GIUNTA REGIONALE TOSCANA POR COMPETITIVITÀ REGIONALE E OCCUPAZIONE FESR 2007-2013 Rapporto di valutazione IL PIUSS LUCCA DENTRO UNA VALUTAZIONE DI PROCESSO A cura di COREP Torino Anno 2013
IL PIUSS LUCCA DENTRO UNA VALUTAZIONE DI PROCESSO Il Rapporto di valutazione è stato chiuso a febbraio 2013. 1
INDICE Premessa 3 Pag. 1. Dalla progettazione al finanziamento regionale. Lo spazio della partecipazione 1.1 Dalla candidatura agli interventi finanziati 1.2 Un sentiero stretto per la partecipazione 1.3 I casi critici 1.3.1 Erp: una manifestazione di interesse senza seguito 1.3.2 Nuovo anfiteatro: una vicenda conflittuale 1.3.3 Ex Manifattura tabacchi: un grande contenitore da utilizzare 7 2. Verso la realizzazione degli interventi. I nodi attuativi 17 2.1 Il ruolo del Provveditorato per le Opere Pubbliche 2.2 Il ricorso sulla gara d appalto per l ex Manifattura Tabacchi 2.3 La sostenibilità finanziaria del piano 3. Una storia in parallelo. L evoluzione della struttura comunale 23 3.1 Dalle radici (1999) all avvio della progettazione del Piuss (2008) 3.2 Dalla progettazione preliminare (2008-2009) agli appalti (2010-2012) 3.3 Autonomia o isolamento? 4. Considerazioni Conclusive 29 Bibliografia 32 Appendice 34 2
PREMESSA Il contesto della valutazione sul Piuss Lucca Dentro Il lavoro di valutazione, i cui esiti vengono presentati in questo documento, nasce dalla collaborazione tra Regione Toscana, Comune di Lucca, Sistema Nazionale di Valutazione e Corep/Master in Analisi delle Politiche Pubbliche. Più in particolare: - La Regione Toscana Direzione Competitività del Sistema Regionale e Sviluppo delle Competenze, è l attore che ha promosso, all intero del POR FESR 2007-2013, la realizzazione di interventi di riqualificazione urbana attraverso lo strumento del Piuss, ed è interessata a diffondere, attraverso la sua società partecipata Toscana Sviluppo, capacità di valutazione ed autovalutazione nei territori coinvolti in progetti di sviluppo - Il Comune di Lucca, artefice del PIUSS Lucca dentro, interessato ad avviare un percorso di valutazione ed autovalutazione del processo di elaborazione e successiva attuazione del proprio PIUSS - Il Sistema Nazionale di Valutazione, interessato a promuovere e diffondere esperienze di valutazione locale, cioè attività valutative volute/sostenute da autorità locali per rafforzare l azione pubblica e il governo alla scala in cui esse operano 1 - Il Master Universitario in Analisi delle Politiche Pubbliche, gestito dal Corep di Torino, giunto al termine della decima edizione, ha impegnato due studenti in una attività di tirocinio finalizzata alla redazione delle rispettive tesi di master, con oggetto la valutazione del Piuss Lucca Dentro. Lo strumento Piuss e la programmazione regionale Il POR Fesr 2007-2013 prevede di finanziare, con l asse V, attività finalizzate alla Valorizzazione delle risorse endogene per lo sviluppo territoriale sostenibile", riprendendo e dando continuità alla strategia di sviluppo regionale che era stata definita con il Piano regionale di sviluppo 2006-2010. I Progetti Integrati di Sviluppo Urbano Sostenibile (Piuss), rappresentano lo strumento per dare attuazione all Asse V, ed in particolare alla linea di attività Interventi di recupero e riqualificazione dell ambiente urbano e delle aree per insediamenti produttivi finalizzati alla creazione e al miglioramento di aree da destinare a spazi e servizi a fruizione collettiva, al terziario avanzato, nonché alla realizzazione di infrastrutture di servizi alla persona e alla linea Interventi di tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio naturale e culturale nei contesti urbani funzionali alla fruizione di un turismo sostenibile. 1 Cfr il progetto Valutazione Locale nel sito SNV alla pagina: http://www.dps.tesoro.it/valutazione/snv_valutazione_locale.asp 3
Citando dalle Modalità di attuazione dei Piuss 2 : Il Piano Integrato di Sviluppo Urbano Sostenibile (PIUSS), costituisce un insieme coordinato di interventi, pubblici e privati, per la realizzazione in un ottica di sostenibilità - di obiettivi di sviluppo socioeconomico, attraverso il miglioramento della qualità urbana ed ambientale e una razionale utilizzazione dello spazio urbano; [..] si basa su un approccio integrato ed intersettoriale di diversi tipi di operazioni; è identificato, secondo un approccio di pianificazione complessa urbana, come strumento di sviluppo economico locale e di rigenerazione urbana, che opera prevalentemente mediante interventi di recupero, riqualificazione, riconversione e valorizzazione del patrimonio urbano esistente. [..] La Regione prevede inoltre che un PIUSS possa essere presentato da Comuni del territorio regionale con popolazione residente superiore a 20.000, specifiche criticità sociali, ambientali, economiche, territoriali, e debba prevedere una spesa pubblica totale ammissibile al POR non inferiore a 20.000.000 di Euro e non superiore a 50.000.000 di Euro. La definizione del Piuss deve avvenire attraverso processi di concertazione e coinvolgimento degli attori locali, ed il progetto deve essere accompagnato da studi di fattibilità relativi ai diversi interventi. L interesse del caso Lucca All interno di questo quadro di riferimento, il Comune di Lucca elabora ed avvia l attuazione del PIUSS Lucca Dentro, che si configura come progetto integrato di rigenerazione urbana che, intervenendo su di una porzione consistente del nucleo cittadino ricompreso all interno della cinta muraria, intende realizzare una serie di interventi finalizzati a migliorare la attrattività complessiva dell intero nucleo storico cittadino, contrastando i processi in atto di progressivo calo dei residenti, impoverimento di attività artigianali e commerciali, trasferimento all esterno di uffici e studi professionali. L intervento è attualmente nella fase di passaggio dalla progettazione - esaurita con l approvazione del PIUSS da parte della Regione - e dalla predisposizione delle condizioni per l attuazione esaurita con l esperimento di tutte le gare di appalto - alla vera e propria realizzazione degli interventi. Il PIUSS Lucca Dentro presenta alcune caratteristiche che ne fanno un caso studio di sicuro interesse: - si realizza all interno di un area della città con un importante patrimonio pubblico, ed agisce su elementi rilevanti di tale patrimonio, in costanza degli strumenti urbanistici - ha attivato un significativo percorso di concertazione e confronto pubblico sulle finalità ed i contenuti del Progetto intergrato - ha suscitato numerose manifestazioni di interesse per la gestione da parte di privati di iniziative localizzate nell area target del Progetto 2 Vedi Delibera di giunta n. 205 del 17/03/2008 4
