore. I Comuni in forma associata nell Ambito hanno la responsabilità della regia complessiva e il Terzo Settore co progetta insieme a loro, esprimendo le proprie competenze in tutte le fasi dell intervento; anche altri soggetti svolgono un ruolo centrale, a partire dai quelli dedicati a formazione e lavoro. Il principio guida consiste nella partnership: solo un alleanza tra attori pubblici e privati a livello locale permette di affrontare con successo il nodo povertà. Lavoro: tutti i membri della famiglia in età tra 18 e 65 anni ritenuti abili al lavoro devono attivarsi nella ricerca di un attività professionale, dare disponibilità a iniziare un occupazione offerta dai Centri per l impiego e a frequentare attività di formazione o riqualificazione professionale. Il principio guida consiste nell inclusione attiva: chi può, rafforza le proprie competenze professionali e deve compiere ogni sforzo per trovare un occupazione. Livelli essenziali: il Reis costituisce un livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell art 117 della Costituzione 3 ed è il primo inserito nelle politiche sociali del nostro paese. Viene così introdotto un diritto che assicura una tutela a chiunque cada in povertà assoluta. Il principio guida è quello di cittadinanza, secondo il quale viene assicurato a tutti il diritto di essere protetti contro il rischio di povertà assoluta. 3 Recita l articolo 117, comma 2, lettera m che tra le materie sulle quali lo Stato ha legislazione esclusiva vi è la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Pagina 4

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI TAB. 4 I PRINCIPI GUIDA DEL REIS DIMENSIONE Utenti Importo Variazioni geografiche Servizi alla persona Welfare mix Lavoro Livelli essenziali PRINCIPIO GUIDA UNIVERSALISMO Una misura per tutte le famiglie in povertà assoluta ADEGUATEZZA Nessuna famiglia al di sotto di un livello di vita minimamente accettabile EQUITÀ TERRITORIALE Le stesse condizioni economiche effettive in qualunque punto del paese INCLUSIONE SOCIALE L opportunità di costruire percorsi per nei limiti del possibile uscire dalla condizione di marginalità PATNERSHIP TRA ENTI LOCALI E TERZO SETTORE L impegno coordinato di attori pubblici e privati a livello locale come unica possibilità di successo ATTIVAZIONE Chi può rafforza le proprie competenze professionali e deve compiere ogni sforzo per trovare un occupazione CITTADINANZA Il diritto per tutti ad essere tutelati contro il rischio di povertà assoluta 1.2 IL PERCORSO ATTUATIVO Il Reddito d Inclusione Sociale è introdotto gradualmente, lungo un cammino articolato in quattro annualità. L utenza viene ampliata annualmente e così il quarto e ultimo anno della transizione corrisponde al primo a regime, cioè quello a partire dal quale il Reis è rivolto a tutte le famiglie in povertà assoluta. Nell ipotesi che l introduzione cominci nel 2014 la misura andrà a regime nel 2017. Il progressivo allargamento dell utenza segue il principio di dare prima a chi sta peggio. Detto altrimenti, si comincia da coloro i quali versano in condizioni economiche più critiche e progressivamente si copre anche chi sta un po meno peggio sino a rivolgersi a partire dal quarto anno a tutti i nuclei in povertà assoluta. La spesa pubblica dedicata ammonta a regime (cioè a partire dal quarto anno) a 6.062 milioni di Euro, come dettagliato nella prossima sezione. In ogni anno della transizione, le risorse stanziate sono superiori rispetto al precedente: i percorsi che si possono seguire nel loro progressivo incremento sono vari. Ad esempio, immaginando di suddividere l aumento in quattro parti uguali, ogni anno la spesa pubblica sarà di 1515,5 milioni (cioè un quarto di 6.062) superiore al precedente configurando il seguente percorso: primo anno = 1515,5 milioni per il Reis, secondo anno = 3.031, terzo anno = 4.546,5, quarto anno (primo a regime) = 6.062. Nel proseguo del rapporto sono presentati altri possibili percorsi di graduale incremento delle risorse dedicate nel tempo. Durante la transizione, le prestazioni contro la povertà assoluta già esistenti vengono progressivamente abolite. Oggi, infatti, allo scarso investimento pubblico nel settore si affianca la frantumazione dell esistente in numerose prestazioni, tra loro scoordinate per criteri di accesso, importi ed Enti che li gestiscono, che danno vita a un sistema con il quale è assai complesso per i cittadini relazionarsi. Secondo la nostra proposta, invece, le misure presenti vengono progressivamente assorbite all interno del Reis, con il risultato che a partire dal quarto anno lo sforzo pubblico contro la pover Pagina 5