- ha comportato uno straordinario sforzo da parte della struttura comunale e di risorse ad hoc attivate per la gestione dell intero processo e per la produzione degli elaborati progettuali, nel rispetto dei tempi abbastanza stringenti e delle scadenze definite dall Ente Regione - necessita in ogni caso della attivazione di significative risorse di attori istituzionali e privati per attivare l offerta di servizi dall alta formazione alla offerta commerciale - prevista dal Progetto Obiettivi e fonti della valutazione Il Piuss si presenta come uno strumento di intervento di elevata complessità, potenzialmente in grado, se ben interpretato e gestito, di introdurre significativi elementi di discontinuità nei percorsi di sviluppo del sistema delle città toscane. L analisi dei processi di progettazione ed attuazione dei Piuss toscani, riveste un interesse ancor più rilevante nella misura in cui il tema delle Città è posto tra quelli prioritari nella agenda delle politiche di coesione e sviluppo del prossimo ciclo di programmazione 2014-2020. Con riferimento al caso Lucca, e di intesa con la Regione ed il Comune, la attività di valutazione ha provato a porre l attenzione su alcuni nodi: - la capacità del percorso di concertazione e progettazione di confrontarsi con tutti i rilevanti stakeholder e di suscitare un livello adeguato di partecipazione e di consenso intorno al progetto di rigenerazione urbana - le caratteristiche del modello organizzativo attivato per la gestione delle fasi di progettazione e di successiva attuazione, e le condizioni di replicabilità future del modello, nella ipotesi non improbabile che il Comune possa affrontare in futuro interventi analoghi per dimensioni e/o complessità - al PIUSS - l impatto, in termini di cambiamenti prodotti, sulla struttura comunale conseguente alle scelte organizzative effettuate per la gestione del PIUSS - la individuazione delle precondizioni, relative alla dinamica che si è definita nel rapporto tra livello politico e livello tecnico-amministrativo, così come nella interazione con i principali portatori di interessi esterni alla amministrazione comunale che hanno garantito il successo, almeno fino allo stato attuale di realizzazione del percorso, e che possono costituire condizioni di successo per operazioni dello complessità del PIUSS - le caratteristiche della rete di attori pubblici e privati che si è andata strutturando intorno alla definizione dell intervento, e le potenzialità, ovvero i limiti, del sistema di relazioni rispetto al successo della fase di attuazione e al conseguimento degli obiettivi più generali del progetto di rigenerazione Il lavoro di analisi si è sviluppato attraverso interviste a testimoni privilegiati (si veda in Appendice l elenco delle interviste realizzate) e l analisi della documentazione di progetto. Tale attività di ricerca è stata sviluppata da due tesisti del Master in analisi delle Politiche 5
Pubbliche, ed il presente documento è frutto di una rivisitazione e integrazione delle Tesi di Master. 3 Il capitolo 1 riporta gli esiti della ricostruzione del processo di progettazione partecipata, il capitolo 2 ricostruisce il percorso attuativo del Piano, il capitolo 3 da conto delle modifiche organizzative avvenute in relazione all intero percorso, ed infine il capitolo 4 propone alcune chiavi di lettura del processo così come ricostruito. 3 Gli stagisti impegnati nel progetto sono Alessandro Ponti, che ha redatto la tesi dal titolo L impatto sulla struttura comunale: dinamiche e strategie di adeguamento, nella quale ha ricostruito in particolare il processo di attuazione del Piano e l evoluzione della struttura comunale; e Federica Mazzoni, che ha redatto la tesi dal titolo Soggetti della Città e istituzioni per la rigenerazione del centro storico, nella quale ha ricostruito in particolare il processo di progettazione degli interventi. Il lavoro di redazione del presente documento è stato curato da Gianfranco Pomatto, che ha anche supervisionato il lavoro di ricerca degli stagisti. Il coordinamento della ricerca è stato svolto da Augusto Vino, vice-direttore del Master 6
1. DALLA PROGETTAZIONE AL FINANZIAMENTO REGIONALE. LO SPAZIO DELLA PARTECIPAZIONE Questo capitolo focalizza l attenzione sulla progettazione preliminare del Piuss, che si colloca all interno di una prima macrofase del processo, intercorrente tra la decisione del Comune di Lucca di avanzare la propria candidatura in risposta al bando regionale e la decisione della Regione Toscana di ammettere al finanziamento 11 dei 14 progetti proposti da Lucca (si veda la Tab.1). Il primo paragrafo propone una sintetica cronistoria di questa macrofase, mentre il secondo affronta direttamente la questione del ruolo svolto dalla partecipazione degli stakeholder, mentre il terzo approfondisce quattro casi in cui la progettazione degli interventi sembra mostrare alcuni aspetti critici. Tab. 1 Cronistoria 2007-2009 2007 dicembre Emanazione da parte della Regione Toscana di un documento di orientamento per i PIUSS marzo Pubblicazione da parte della Regione Toscana dell elenco definitivo dei comuni ammissibili e dei criteri di valutazione per i PIUSS maggio Pubblicazione da parte della Regione Toscana dell avviso per la 2008 manifestazione di interesse al cofinanziamento dei PIUSS maggioluglio Elaborazione da parte del Comune di Lucca del Documento di Orientamento strategico luglio Prima conferenza di concertazione, Comune di Lucca settembre Seconda conferenza di concertazione, Comune di Lucca 2009 gennaio febbraio marzo ottobre Terza conferenza di concertazione, Comune di Lucca Quarta conferenza di concertazione, Comune di Lucca; sottoscrizione dell intesa di concertazione; approvazione unanime del Consiglio Comunale di Lucca Candidatura da parte del Comune di Lucca del PIUSS Lucca Dentro Ammissione al finanziamento dei progetti preliminari del PIUSS di Lucca da parte della Regione Toscana (11 progetti su 14 presentati) 1.1 Dalla candidatura agli interventi finanziati Come nasce l idea di proporre un PIUSS a Lucca? E come si è svolta la fase di progettazione preliminare che, secondo le indicazioni regionali, doveva prevedere una ampia attività di partecipazione dei principali stakeholder cittadini? Come molte città, italiane e non, Lucca soffre di un progressivo spopolamento del centro storico e di un urbanizzazione della periferia. Le cause di questo fenomeno sono da ricercarsi nella crescente carenza di opportunità e servizi in parte imputabile al decadimento delle strutture, il cui recupero risulta spesso troppo oneroso sia per i soggetti pubblici che per quelli 7