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI tà, oltre ad essere ben superiore rispetto ad oggi, risulta concentrato in un unica risposta basata sulle stesse regole per tutti. A sostenere l attuazione del Reis è l infrastruttura nazionale del welfare locale, cioè un insieme di strumenti che lo Stato in collaborazione con le Regioni fornisce ai soggetti del territorio per metterli in condizione di operare al meglio 4. Si tratta, innanzitutto, di impiantare un solido sistema di monitoraggio e valutazione, capace di comprendere ciò che accade nelle varie realtà locali, esaminarlo e trarne indicazioni operative utili al miglioramento, nella prospettiva di apprendere dall esperienza. Inoltre, i territori sono accompagnati grazie ad iniziative di formazione, occasioni di confronto tra operatori di diverse realtà, scambio di esperienze, linee guida. Infine, laddove la riforma risulti inattuata o presenti forti criticità, lo Stato interviene direttamente, ricorrendo a propri poteri sostitutivi (box 1). Il gradualismo nell introdurre la nuova misura è sostenuto da diverse ragioni. Da una parte, permette di diluire il necessario incremento di risorse nel tempo, rendendolo meglio sostenibile dalla finanza pubblica. Dall altra, solo in questo modo è possibile consolidare la misura assicurando adeguati tempi di apprendimento e di adattamento organizzativo a tutti soggetti chiamati ad erogarla nel territorio (Comuni, Terzo Settore, Centri per l Impiego e così via). Trattandosi di un innovazione ambiziosa per il nostro sistema di welfare, che lo spinge ad un robusto cambiamento sul piano organizzativo, procedere per gradi e fornire allo stesso tempo tutti gli strumenti necessari al livello locale paiono condizioni non rinunciabili per il suo successo (Box 1). BOX 1 IL PERCORSO ATTUATIVO L introduzione è graduale, ha luogo in quattro anni Ogni anno la spesa pubblica dedicata aumenta rispetto al precedente L utenza si allarga progressivamente, partendo da chi è in condizioni economiche peggiori Le prestazioni contro la povertà esistenti progressivamente scompaiono perché vengono tutte assorbite nel Reis Infrastruttura nazionale per il welfare locale : lo Stato, in collaborazione con le Regioni, fornisce ai soggetti del territorio un insieme di strumenti per metterli in condizione di fornire il Reis al meglio 1.3 LA SPESA E IL FINANZIAMENTO A regime, cioè a partire dal quarto e ultimo anno della transizione, la misura richiede al bilancio pubblico uno stanziamento addizionale di 6.062,4 milioni di Euro, pari allo 0,34% del Pil. Questa é all incirca la distanza esistente tra la spesa pubblica destinata alla lotta contro la povertà nella media dei paesi europei (0,4% del Pil) e quella italiana (intorno allo 0,1% del Pil) (dati Eurostat). I 6.062,4 milioni necessari si suddividono tra quelli dedicati alle prestazioni monetarie (4.982), la componente per i servizi alla persona (1.078) e le risorse destinate al monitoraggio e alla valutazione (2,4). A differenza di quanto accade con le altre due parti della spesa, i finanziamenti ulteriori dedicati ai servizi non corrispondono all ammontare di risorse pubbliche che risulteranno effettivamente utilizzabili poiché bisogna conteggiare alcuni finanziamenti già nella disponibilità dell ente pubblico 5. 4 5 Il primo strumento consiste in adeguati stanziamenti dedicati alla componente servizi del Reis, illustrati nella prossima sezione. Qui come in tutto il paragrafo 2, che sintetizza i principali tratti del Reis, non vengono esplicitate le varie i potesi alle base dei calcoli condotti e delle ipotesi avanzate, per le quali si rimanda ai capitoli successivi. Pagina 6

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI Qui, dunque, la spesa complessiva dedicata è di 1.644 milioni di Euro annui. La spesa per i servizi è cosi pari ad un terzo di quella per le prestazioni monetarie, un valore indubbiamente elevato e che rende concreto il rilievo loro assegnato nel disegno del Reis. Come reperire le risorse necessarie? La metodologia adottata si articola in tre passaggi. Primo, si definiscono i criteri di accettabilità, cioè quelli che secondo noi ogni ipotesi di finanziamento deve rispettare nel loro insieme per poter essere giudicata utilizzabile. Sono: la concretezza (le opzioni devono essere misurabili), l equità (devono favorire le fasce di popolazione con redditi più bassi) l efficienza (devono interferire il meno possibile con il funzionamento del mercato e, se del caso, correggere le inefficienze del mercato stesso). Secondo, s individua un mix di misure di riduzione e/o riordino della spesa pubblica e di incrementi di imposizione fiscale che rispettano tali criteri e sui quali si ritiene possibile intervenire. Di ognuna delle possibili fonti di finanziamento si quantificano la minore spesa o il maggior gettito che ne potrebbe derivare e l impatto redistributivo atteso. Questo secondo passaggio è finalizzato ad individuare un insieme di possibili misure di finanziamento per un ammontare di risorse superiore al necessario. Il terzo e ultimo passaggio consiste nella scelta di quali fonti privilegiare, tra quelle qui individuate, per finanziare la misura: la decisione non può che spettare al livello politico. Prende così forma un approccio alternativo alla diatriba dai tratti sovente schizofrenici tra chi sostiene che con tutti gli sprechi esistenti nel sistema pubblico si possono trovare tante risorse e coloro i quali controbattono affermando che non si può fare niente perché non ci sono soldi. Utilizzando questa metodologia sono stati individuati interventi che permetterebbero di recuperare un insieme di risorse compreso tra i 13 e i 18,8 miliardi di Euro, dunque ben al di sopra dei circa 6 miliardi di cui ha bisogno il Reis a regime. Si dimostra, pertanto, che seppure senza dubbio complicato, se si vuole è possibile trovare gli stanziamenti necessari, ed è possibile farlo nel rispetto di quei principi di giustizia sociale e sostegno allo sviluppo economico che ci riteniamo non negoziabili. Questo è un punto fondamentale della nostra metodologia perché la scelta delle modalità di finanziamento come noto non è affatto neutrale. BOX 2 IL FINANZIAMENTO E LA SPESA A regime, la misura costa 6.062 milioni di Euro annui. Con