privati. Quando la Regione Toscana, tra la fine del 2007 e i primi mesi del 2008, dà formalmente impulso all avvio dei PIUSS, l amministrazione comunale, con alcuni funzionari e il Dirigente dell attuale Servizio di Staff Strategie di Sviluppo e Finanziamenti Europei (di seguito Servizio Piuss), recependo i documenti relativi ai fondi strutturali e del POR CreO, capiscono di avere l opportunità di poter riqualificare immobili in disuso e aree cittadine, migliorandone la qualità urbana, creando le condizioni per rilanciare lo sviluppo locale, l attività economica e turistica e rafforzando alcuni legami sociali impoveriti dal progressivo calo di residenti e di attività artigianali e commerciali. L idea prende forma concreta in quello che era l Ufficio Politiche e Finanziamenti Europei del Comune, nel quale un funzionario si occupava dello studio dei Fondi strutturali, in particolare del POR CreO, per la ricerca di bandi a cui partecipare. Il funzionario decide di condividere l informazione con l allora Dirigente del Settore Ambiente che sapeva essere interessato e con esperienza già maturata nel campo della progettazione europea. Il Dirigente ne parla con il Sindaco che avvalla l ipotesi di un impegno dell amministrazione nell ideazione di interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana, XXX capì subito e iniziò a ragionarne con il Sindaco [Intervista 3] Le possibili aree destinatarie della riqualificazione sono due: una la zona che poi è stata scelta, l altra nella parte est della città dove c è il museo Guinigi, IMT, piazza San Francesco. [Intervista 3]. La scelta a favore di una porzione consistente e contigua al centro storico cittadino compreso all interno della cinta muraria, come è emerso da diverse interviste e da colloqui informali non registrati, riceve l impulso determinante da parte dell amministrazione allora in carica ed in particolare del Sindaco. La scelta di delimitare dal punto di vista della prossimità territoriale la zona del PIUSS se costituisce un primo vincolo imprescindibile anche per le fasi successive è, in ogni caso, assai coerente con i criteri previsti dalla Regione: Avevano assunto quell idea di concentrazione territoriale, anche intesa come prossimità e contiguità, cioè una vera porzione di città- non sempre gli altri Comuni lo hanno fatto- e noi si è voluto valorizzare la strategia, il raccordo [ ] Continuo a pensare che fosse tra i migliori. [Intervista 23]. La caratteristica principale dell area candidata al finanziamento è, infatti, quella di essere circoscritta territorialmente e di avere all interno edifici di proprietà comunale che costituiranno il centro del progetto di riqualificazione. Il fatto che il Comune sia il proprietario degli immobili permette, peraltro, di velocizzare il disbrigo di pratiche burocratiche quali permessi e autorizzazioni: Leggendo il programma dei Piuss siamo riusciti a identificare quella che poteva essere l area del progetto. Siamo partiti da un idea più grande che erano tutti i contenitori urbani non utilizzati [ ] Questa parte dell area cittadina aveva tutte le caratteristiche che erano previste dal bando. [intervista 2]. Tra la fine del 2007 e la metà del 2008 il Comune di Lucca, avvalendosi di diverse collaborazioni esterne, si impegna dunque nella traduzione di queste scelte di fondo in 8
documenti tecnici utilizzabili per proporre la propria manifestazione di interesse alla Regione: un documento di illustrazione di massima dei progetti previsti denominato Documento di Orientamento Strategico, il Masterplan degli stessi e gli studi di fattibilità complessiva del Piano. E dunque in questa fase che prende corpo in termini piuttosto definiti la fisionomia del Piuss e dei progetti che esso prevede e il Comune vi gioca il ruolo, in assoluto, più rilevante: Il Comune ha poi ritenuto di poter procedere con la progettazione [ ] Nel PIUSS il ruolo centrale è del Comune. [Intervista 8], Tutta la scelta, l individuazione, la motivazione, è una situazione nata all interno dell amministrazione comunale. [Intervista 16]. Il Documento di Orientamento Strategico del PIUSS Lucca Dentro nel quale vengono esplicitati la filosofia complessiva del progetto ed i 14 interventi che verranno proposti alla Regione Toscana, seppure con l apporto di alcune modifiche, è ultimato nel luglio 2008. Secondo il Disciplinare di Modalità di Attuazione Regionale del PIUSS (DAR), il Comune di Lucca, in raccordo con la Provincia, è tenuto a garantire e a predisporre una serie di attività dirette ad assicurare la partecipazione di potenziali soggetti economici e non, pubblici e privati e il coinvolgimento della cittadinanza. A tal fine, dunque, il Comune di Lucca, congiuntamente alla Provincia, organizza, convoca e presiede quattro Conferenze di concertazione alle quali vengono invitati enti pubblici con competenze istituzionali nell area di progetto, le circoscrizioni comunali interessate, gli altri soggetti pubblici operanti a livello comunale, le rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali e dei lavoratori, i soggetti associativi espressione di interessi sociali diffusi. Più precisamente nel corso della prima conferenza (luglio 2008) viene presentato il Documento di Orientamento Strategico e gli interventi relativi, che costituiscono gli oggetti sui quali vengono richiesti pareri e sollecitati eventuali progetti integrativi o relativi ad altre specifiche realizzazioni. Nel corso della seconda conferenza (settembre 2008) vengono illustrati la scheda di comunicazione, attraverso la quale esprimere osservazioni e integrazioni, la modalità per esprimere manifestazioni di interesse, i criteri di valutazione e di eventuale recepimento delle osservazioni da parte della specifica Commissione istituita a tal fine dalla Giunta comunale. Nel corso della terza conferenza (gennaio 2009) vengono presentati gli esiti delle osservazioni raccolte attraverso le schede di comunicazione e le proposte pervenute attraverso le manifestazioni di interesse che non costituiscono vincolo di impegno né per l amministrazione comunale, né per i soggetti proponenti. La quarta conferenza (febbraio 2009) è invece dedicata alla illustrazione dell elenco definitivo degli interventi e alla sottoscrizione dell intesa di concertazione con i soggetti pubblici e privati del territorio, mentre pochi giorni dopo il Consiglio comunale approva il piano all unanimità ed esso è presentato alla Regione entro il termine previsto per il 20 marzo 2009. 9
La Tabella 2 offre un quadro sinottico dei 14 progetti contenuti nel PIUSS proposta dal Comune: 11 di essi sono considerati finanziabili dalla Regione, mentre gli altri 3 vengono valutati non ammissibili al finanziamento perché non coerenti con quanto previsto dal bando. Tabella 2. Il PIUSS Lucca Dentro Intervento Infrastrutture per lo sviluppo economico: centri servizi alle imprese, centri di competenza PMI, strutture per terziario avanzato (asse 5.1A) Interventi di recupero e riqualificazione dell'ambiente urbano e delle aree per insediamenti produttivi finalizzati a fruizione collettiva. Infrastrutture per il turismo e centri commerciali naturali (Asse 5.1B) Costruzione, recupero e riqualificazione di strutture per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale (Asse 5.1C) Realizzazione strutture per asili nido e servizi integrativi prima infanzia (Asse 5.1D) Centro di competenza per lo sviluppo e l insediamento d impresa ad alta innovazione tecnologica Strutture per l alta formazione connesse al trasferimento tecnologico Centro di competenza di tecnologie, arti e spettacolo Terminal bus turistici Centro accoglienza turistica Centro congressi Piazze attrezzate ad uso mercatale Centro per attività di contrasto al disagio sociale Asilo nido Descrizione Su di una superficie di circa 2000 mq lordi si realizzano 14 moduli da 55 mq ciascuno da destinare ad incubatore di impresa, 11 moduli da 70 mq da destinare alle nuove imprese ad alto potenziale di crescita, una reception ed una sala tecnica. L intervento consiste nella ristrutturazione di circa 922 mq dell'ex Manifattura Tabacchi da adibire a strutture per l'alta formazione. Il restauro della parte storica di parte del complesso, che mantiene morfologicamente la struttura conventuale, cuore pulsante della reinvenzione creativa del luogo stesso, costituirà il Centro di competenza per le nuove professionalità. Posta al confine dell attuale Parcheggio di Piazza Palatucci e con vista panoramica delle Mura l'infrastruttura diviene punto di sbarco e imbarco per visitatori della città. Il nuovo centro accoglienza turistica sarà allestito all interno dell ex Cavallerizza, attualmente in disuso. Il progetto prevede il potenziamento degli spazi congressuali già presenti nel complesso del San Romano, all'interno degli edifici della ex-caserma Lorenzini. L operazione, volta allo svolgimento di mercati, eventi, fiere ed attività commerciali e promozionali, ed alla riqualificazione urbana ed ambientale mediante la creazione di spazi pubblici aperti alla fruizione dei cittadini e dei visitatori, prevede la creazione di un inedito sistema urbano, riaprendo, nel complesso della ex Manifattura Tabacchi. Operazione volta a promuovere recupero e riqualificazione di strutture edilizie da destinare allo sviluppo delle attività di consulenza e di supporto psicologico, organizzativo ed economico. Il progetto prevede la realizzazione di un asilo nido per 30 bambini nei locali della ex-caserma Lorenzini al piano terra con annesso giardino ad uso esclusivo. Importo complessivo dell opera 4.403.777,72 2.185.377,06 7.511.114,00 544.134,52 2.718.587,38 6.475.120,00 PROGETTO NON FINANZIATO 1.747.675,52 1.603.069,00 10
Interventi di tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio naturale e culturale nei contesti urbani funzionali alla fruizione di un turismo sostenibile (Asse 5.2) Valorizzazione delle mura urbane Nuovo Anfiteatro Teatro del Giglio Palazzo Ducale Museo del Fumetto L intervento di valorizzazione delle mura urbane di Lucca comprende l ampio settore occidentale che va dal baluardo santa Croce al baluardo Santa Maria. L inserimento, entro il vuoto urbano di Piazza Verdi, di una grande cavea ellittica - con l asse maggiore parallelo al segmento di cinta difensiva ove si apre Porta Sant Anna e quello minore in asse con questa - si lega alla memoria storica del luogo, un tempo denominato Prato del Marchese. Gli interventi previsti sono volti a rendere la struttura più funzionale, tecnicamente adeguata agli standards operativi di un teatro moderno, in grado di accogliere da un punto di vista tecnico spettacoli tradizionali e non. Gli interventi previsti integrano, migliorando l offerta, le richieste di una domanda di fruizione in costante crescita. Il progetto prevede l'ampliamento del Museo del Fumetto attraverso una nuova struttura e la ristrutturazione di locali esistenti attualmente non utilizzati. PROGETTO NON FINANZIATO 5.257.520,60 1.323.769,37 PROGETTO NON FINANZIATO 2.833.460,00 TOTALE 36.603.605,17 1.2 Un sentiero stretto per la partecipazione Dalle testimonianze raccolte nelle interviste, emerge una diffusa convinzione che nella fase di definizione dei progetti preliminari da inserire nel PIUSS lo spazio per la partecipazione degli stakeholder sia stato relativamente circoscritto. Detto in altri termini, è opinione diffusa che la consultazione sul documento strategico predisposto dal Comune non potesse che produrre alcune correzioni od integrazioni al margine di scelte già ampiamente strutturate, anche in relazione alla necessità di rispettare le scadenze ed i vincoli regionali per la presentazione della manifestazione di interesse al cofinanziamento del piano, che difficilmente avrebbero consentito riformulazioni di particolare intensità: Le idee sono state utilizzate per arricchire e poi in pratica le manifestazioni dovevano andare sulle linee guida che avevamo fatto. [Intervista 3], Quando il progetto è stato presentato (n.d.r. in sede di prima Conferenza di concertazione) era definito sia per quanto riguarda le competenze d uso, che dal punto di vista architettonico, totalmente definito [ ] è passato il concetto che in questa fase di concertazione non si potevano modificare; è stata fatta una concertazione anche a livello superiore con la Regione e modificare sostanzialmente il PIUSS poteva creare problemi al momento dell assegnazione ed erogazione dei contributi [ Intervista 17], Quando abbiamo partecipato, alla prima Conferenza, ci hanno detto quali erano le diverse idee progettuali [ ] Ci fu chiesto quali erano le nostre priorità ma erano riunioni di 11