questa cifra si colma la distanza tra la spesa pubblica destinata in Italia alla lotta contro la povertà e la media europea La metodologia adottata per il reperimento delle risorse necessarie si articola in tre passaggi: definizione dei criteri di accettabilità delle strategie di finanziamento: concretezza, equità ed efficienza individuazione di un mix di misure di minori spese e/o maggiori entrate che rispettano tali criteri, per un ammontare complessivo di risorse ben superiore al necessario Scelta delle opzioni di finanziamento da parte del livello politico Con il metodo proposto si potrebbero recuperare tra 13 e 18,8 miliardi di Euro l anno, largamente superiori ai 6 mld. calcolati per il Reis Il reperimento delle risorse necessarie rispetterebbe i fondamentali principi di giustizia sociale e sostegno allo sviluppo economico Pagina 7

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI 1.4 IL DISEGNO E I DETTAGLI Sono stati sin qui tratteggiati i punti chiave del Reis, che compongono il disegno complessivo della proposta. Su un simile disegno, come già ricordato, concorda la gran parte di osservatori ed esperti. Minore interesse, invece, suscita l ampio insieme di azioni da intraprendere per tradurlo in pratica. Si tratta di affrontare gli innumerevoli passaggi del percorso attuativo e di confrontarsi con i tanti a spetti tecnici concernenti le singole parti della proposta. Molti li considerano dettagli rispetto al disegno strategico: sono questi, invece, a decidere in che modo un progetto di cambiamento riesce a diventare realtà e, pertanto, cosa può significare per la vita delle persone. Proprio perché sono decisivi e in Italia sottovalutati, a questi dettagli viene dedicato il maggior sforzo di approfondimento del nostro lavoro, come si vedrà a partire dal prossimo capitolo. 1.4.1 Cosa non è il Reis Il Reddito d Inclusione Sociale è rivolto a tutte le famiglie che vivono in povertà assoluta e risulta nettamente distinto dagli interventi necessari contro l impoverimento, cioè la condizione di coloro i quali si trovano al di sopra della soglia ma, senza adeguate risposte, sono destinati a cadere nell indigenza. Similmente, il Reis è separato chiaramente dalle ulteriori riforme delle quali il nostro welfare avrebbe bisogno. Si tratta di azioni auspicate dalla metà degli anni 90 e realizzate in quasi tutti i paesi dell Europa a 15, concernenti i servizi alla prima infanzia, il fisco a sostegno delle famiglie con figli e gli interventi per le persone non autosufficienti (individui disabili e anziani). Evidenziare che la nuova misura ha esclusivamente l obiettivo di combattere la povertà assoluta e marcarne con precisione i confini è di particolare importanza, dal punto di vista sia politico sia tecnico. Innanzitutto, serve a sottolineare che quella qui delineata non è assolutamente l unica riforma necessaria al sistema di welfare del nostro paese: bisogna agire anche sui temi sopra menzionati. L assenza di riforme degli ultimi 20 anni e i tagli della fase più recente a fronte di bisogni crescenti rendono più ampi interventi di welfare tanto consigliabili quanto urgenti. Peraltro, potenziare da subito pure le altre aree della protezione sociale permetterebbe anche di proteggere il Reis. Si rischia, infatti, che la sua introduzione risulti l unica risposta di rilievo messa in campo, in questa fase, dal sistema pubblico a favore delle persone più fragili. Se così fosse sul Reddito d Inclusione Sociale si riverserebbero, in particolare nei territori dove il tessuto socio economico è più debole e contemporaneamente la presenza di servizi maggiormente carente, anche le tante domande di tutele originate da situazioni diverse dalla povertà assoluta (ad esempio il costo dei figli, l impoverimento, la non autosufficienza) (Ferrera, a cura di, 2005). Il Reis, però, non può per sua natura soddisfare queste domande. Nello scenario prefigurato, dunque, si creerebbero difficoltà organizzative dovute all impegno extra richiesto per esaminare un numero particolarmente elevato di richieste, scontento nei tanti che le vedrebbero rifiutate e pressioni affinché la misura venisse impropriamente utilizzata per scopi diversi da quelli che le sono propri. Si spera, quindi, che l auspicata introduzione del Reis venga accompagnata da oggi e nel corso del tempo dagli altri interventi necessari a rendere il sistema di welfare più adeguato al profilo della società italiana attuale. Infatti, il Reddito d Inclusione Sociale dovrebbe rappresentare tanto un punto di arrivo nella lotta alla povertà assoluta quanto un tassello del ben più ampio puzzle del nuovo welfare nel nostro paese (box 2). Pagina 8