spiegazione per le cose che volevano fare. [ ] Abbiamo fatto più delle integrazioni rispetto alle idee che avevano loro (n.d.r. l amministrazione comunale). [ Intervista 15]. Fanno la partecipazione solo se sono costretti, fanno il minimo per poterlo definire partecipazione. Arrivano lì, fanno la riunione, illustrano il progetto, fanno parlare il tecnico che riesce più a dare grinta e suggestione, ma le decisioni sono già tutte belle prese [ ] forse se fossi al governo dell amministrazione farei così anche io perché la partecipazione è un bel peso!. [Intervista 14]. Sono diverse le segnalazioni raccolte da interlocutori che riportano di avere avuto idee, più o meno strutturate, rispetto a luoghi da riqualificare alternativi e/o altre destinazioni d uso degli stessi. Tuttavia, tali proposte non sono state avanzate dal momento che le manifestazioni di interesse erano vincolate attorno alle proposte già formulate nel Documento di orientamento strategico: Abbiamo un contenitore come la Manifattura, invece che riassegnare alle solite X imprese con le dichiarazioni di interesse si potevano fare scelte diverse [ ] Allora fai una scelta di accorpare tutti gli uffici della pubblica amministrazione, ma non solo il Comune, faccio rientrare l Agenzia delle Entrate e altri uffici. [ Intervista 12], Sono comunque sempre dell idea che gli edifici finanziari dovrebbero rientrare all interno della città Equitalia, l Ufficio Tributi tanto la città si vive solo in un modo ben specifico per chi è di Lucca: io ci vado (n.d.r. nel centro storico) perché devo andare all ufficio pubblico è lì, allora faccio anche un giro in centro e comunque la vivo con un altra ottica. L ex Manifattura Tabacchi sarebbe stata la naturale localizzazione per una cittadella dei servizi, dove accogliere un insieme di uffici che i cittadini possono trovare centrali e tutti insieme. [Intervista 21], All inizio c è stato un poco di discussione relativa all inserimento o meno di qualche altro spazio, tipo il Mercato del Carmine che però poi non è stato inserito perché non c era contiguità territoriale. [ ] Da parte nostra ci fu questo tentativo perché il Carmine è una ferita aperta nel cuore della città, e ogni tentativo di recupero è economicamente difficile da sostenere. Ma ci dissero (il Comune n.d.r) che i colloqui con la Regione hanno fatto capire che era meglio procedere con un piano più compatto, più localizzato [Intervista 17], Avremmo voluto inserire il vecchio Mercato del Carmine, ma una ricetta vincente qui non si è trovata. Noi la pensammo a suo tempo, quando andammo a visitare quella struttura di Torino, Eataly, davanti al Lingotto, che è tutta alimentare, molto bella, proponemmo al dott. XXX di [ ] che era promotore del progetto [Intervista 20], 1.3 I casi critici Per sostanziare in termini più concreti alcune criticità che ha incontrato la progettazione preliminare degli interventi limiti che come argomenteremo nelle conclusioni non sono da imputare in termini semplicistici ed esclusivi al Comune di Lucca è utile considerare con maggiore dettaglio alcuni casi in tal senso di particolare interesse: una manifestazione di interesse avanzata nella fase di consultazione che non ha avuto seguito; una vicenda 12
conflittuale che ha le sue radici nella stessa progettazione dell intervento; un progetto di grande portata che tuttavia richiederà un impegno, anche progettuale, non indifferente per la sua concreta utilizzazione, al di là della mera esecuzione fisica delle opere. 1.3.1 Erp: una manifestazione di interesse senza seguito ERP è il soggetto gestore degli alloggi di edilizia popolare dei Comuni della Provincia di Lucca che, mediante manifestazione di interesse, ha presentato progetti di ristrutturazione di alcuni locali dell ex Manifattura Tabacchi per ricavarne alloggi a canone agevolato. Il Responsabile degli Affari Generali di ERP viene informato di questa possibilità da un Consigliere comunale della maggioranza che lo mette in contatto con un Dirigente comunale: Abbiamo avuto molti contatti prima di presentare il progetto [ ] diciamo che non l aveva proprio avvallato ma neanche scoraggiato. [Intervista 18]. Riservare parti dell ex Manifattura all edilizia popolare, però si scontra con la visione prevalente su come riqualificare l immobile: Poi c è stato il problema delle case, dell edilizia residenziale sovvenzionata e lì abbiamo espresso perplessità (n.d.r. al Comune) relative al fatto che se nella Manifattura si voleva fare un albergo a cinque stelle e poi accanto un edilizia di un certo tipo, con le finestre che si aprono sulla stessa piazza interna bè, ci sembrano incompatibili dal punto di vista del mercato, anche se da quello sociale avrebbe potuto essere un esperimento, ma questa prospettiva mi pare limiti fortemente l interesse privato ad investire, nonostante l ottima posizione non avrebbe qualificato tutto lo sforzo [Intervista 17]. Il tema del ripopolamento del centro storico da parte di giovani che difficilmente hanno la possibilità di acquistare o affittare in quel luogo le abitazioni, per i quali sarebbe stato utile dedicare parte delle strutture riqualificate ad alloggi a canone agevolato, è stata una delle richieste maggiormente indicate dai cittadini che hanno inviato le proprie osservazioni attraverso le schede di comunicazione (Allegato tecnico all Intesa di Concertazione). Nonostante questo la Commissione addetta alla valutazione non ha ammesso il progetto