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI BOX 2 I CONFINI DEL REIS È contro la povertà assoluta e non serve a fronteggiare l impoverimento Non è da confondere con le altre riforme nazionali necessarie (a partire da quelle rivolte alla non autosufficienza e al sostegno alle famiglie con figli) Bisogna evitare che sul Reis si scarichino tutte le domande insoddisfatte di pertinenza di altre aree del welfare L introduzione del Reis dovrebbe essere accompagnata da altri interventi di rafforzamento del sistema di protezione sociale 1.4.2 I buoni motivi per introdurre il reddito d inclusione sociale (Reis) Le varie ragioni a favore della proposta sono presentate in forma ampia ed articolata nei capitoli successivi. Per completare la visione di quadro tratteggiata in questa parte iniziale, nondimeno, se ne propone qui una raccolta completa in versione sintetica 6. Di ognuna si illustra il nocciolo, cioè il punto chiave, lasciando la trattazione diffusa e i dati di riferimento al prosieguo del lavoro. 1) Non si può più farne a meno L Italia è l unico paese europeo insieme alla Grecia privo di una misura a sostegno delle famiglie in povertà assoluta, perlopiù denominata reddito minimo. Questa mancanza può essere superata introducendo il Reis, un reddito minimo 2.0, cioè una nuova proposta elaborata cercando di apprendere al massimo dall esperienza degli ultimi 20 anni (gli interventi attuati localmente, le proposte già a vanzate, le sperimentazioni nazionali, cosa hanno fatto gli altri paesi). Un reddito minimo 2.0, nondimeno, anche perché disegnato avendo in mente la società italiana di oggi e di domani. Per lungo tempo ha prevalso l ipotesi che, grazie a un proprio equilibrio, distorto ma funzionale, il welfare italiano potesse prescindere da una misura contro la povertà assoluta. Lo si sosteneva sulla base di una certa tenuta del quadro occupazionale, del supporto offerto dalle reti familiari e informali e dell utilizzo spesso improprio rispetto agli obiettivi primari di altre politiche pubbliche (pensioni, invalidità, vari interventi per l occupazione) in funzione anti povertà. Non sappiamo se ciò fosse vero in passato ma, in ogni modo, non è più utile chiederselo. Di certo, infatti, non è vero oggi poiché le condizioni menzionate sono, in varia misura, venute meno. Lo sintetizzano due dati: le famiglie in povertà assoluta sono aumentate del 31% tra il 2011 e il 2012 (dal 5,2% al 6,8% del totale dei nuclei) e del 70% tra il 2005 e il 2012 (dal 4% al 6,8% del totale) (fonte Istat). Il protrarsi dell assenza di un reddito minimo rischia di produrre conseguenze letali sulla coesione sociale del nostro paese. 2) Raccoglie ampio consenso tra gli esperti Il Reddito d inclusione sociale è coerente con il maggior numero delle proposte avanzate negli ultimi anni per combattere la povertà assoluta in Italia. Il dibattito in merito, infatti, presenta un aspetto peculiare, assente nelle altre aree del welfare: al di là delle dichiarazioni di principio, gran parte degli esperti concorda circa i punti chiave delle risposte da mettere in campo. Universalismo dell utenza, mix di prestazione monetaria e servizi alla persona, diritti accompagnati a doveri, partnership Enti locali Terzo settore, definizione di un livello essenziale sociale e altri tratti di fondo sono, infatti, condivisi. Nel nostro paese, detto altrimenti, tutti sanno cosa bisognerebbe fare contro la povertà ma il problema è un altro: riuscirci. 6 In qualcuna delle ragioni a favore del Reis contenute in questo paragrafo vengono ripetute alcune informazioni/considerazioni già presentate altrove nel capitolo. Queste ripetizioni non sono state tolte intenzionalmente, al fine di presentare ogni argomentazione nella sua interezza. Pagina 9

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI Il valore aggiunto del lavoro qui illustrato si esprime proprio nel promuovere il passaggio dal consenso dichiarato all effettiva realizzazione. Da una parte, lanciamo l idea di idea di dar vita a un Patto aperto contro la povertà, costruendo un fronte il più ampio possibile di soggetti impegnati ad ottenere l introduzione del Reis, ognuno portatore del proprio specifico contributo (cfr. par. 5). Dall altra, la proposta aggredisce il nervo scoperto del dibattito italiano. Nel confronto tra gli esperti, infatti, all ampia concordanza circa i tratti distintivi della risposta da attivare si è sinora accompagnato un ridotto approfondimento su come farlo in concreto. Sono stati esaminati solo marginalmente il percorso di transizione da compiere per passare dalla situazione attuale al nuovo regime, le strategie per superare le difficoltà che l implementazione porta naturalmente con sé, i numerosissimi singoli cambiamenti di ordine tecnico legati all introduzione della misura e così via. La nostra proposta, invece, contiene la più approfondita disamina degli aspetti attuativi legati all introduzione di una misura contro la povertà mai elaborata a mia conoscenza in Italia. 3) Supera l alternativa tra misure emergenziali e riforme strutturali I suggerimenti per affrontare fenomeni di evidente gravità com è oggi la povertà si polarizzano sovente tra due opzioni. Una è rappresentata dalle misure emergenziali, cioè quelle azioni una tantum o comunque estemporanee, che producono risultati in tempi brevi ma mettono una toppa senza giungere alla radice del problema. Una volta esaurite, queste misure non lasciano eredità alcuna: alla prossima emergenza si ricomincerà daccapo. L alternativa sono le riforme strutturali, che vanno alla radice del problema ma non offrono risposte tangibili nel breve periodo, dato che per complessità ed impegno attuativo richiesto manifestano i loro effetti solo dopo alcuni anni; permetteranno così di offrire gli interventi migliori la prossima volta che il fenomeno si presenterà ma per la crisi corrente sono inutili. Il nostro piano individua una sintesi tra le due strade. Si tratta di una riforma strutturale, da introdurre gradualmente in quattro anni, alle fine dei quali il problema (l assenza di un diritto sociale per tutte le famiglie in povertà assoluta) sarà stato risolto alla radice. Il percorso di transizione, però, è costruito in modo tale da fornire già dal primo anno di attuazione una tangibile risposta all emergenza. 4) È a favore dei senza lobbies La disattenzione sinora dedicata alla povertà costituisce l esempio estremo delle difficoltà della politica italiana. Nel nostro paese i Governi hanno una ridotta capacità di prendere decisioni in modo autonomo, e gruppi di pressione e lobbies ne condizionano fortemente le scelte. Lo sguardo verso la realtà suggerirebbe di compiere interventi a favore del 6.8% di famiglie economicamente più deboli, ma ciò non si è mai verificato poiché esse non sono organizzate in alcuna incisiva lobby e, dunque, non sono in grado di esercitare pressioni sul decisore. Introdurre il Reddito d inclusione sociale costituirebbe il modo più tangibile, per l élite politica, di mostrare la fattiva intenzione di cambiare strada, puntando su azioni guidate dalle esigenze della popolazione e non dal peso delle corporazioni. 5) È economicamente sostenibile La proposta è costruita in modo tale da rendere meglio affrontabile economicamente una scelta a favore delle famiglie in povertà. Si concentra, infatti, sui nuclei che ne vivono la forma assoluta (la più grave) e diluisce il necessario incremento di spesa nelle quattro annualità della transizione. A queste condizioni, il nostro lavoro mostra l esistenza di varie strade percorribili nel rispetto delle compatibilità di finanza pubblica al fine di reperire le risorse necessarie a colmare gradualmente la distanza tra l attuale spesa italiano contro la povertà e la media europea. Noi siamo arrivati a dimostrare l impossibilità di affermare che non vi siano soldi per il Reis: si può soltanto dire che esistono altre priorità. Non neghiamo che fare della lotta alla povertà una priorità sia impegnativo (e inusuale) ma mostriamo che, volendo, è possibile, dipende dalle scelte. Lo chiariamo partendo dai dati empirici, Pagina 10

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI come in tutta la proposta: i numeri mostrano anche come le politiche contro l esclusione sociale abbiano un costo contenuto rispetto alle altre voci del bilancio pubblico, assai meno gravoso di quanto a causa di un dibattito politico e mediatico avulso dalla realtà molti credano. 6) Non si può incrementare la spesa sociale senza un adeguata progettualità Il finanziamento statale delle politiche sociali risulta debole per quantità e qualità. Colmare la distanza quantitativa con il resto d Europa che i tagli degli anni recenti, particolarmente profondi nel nostro paese, hanno ancor più allargato rappresenta, dunque, un azione necessaria ma non sufficiente. Bisogna pure qualificare maggiormente gli stanziamenti statali, superando la prassi sinora prevalente di trasferire risorse dal centro ai territori senza accompagnarle con indicazioni sul loro utilizzo né con verifiche (si pensi alla precedente esperienza del Fondo Nazionale Politiche Sociali, FNPS). In altre parole, le auspicabili maggiori risorse non debbono essere impiegate per reiterare il modello dello Stato Bancomat (lo Stato come semplice erogatore di soldi ai territori) bensì per costruire l Infrastruttura nazionale per il welfare locale (lo Stato stanzia risorse, definisce poche regole chiare per il loro utilizzo, sostiene i territori nell attuazione, ne verifica l effettivo impiego). Alcune recenti azioni statali hanno compiuto passi in tale senso, ad esempio il Piano Nidi 2007 2009 e il riparto del FNPS per il 2013. La nostra proposta vuole spingersi ancora più avanti, legando i maggiori stanziamenti contro la povertà all introduzione e poi al mantenimento di una misura stabile ed efficace, un livello essenziale, di fronteggiamento di questa condizione. 7) Il percorso indicato rappresenta l unico modo di realizzare una riforma L attuazione del Reddito d inclusione sociale incontrerà inevitabilmente ostacoli di varia natura, dovuti per esempio ai tentativi di frode e alle difficoltà nell effettiva attivazione di validi servizi alla persona. Esserne consapevoli, però, non costituisce un buon motivo per rinunciare, per una semplice ragione: qualsiasi riforma degna di questo nome è destinata ad incontrare numerose difficoltà sul proprio cammino e, dunque, l unico modo per non affrontarle è non fare nulla. La consapevolezza delle criticità operative, invece, rappresenta una spinta a dedicare la massima attenzione alla fase attuativa, mettendo sul tappeto tutti gli strumenti necessari a sostenere i territori: questa è la strada scelta dal Reis. Si progetta, infatti, un percorso di progressiva introduzione in quattro anni nell ambito di un quadro di riferimento pluriennale chiaramente definito, si prevedono incisivi meccanismi di verifica delle condizioni degli utenti e controlli sui loro comportamenti, ai servizi è rivolta una linea di finanziamento dedicata, i territori sono accompagnati con linee guida formazione momenti di verifica e confronto. Viene messo in campo, nondimeno, un sistema di monitoraggio e valutazione basato su standard internazionali, che permetta effettivamente di imparare dall esperienza e di utilizzare quanto appreso per migliorare gli interventi nei territori. 8) Tiene insieme Nord e Sud Un piano nazionale funziona solo se sa interpretare le grandi differenze socio economiche esistenti tra le aree d Italia (nessun altro paese europeo presenta disuguaglianze territoriali così elevate). Per definire la possibilità di ricevere il Reis e per quantificarne l ammontare, s impiega la soglia di povertà assoluta: se questa fosse uguale ovunque, si penalizzerebbero le realtà dove il costo della vita è maggiore, cioè quelle settentrionali (sino a + 30% rispetto al meridione). La soglia di povertà dell Istat, qui utilizzata, varia invece secondo le macro aree territoriali (nord/centro/sud) così come in base alla dimensione del comune di residenza (piccolo/medio/grande), altra causa di differenza di prezzi e tariffe. La differenziazione dei suoi valori fa sì che la soglia assicuri il medesimo potere d acquisto in tutto il paese: si garantisce così l uguaglianza sostanziale nell accesso e nell importo del Reddito d Inclusione Sociale. Pagina 11