perché non coerente con gli interventi indicati dal bando regionale, seppure considerato d interesse rilevante per lo sviluppo del contesto urbano espresso nel Documento di orientamento strategico, Secondo me c è stato un problema nella maggioranza in Comune. [ ] Ci hanno detto che era incompatibile con le cose enormi che volevano fare [ ] hanno puntato sul turismo congressuale, invece per noi quell edificio era da rivitalizzare per la gente, insomma loro la scelta l hanno fatta. [ ] Io al progetto nell ex Manifattura ci credevo, a Lucca ci sono più negozi che abitazioni, bello per i turisti da matti, ma le case sono vuote [ ] perché il centro storico così prima o poi crolla, tanto è vero che c è un mucchio di cartelli Vendesi, Affittasi, e se questi un giorno riaprono non sarà lì, ma in luoghi con costi minori, fuori dal centro [Intervista 18]. La tesi di una diffidenza politica verso il progetto è riscontrabile anche in altre testimonianze: 13
Questa cosa è stata strana, non si è mai capita bene perché l edilizia popolare poteva esserci, per i giovani l idea è che ci siano state delle pressioni politiche della destra che diceva che lì le giovani coppie, tutti giovani marocchini che sono primi nelle graduatorie! [Intervista 2]. 1.3.2 Nuovo anfiteatro: una vicenda conflittuale Questo intervento PIUSS, approvato e finanziato da bando regionale, prevede la riqualificazione di Piazzale Verdi con la costruzione di una struttura a forma di ellissi che, andando a ricalcare l antico anfiteatro utilizzato per le corse dei cavalli in epoca ottocentesca, diventa sede di spettacoli e manifestazioni culturali all aperto (Relazione sullo stato di attuazione e andamento del progetto redatta dal Servizio PIUSS del Comune al Comitato tecnico di valutazione regionale, datata 22/11/2012). Il caso è rilevante perché offre l occasione di tornare a riflettere sulla natura e sulla conduzione del percorso di elaborazione dei progetti e del relativo coinvolgimento della città. Infatti il progetto del Nuovo Anfiteatro è stato oggetto di esposti presentati dalla sezione locale dell Associazione Italia Nostra che partecipa al percorso concertativo e che invia due osservazioni mediante schede di comunicazione: Dal primissimo incontro c erano delle cose che non ci tornavano rispetto ai nostri ragionamenti. Per esempio il fatto che il loro progetto (n.d.r dell amministrazione comunale) prevedeva la cancellazione del Parco della Rimembranza 4, perché il problema è che questo problema l abbiamo tirato fuori noi, loro avevano presentato il progetto senza neppure accorgersi che c era il Parco! Il progettista diceva che sono due alberi, non è un problema, l avevano sottovalutato. [Intervista 14]. Le contestazioni di Italia Nostra cominciano dalla prima presentazione di riqualificazione. Infatti nella bozza iniziale era prevista anche l ipotesi di costruzione di un parcheggio interrato come progetto non finanziabile dai fondi PIUSS ma avanzato come complementare. L Associazione mette all erta la Soprintendenza che blocca sul nascere il progetto, così come quello della riqualificazione di Piazzale Verdi: [ ] invece il Comune è voluto andare avanti con Piazzale Verdi, ma come ha fatto se la Soprintendente XXX aveva detto di no? Eh, perché è cambiato il Soprintendente! E quello nuovo ha detto agli altri funzionari che avevano seguito tutto: del PIUSS me ne occupo io. Lui è stato sei mesi e approva tutti i progetti PIUSS, anche quello che prevede la cancellazione del Parco della Rimembranza, la costruzione dell ellissi (n.d.r. l Anfiteatro) [ ] noi contestammo questa soluzione perché non era in accordo con le norme vigente sui beni culturali [ ]quindi presentiamo a maggio 2009 un esposto alla Sovrintendenza e al Ministero [ ] nel frattempo era subentrato un altro Soprintendente a Lucca [ ] che ravvede l incongruità urbanistica di questo progetto e dice che deve revocare la sua autorizzazione. Il 4 Il Parco della Rimembranza è il luogo creato per la commemorazione dei caduti della Prima Guerra Mondiale. È composto da tre aiuole, 120 alberi (ognuno dei quali corrisponde a una vittima di guerra), e un monumento composto da due distinte sculture 14
comune fa orecchie da mercante e lancia il bando di gare per l assegnazione dei lavori così per come era stato approvato. A quel punto io faccio vedere il bando al Soprintendente che va subito alla revoca dopo averla solo minacciata [ ]. [Intervista 14]. L estratto dell intervista riportato offre un quadro della complessità e degli intrecci che si susseguono in questa vicenda e che provocano stalli o accelerazioni. Si riscontra una sola costante, che è ciò che ci preme affrontare in questa analisi: sin dall inizio del percorso di concertazione Italia Nostra e l amministrazione si pongono in contrasto rispetto all approccio di rigenerazione prospettato per Piazzale Verdi: La consideravano una riqualificazione della piazza che non era una riqualificazione. [ ] Italia Nostra contestava alla radice la riqualificazione. [Intervista, 3], Noi l abbiamo detto cosa vogliamo, no a questo progetto, sì al restauro del Parco della Rimembranza [ ] questo qui ormai è vita o morte e anche l ultima soluzione compromissoria del Soprintendente non ci soddisfa (n.d.r. soluzione approvata dalla Soprintendenza con nota del 27/9/2012 in Relazione sullo stato di attuazione e andamento del progetto redatta dal Servizio PIUSS del Comune al Comitato tecnico di valutazione regionale, datata 22/11/2012). [Intervista 13] 1.3.3 Ex Manifattura tabacchi: un grande contenitore da utilizzare Elaborando la strategia complessiva del PIUSS, l amministrazione comunale, proprietaria dell ex Manifattura Tabacchi, intende riqualificarla e ripensarne alcuni degli ampi spazi che sono in disuso. Da bando regionale sono valutati più positivamente quegli interventi capaci di puntare sull innovazione e sul trasferimento tecnologico per la creazione di strutture dedicate all alta formazione e a nuove imprese. È così che il Comune di Lucca si attiva per creare delle infrastrutture adatte allo sviluppo economico, individuando come interlocutrice privilegiata la Camera di Commercio che nel territorio della provincia lucchese ha da tempo una consolidata esperienza in questo campo: Questa è una cosa che nasce