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI 9) I doveri accompagnano i diritti L unica strada per combattere seriamente la povertà consiste nell introdurre un pacchetto di diritti e doveri, in una logica dove gli uni non possono prescindere dagli altri. Le famiglie cadute in povertà assoluta hanno il diritto garantito dalla definizione di un livello essenziale ad una tutela pubblica e, contemporaneamente, devono compiere ogni sforzo per raggiungere il loro inserimento sociale. Può trattarsi, secondo i casi, di frequentare i corsi di formazione o di riqualificazione professionale previsti, assicurare la frequenza scolastica di chi è in età dell obbligo, portare i figli a compiere visite mediche periodiche, rispettare i piani di rientro da morosità nel pagamento dell affitto e così via; in caso contrario decade la possibilità di ricevere il Reis. All interno di questa logica si colloca la concezione di condizionalità adottata nella proposta con riferimento alle persone occupabili, che dovranno cercare attivamente un impiego ed essere immediatamente disponibili in caso di congrua offerta di lavoro. Particolare attenzione è rivolta alla costruzione di puntuali meccanismi di verifica dei comportamenti degli utenti. Puntare sul mix diritti/doveri costituisce la via verso una migliore efficacia dell intervento, lo dicono l esperienza e le ricerche. Nondimeno, in un paese come l Italia, segnato da una storia di utilizzo della spesa di welfare con finalità assistenziali passivizzanti e, sovente, clientelari, sembra possibile chiedere nuovi stanziamenti pubblici solo a patto che al riconoscimento di nuovi diritti si accompagni il rispetto di precisi doveri. 10) È strumento di autonomia Le famiglie necessitano di azioni capaci non solo di tamponare lo stato di povertà (la mancanza di denaro) ma anche di agire sulle cause (i fattori responsabili delle difficoltà di vita), consentendo loro, dove possibile, di uscire da questa condizione e, in ogni caso, di massimizzare la propria autonomia. È il compito dei servizi alla persona, che lo svolgono fornendo competenze e/o aiutando ad organizzare diversamente la quotidianità. Il Reis, dunque, prevede a fianco del contributo monetario l erogazione dei servizi (per l impiego, formativi, di cura e altri). Poiché offrire servizi di qualità rappresenta una sfida particolarmente impegnativa, vengono creati tutti i presupposti necessari per vincerla, cominciando da un adeguato pacchetto di risorse economiche destinate ai servizi nel budget del Reis. Un altra condizione per il successo dei servizi consiste in una fattiva co progettazione tra Comuni (associati negli Ambiti Sociali), Terzo Settore si veda il prossimo punto e altri soggetti del welfare locale, a partire da centri per l impiego, servizi socio sanitari, scuola e formazione regionale. Inoltre, viene costruita l infrastruttura nazionale del welfare locale, cioè un insieme di strumenti che lo Stato in collaborazione con le Regioni fornisce ai servizi locali affinché possano operare al meglio: oltre alla risorse, percorsi di accompagnamento e formazione, momenti di condivisione di esperienze tra diverse realtà, monitoraggio e valutazione dell esperienza, interventi diretti nei contesti in grave difficoltà. 11) Tutela dei diritti e promozione della sussidiarietà hanno successo solo insieme In un dibattito con forti venature ideologiche, questi due fondamentali obiettivi vengono abitualmente presentati come se fossero l uno indipendente dall altro (se non in contrapposizione). Da una parte, chi promuove la tutela dei diritti realizzabile solo attraverso adeguati finanziamenti pubblici si concentra molto sul ruolo dei Comuni e spesso sottovaluta l azione del Terzo Settore nella progettazione e nell erogazione di servizi. Dall altra, coloro i quali insistono sull importanza della sussidiarietà orizzontale cioè la valorizzazione degli interventi provenienti dalla società e dal Terzo Settore tendono a trascurare la necessità di un adeguato finanziamento pubblico del welfare. Pagina 12

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI Partendo dai dati concreti, invece, la nostra proposta ribalta la prospettiva. Diritti e sussidiarietà non solo non sono indipendenti, ma anzi producono i risultati di cui ha bisogno la popolazione esclusivamente se vengono tradotti in pratica congiuntamente. Lo Stato definisce il Reis come livello essenziale contro la povertà, con i relativi criteri di accesso, e ne assicura gli stanziamenti. Per quanto riguarda la progettazione e la realizzazione dei servizi nel territorio, è previsto che alla funzione di regia dei Comuni si affianchi un coinvolgimento ampio del Terzo Settore, senza il cui forte ruolo sarebbe impossibile offrire interventi adeguati ai cittadini. Nondimeno, è solo grazie alla definizione dei diritti, ed al conseguente stanziamento di finanziamenti pubblici, che il Terzo Settore può trovare le risorse necessarie a mettere in campo le proprie risposte. 12) È la pre condizione per una riforma a favore delle persone non autosufficienti L introduzione del Reis rappresenta la condizione necessaria affinché si possa avviare l altra grande riforma nazionale del welfare sociale oggi al centro dell attenzione, quella delle politiche rivolte alle persone non autosufficienti (anziani e persone con disabilità). Quest ultima, infatti, non potrà che partire da una rivisitazione dell indennità di accompagnamento, il principale strumento nelle mani dello Stato in materia, che tutti gli esperti ritengono sia da migliorare. Si noti che dall analisi dei dati emerge come la più elevata percentuale di beneficiari nelle aree deboli del paese perlopiù meridionali sia dovuta, per una parte, ad una maggiore presenza di aventi diritto e, per l altra, a un suo utilizzo improprio come misura di supporto alle famiglie povere, di fatto in sostituzione del reddito minimo mancante. Una simile situazione si è già verificata in passato con altre prestazioni d invalidità. Gli addetti ai lavori concordano nel ritenere che la riforma dell indennità dovrebbe rivedere i criteri di accertamento della non autosufficienza, poiché gli attuali sono assai grezzi (non differenziano tra livelli diversi di bisogno e hanno sinora reso relativamente semplice erogare la misura a persone che non ne avevano effettivamente necessità). Migliorarli significa renderli più capaci di cogliere le reali condizioni di non autosufficienza e, dunque, interromperne l utilizzo come reddito minimo sotto mentite spoglie. Detto altrimenti, se si fa in modo che chi non è autosufficiente possa ricevere l indennità più agevolmente, contemporaneamente si impedisce a chi non ne ha realmente i requisiti di riceverla. Perché un simile cambiamento sia socialmente gestibile nelle aree economicamente più deboli del paese è necessario però introdurre una vera misura di reddito minimo, cioè il Reis. Ecco il punto: dato che storicamente il welfare italiano ha costruito il proprio equilibrio imperfetto attraverso l impiego di alcune prestazioni per obiettivi diversi da quelli originari, l intreccio creatosi è tale che oggi non si può pensare di far cessare gli utilizzi impropri di una misura senza introdurne un altra che risponda ai bisogni che altrimenti rimarrebbero scoperti. 1.5. IL PATTO APERTO CONTRO LA POVERTÀ Acli e Caritas propongono di siglare un Patto Aperto contro la Povertà a tutti soggetti sociali interessati alla lotta per estirpare questo flagello in Italia. Si tratta, dunque, di unire le forze e percorrere insieme un cammino finalizzato a promuovere l introduzione del Reddito d Inclusione Sociale nel nostro paese. Inoltre, se come ci auguriamo il Reis diventerà realtà, gli aderenti al Patto si impegneranno ad assicurarne la migliore attuazione possibile. È invitato ad aderire al Patto ogni soggetto sociale che deciderà di fare propria la proposta, nei suoi punti chiave, e di contribuire alla campagna di sensibilizzazione dell opinione pubblica e delle forze politiche per ottenerne l introduzione. Inoltre, in caso di esito positivo, gli aderenti lavoreranno per promuoverne la corretta attuazione così come per verificarla. I contenuti dell attività di sensibilizzazione saranno definiti congiuntamente dai diversi sostenitori, in coerenza con la logica prescelta; evidentemente non potrebbe definirsi aperto un Patto dai con Pagina 13

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI torni già definiti, cioè chiusi. Allo stesso modo, mentre i capisaldi della proposta sono fermi, gli aderenti potranno portare il proprio contributo per migliorarne le specifiche parti, sulla base delle loro competenze ed esperienze. In caso di esito positivo, un non minore coinvolgimento sarà richiesto nel controllare l attuazione del Reis e nel favorire il superamento delle difficoltà che si presenteranno in fase realizzativa, come è naturale che avvenga passando dalla teoria alla pratica. Perché un Patto contro la povertà? Allo scopo di superare la distanza tra la scarsa attenzione che, da sempre, la politica nazionale dedica al problema e l urgenza di mettere in campo adeguate azioni per contrastarlo. Nella concretezza delle risposte portate avanti a livello locale, tanti soggetti sono abituati ad unire gli sforzi e a realizzare insieme interventi contro l esclusione sociale, in innumerevoli territori. Passando all attività di sensibilizzazione svolta a livello nazionale, invece, il quadro cambia perché le numerose azioni effettivamente compiute vengono realizzate da singoli attori, gli uni autonomamente rispetto agli altri. Fare della povertà una priorità della politica nazionale costituisce, oggi, una sfida insieme decisiva ed assai complessa (cfr. par 1.4): per vincerla è necessario un salto di qualità, unendo le forze e dando vita ad un azione corale. La costruzione del Patto è facilitata dalla peculiarità della lotta alla povertà: su quali dovrebbero essere i punti cardine di una misura nazionale per fronteggiarla, infatti, esiste ampio consenso tra gli addetti ai lavori. Detto altrimenti, tutti sanno cosa fare, il problema è riuscirci: mobilitarsi insieme è un passaggio decisivo a tal fine (cfr. par 1.4). Perché Aperto? Innanzitutto per un motivo di senso. Nessuno a cominciare dai promotori e