proprio dall amministrazione comunale con l intento di recuperare non solo uno spazio, ma proprio con l idea di metterci alcune funzioni strategiche [ ] nasce con lo scopo, che è un indicazione molto precisa sul discorso dell innovazione dei beni culturali, valorizzazione dell attività congressuale, la creazione di poli tecnologici per imprese va su tipologie abbastanza univoche come tema, come strategia e puntare su queste cose è una scelta forte, perché è una strategia di quello che dovrebbe essere un operatività nei prossimi anni [ ] abbiamo apprezzato questa scelta di focalizzarsi su temi specifici e dall altra che si riuscisse a smuovere l utilizzo di una così grande volumetria come la Manifattura. [Intervista 16]. Inizia tra i due soggetti una sinergia progettuale che sfocia nell approvazione della proposta di Innovazione trasferimento tecnologico presentata dalla Camera di Commercio, attraverso manifestazione di interesse e che vede l approvazione di finanziamento finale dalla Regione: La Manifattura Tabacchi si collega benissimo perché noi stiamo seguendo altri progetti analoghi nella provincia e in città [ ] e allora ci siamo offerti di prendere la gestione, 15
trovare chi li possa riempire questi spazi [ ] il problema è sempre l aspetto gestionale che dovrebbe essere affidato a un soggetto unico che sia all altezza [ ] noi da anni diamo la disponibilità a farla[ ].[Intervista 16]. Emerge così il nodo problematico di riuscire a tenere insieme, già nella fase di progettazione preliminare, gli interventi di ristrutturazione fisica del contenitore ex Manifattura Tabacchi con i differenti contenuti, vale a dire i servizi che si dovranno implementare ed erogare. La difficoltà non è banale perché per mantenere una stretta congruità tra i due processi di recupero fisico e attivazione dei servizi all interno dell ex Manifattura occorre sapere con precisione la destinazione d uso dei vari locali: Faccio un esempio: sul polo tecnologico che abbiamo fatto (n.d.r. si riferisce al Polo nell area dell ex fabbrica Bertolli) sapevamo già che lì ci andava questo centro particolare, e di là il laboratorio per il cartaio. Quando siamo andati a progettarlo, l abbiamo progettato insieme a loro che adesso ci stanno dentro, perché dove dovevano andare i laboratori dovevano dirlo loro [ ] [Intervista 16]. Un aspetto critico della situazione è relativo al cospicuo periodo di tempo intercorso tra la progettazione degli interventi -tra il 2008 e il 2009- e il momento del probabile concreto avvio dei cantieri fissato al giugno 2013 (Relazione sullo stato di attuazione e andamento del progetto redatta dal Servizio PIUSS del Comune al Comitato tecnico di valutazione regionale, datata 22/11/2012). Un arco di tempo che ha visto modificarsi in maniera consistente il contesto economico nel quale si erano prospettate le operazioni di rilancio dell ex Manifattura Tabacchi. Si rileva che in questo quadro mutato e certamente più complicato, il Servizio Piuss del Comune è tuttora occupato nel riuscire ad espletare tutte le procedure formali per avviare i cantieri [Interviste ai funzionari del Servizio PIUSS], mentre la Camera di Commercio si pone in un ruolo di attesa non privo, tuttavia, dell iniziale interesse per il progetto: Nel momento in cui si avvieranno i lavori per un paio di anni non succederà nulla. Cercare ora un partner potrebbe essere utile e lungimirante ma fra due anni è cambiata tutta la faccenda! [ ] Faccio l esempio dell incubatore che abbiamo fatto: noi siamo partiti a pubblicizzarlo quando c erano gli spazi realizzati, infrastrutturali e tutti collegati, non ci siamo messi a pubblicizzarlo un anno prima. Si creano delle attese, delle aspettative che poi dici bene, torna fra un anno- ma le imprese tra un anno e quindi io sono più per dire che staranno vuoti per sei mesi (n.d.r. gli spazi dell ex Manifattura Tabacchi), però non vendo qualcosa che non è ancora tangibile [ ]. [Intervista 16]. Il rischio che dopo la ristrutturazione fisica degli immobili non si riescano ad attivare i servizi previsti è esplicitamente richiamato anche in un altra intervista: Quando si fa un intervento pubblico, si ristruttura un immobile, un contenitore vuoto e non si va a definire qual è la categoria e gli operatori a cui è destinato, il rischio è di fare interventi non utili, un investimento di soldi pubblici che hanno il pregio sì di restaurare un edificio inutilizzato ma con il rischio di tenerlo ancora chiuso, o inventarsi attività e funzioni per cui, però, non c è bisogno. [ ] D altra parte la realtà è così cambiata da quando si è partiti che la propensione all investimento dei privati è ai minimi storici, e molte cose pensate nel 2008 ora sono meno attuali e riposizionare la cosa è difficile. [Intervista 17]. 16
2. VERSO LA REALIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI. I NODI ATTUATIVI Questo capitolo prosegue l analisi del processo relativo al Piuss di Lucca seguendone l evoluzione secondo un ordine cronologico. Più precisamente si occupa di tre nodi critici che sono emersi tra il 2010 ed il 2012, parallelamente alla progettazione definitiva degli interventi e alle successive procedure di appalto dei lavori (si veda la Tab. 2): il ruolo del Provveditorato alle Opere pubbliche; il ricorso sulla gara d appalto per l ex manifattura Tabacchi; la stessa sostenibilità del piano per il Comune. Tab. 2 Cronistoria 2010-2012 Maggio Approvazione dei progetti definitivi degli interventi del PIUSS ammessi a 2010 agosto finanziamento da parte della Regione Agosto- Pubblicazione dei bandi di gara da parte del Comune di Lucca per la ottobre progettazione esecutiva e l esecuzione dei lavori degli 11 progetti PIUSS ammessi a finanziamento 2011 Gennaiodicembre Procedure di appalto 2012 Gennaio- Procedure di appalto dicembre 2.1 Il ruolo del Provveditorato per le Opere Pubbliche E opportuno riprendere il filo della narrazione dal febbraio/marzo 2009, quando, come visto nel precedente capitolo, il Consiglio Comunale di Lucca approva all unanimità il piano degli interventi PIUSS che viene a sua volta proposto alla Regione. Prima ancora che la Regione si esprima nell ottobre 2009 sulla finanziabilità degli interventi, infatti, il Comune di Lucca si interroga su come predisporre la progettazione definitiva, che andrà presentata entro 120 giorni dalla data di approvazione della graduatoria regionale ai responsabili per la linea di intervento (relativa alle singole parti del progetto), e le stesse gare d appalto, da aggiudicare entro 180 giorni dalla data di approvazione da parte dei responsabili di linea. Si tratta di due compiti che risultano particolarmente gravosi per le esigue risorse a disposizione della struttura comunale che sino a quel momento si è occupata del Piuss, Il Comune di Lucca si rende conto che il progetto Piuss con le sue forze non lo può realizzare. [intervista 1], per cui si valuta il ricorso a soluzioni esterne. 17