dagli autori della presente proposta può ritenere di avere il monopolio della lotta alla povertà, la voce di ognuno ha lo stesso valore di quella degli altri. Vi è, nondimeno, una ragione di contenuto. L ampiezza della sfida è tale da rendere necessaria la condivisione di esperienze, competenze e creatività di ognuno, con riferimento ai diversi piani della sensibilizzazione, del miglioramento della proposta e della verifica sulla sua (eventuale) attuazione (box 3). BOX 3 IL PATTO APERTO CONTRO LA POVERTÀ L idea Tutti i soggetti sociali interessati a combattere la povertà uniscono le forze e percorrono insieme il cammino finalizzato ad ottenere l introduzione del Reddito d Inclusione Sociale È invitato ad aderire Ogni soggetto sociale interessato Che faccia propri i capisaldi del Reis Che intenda dare il proprio contributo al percorso Aree di azione dei soggetti coinvolti Attività di sensibilizzazione dell opinione pubblica e delle forze politiche Miglioramenti di specifici aspetti della proposta (in caso di introduzione del Reis) Promozione e verifica della corretta attuazione La logica pattizia permea l intera proposta. Passando dai soggetti sociali alle forze politiche, infatti, questa si conferma la chiave di volta per il successo del Reis. Un Patto tra i partiti è necessario affinché tutti insieme decidano l introduzione del Reis e si assumano la responsabilità di sostenerne congiuntamente l attuazione, quale che sia la collocazione futura di ognuno (maggioranza o opposizione). In altre parole, si propone loro di prendere un impegno condiviso ad appoggiare il percorso di messa in pratica della misura negli anni a venire, che ogni attore dovrebbe portare avanti indipendentemente dal colore dei prossimi Governi e dall evoluzione del confronto politico (box 4). Pagina 14

1. LA PROPOSTA E LE SUE RAGIONI L attuazione del Reddito d Inclusione Sociale incontrerà inevitabilmente numerosi ostacoli: altrimenti la riforma non sarebbe degna di questo nome. Si ipotizza, pertanto, un percorso pluriennale affinché i soggetti impegnati localmente Enti Locali e Terzo Settore dispongano del tempo necessario ad assimilare il cambiamento e apprendere come gestire la nuova misura. In questa fase i territori saranno accompagnati da Regioni e Stato grazie a sistemi di monitoraggio e valutazione, azioni formative, momenti di confronto e altro. Solo se graduale e ben supportato, infatti, un percorso di cambiamento del welfare locale può arrivare a buon fine 7 (cfr. par 1.4). Il gradualismo è la scelta migliore l unica possibile, a ben vedere per le politiche, cioè per il contenuto degli interventi, mentre presenta alcuni rischi riguardanti la politica, intesa come il confronto tra le diverse forze coinvolte. Tenere il cantiere aperto tre anni 8, infatti, significa vivere un lungo periodo di lavori in corso durante il quale le naturali difficoltà potrebbero essere sfruttate secondo le convenienze del momento per rimettere il Reis in discussione, facendone il pretesto per una battaglia politica. Gli argomenti addotti potrebbero essere quelli tante volte sentiti, da siamo realisti, il welfare italiano non è in grado di amministrare una misura simile a sarebbe bello ma costa troppo 9. Il Patto servirebbe a proteggere la lotta alla povertà da questi rischi, impedendo ai partiti di cadere in tentazioni strumentali. Si vorrebbe creare così un clima nel quale non venissero messe in discussione l esistenza del Reis e il suo impianto certezze necessarie ai cittadini in povertà per veder rispettati i propri diritti e agli operatori del welfare per agire in un contesto stabile e l attenzione potesse concentrarsi su come affrontare al meglio le difficoltà concrete incontrate nel percorso attuativo. Può apparire ingenuo, davanti alla realtà del confronto politico italiano, proporre un simile patto e immaginarne il rispetto nel tempo. D altra parte, un progetto con queste caratteristiche (è a favore della parte più debole della società, permette di superare un ritardo ormai insostenibile del nostro paese, ha il consenso dei tecnici, accompagna diritti e doveri, ed è costruito così da richiedere al bilancio pubblico un impegno sostenibile) costituisce un terreno particolarmente favorevole per un accordo capace di andare oltre le rispettive appartenenze. In ogni modo, si è visto sopra, il Patto tra i soggetti sociali avrà tra i propri compiti quello di promuovere e verificare la corretta attuazione del Reis; un opera costante di stimolo e controllo della politica costituirà una parte centrale di tale funzione. BOX 4 LA LOGICA PATTIZIA E LA POLITICA L idea Tutti i partiti insieme decidono di introdurre il Reis e si assumono la responsabilità di sostenerne nel tempo il percorso attuativo, indipendentemente dall evoluzione del quadro politico nei prossimi anni Il significato Il pluriennale percorso di attuazione incontrerà inevitabilmente numerose difficoltà Solo un accordo per proteggere il Reis da eventuali strumentalizzazioni politiche può creare il clima adatto ad affrontare con successo gli ostacoli che si presenteranno lungo il cammino 7 8 9 Inoltre, suddividere l introduzione in più anni consente di diluire nel tempo il necessario incremento di spesa. Il quarto anno del percorso di transizione è il primo nel quale la misura a tutti gli utenti, di fatto il primo anno a regime. Le buone ragioni a favore della riforma, presentate nel paragrafo 6.2, confutano queste affermazioni. Pagina 15