La prima ipotesi che viene considerata è affidare l intera gestione del progetto alla società di trasformazione urbana Polis (società partecipata del Comune), Non abbiamo strutture dentro. La prima ipotesi che viene fatta è: lo affidiamo alla STU (una società di trasformazione urbana che si chiama Polis). [intervista 1] Questa ipotesi, tuttavia, viene scartata perché Polis sarebbe stata assimilata ad un soggetto privato dalle altre istituzioni pubbliche che avrebbero dovuto rilasciare le varie necessarie autorizzazioni, con un significativo aggravamento dei procedimenti di carattere amministrativo da seguire. E in questo periodo che emerge una seconda soluzione che prevede il coinvolgimento del Provveditorato alle Opere Pubbliche. La Giunta Comunale approva con la delibera n. 365 del 07/07/2009 lo schema di Convenzione tra il Comune di Lucca e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Provveditorato interregionale per le opere pubbliche Toscana Umbria. Secondo questa convenzione i compiti vengono così definiti: - il Comune di Lucca affianca il Provveditorato nella scelta e nella gestione degli interventi tramite un proprio rappresentante; - il Provveditorato redige un rapporto periodico sullo stato di fatto e su eventuali problemi riscontrati; - il Provveditorato svolge le funzioni di Stazione appaltante e quindi prende in carico tutte le attività necessarie alla realizzazione delle opere (progettazione definitiva, esecutiva, collaudo, direzione dei lavori, procedure di gara, stipulazione dei contratti, consegna dell opera); - il finanziamento dell opera rimane a carico del Comune di Lucca; - la durata della Convenzione viene fissata in quattro anni. La presa in carico da parte del Provveditorato dell intera fase successiva alla progettazione preliminare del Piuss appare adeguata soprattutto rispetto al carico di lavoro che altrimenti graverebbe sul Comune, Questo intervento del Provveditorato sembrava adeguato perché era un esperienza abbastanza complessa per la struttura del Comune. [intervista 2], oltre che utile a superare i limiti che potevano far fallire l intera operazione e rispettare i tempi per la consegna della progettazione definitiva delle operazioni finanziate dalla Regione (Prima relazione sullo stato di attuazione del Piuss Lucca Dentro, Comune di Lucca). E tuttavia, nel corso del 2010, mano a mano che vengono approvati i progetti definitivi diventa sempre più chiaro che il Provveditorato già coinvolto in alcune vicende giudiziarie che porteranno all arresto, tra gli altri del Presidente del Consiglio dei Lavori Pubblici e del Provveditore alle Opere Pubbliche della Toscana è in forte ritardo nell emanazione dei bandi di gara e nell affidamento delle opere. Vista la sostanziale inadempienza della convenzione da parte del Provveditorato, le attività vengono riportate all interno della struttura comunale, nonostante lo straordinario carico di lavoro che si riversa sulla struttura nella gestione delle gare, per fare un esempio, vengono 18
effettuati più di 300 sopralluoghi 5. Il Comune di Lucca riesce, in ogni caso, a completare le procedure relative agli appalti, le cui gare saranno aggiudicate secondo criteri differenti: prezzo più basso per Terminal Bus, Centro di Accoglienza Turistica e Teatro del Giglio; offerta economicamente più vantaggiosa per l ex Caserma Lorenzini, l ex Manifattura Tabacchi e il Nuovo Anfiteatro. Intanto con una nota del 6 ottobre 2010 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva comunicato l automatica decadenza della convenzione (e quindi della collaborazione) tra i due enti per impossibilità ad adempiere agli impegni assunti (a seguito delle vicende giudiziarie sopracitate). 2.2 Il ricorso sulla gara d appalto per l ex Manifattura Tabacchi Un altro consistente imprevisto sul percorso del Piuss riguarda la gara di appalto per i lavori nell ex manifattura tabacchi. Un progettista dell ATI prima classificata, già in amministrazione straordinaria, ha infatti un contenzioso con l Inarcassa (Cassa di Previdenza degli ingegneri e degli architetti) venuto alla luce a seguito degli accertamenti compiuti dal Comune (svolti in parte dall ufficio Piuss e in parte dall ufficio contratti), Noi andiamo a fare i controlli, ci risulta che un socio della ditta del gruppo di progettisti che deve fare le progettazioni esecutive è in contenzioso con la cassa di previdenza degli ingegneri e degli architetti. [Intervista 1]. Su indicazione dei legali incaricati il Comune decide di andare avanti comunque con l assegnazione alla prima classificata per l inconsistenza del contenzioso in questione, A questo punto devi fare una valutazione. Io levo 15milioni di appalto perché è in contenzioso per circa 800 euro? I miei legali dicono che non è un dato rilevante e noi facciamo l affidamento. [Intervista 1]. A questo punto la vicenda si protrae per quasi un anno (dicembre 2011 - novembre 2012). La ditta seconda in classifica fa ricorso e l assegnazione alla prima classificata viene annullata. In seguito alla conferma della prima sentenza da parte del Consiglio di stato, l appalto viene aggiudicato alla seconda classificata. Si scopre, tuttavia che anche la posizione fiscale di quest ultima non è regolare, per cui la commissione di gara si riunisce nuovamente e dichiara provvisoriamente aggiudicataria la terza classificata. Anche su questa ditta vengono tuttavia riscontrare delle irregolarità fiscali e quindi si avviano (dicembre 2012) le verifiche per l assegnazione alla quarta classificata. 5 Dalla Terza relazione sullo stato di attuazione del PIUSS Lucca Dentro, novembre 2010; 19