AGIS 2004 Con il sostegno finanziario del programma AGIS Commissione Europea - Direzione Generale Giustizia, Libertà e Sicurezza Comune di Modena DOMUS Development of model urban safety policies in the European Union RAPPORTO DI ATTIVITÀ Maggio 2005
DOMUS Development of model urban safety policies in the European Union RAPPORTO DI ATTIVITÀ Maggio 2005
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INDICE 5 7 11 22 34 38 43 56 69 77 83 101 102 106 Presentazione del Sindaco di Modena Il progetto Le esperienze Le politiche di sicurezza urbana e l esperienza del progetto Città Sicure della Regione Emilia Romagna di Gian Guido Nobili e Rossella Selmini L approccio partenariale nelle politiche di sicurezza a livello locale: l esperienza di Modena di Giovanna Rondinone L esperienza della città di Ferrara di Elena Zaccherini Riferimenti legislativi in materia di sicurezza in Italia di Francesco Ferroni Indagine nazionale sulle politiche partenariali in materia di sicurezza urbana in Francia di Jacques de Maillard L approccio partenariale nelle politiche di sicurezza a livello locale: l esperienza di Grenoble di Séverine Germain Modernizzare il controllo locale del crimine? Un nuovo modello di governance delle politiche di sicurezza in Inghilterra e Galles di Gordon Hughes Lezioni che si possono trarre dall esperienza di Luton sulla sicurezza della comunità locale di Gordon Hughes Strategia di Sicurezza della Comunità di Luton dal 2005 al 2008 (Bozza) I partner e il gruppo di lavoro Appendici Contratto di sicurezza tra la Prefettura e il Comune di Modena Protocollo d intesa fra la Prefettura di Ferrara e il Comune di Ferrara - 3 -
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Presentazione del Sindaco La documentazione raccolta in questa pubblicazione rappresenta il prodotto di uno studio comparativo realizzato all interno del progetto DOMUS, finanziato dalla Commissione Europea (Direzione Generale Giustizia ed Affari Interni) nell ambito del programma comunitario AGIS volto a sostenere progetti transnazionali nel campo della lotta alla criminalità. DOMUS, acronimo di Development of model of urban safety (sviluppare modelli di politiche di sicurezza urbana) affronta il tema delle politiche partenariali in materia di sicurezza delle città. Negli ultimi anni tali politiche si sono sviluppate in tutta Europa e hanno visto un progressivo coinvolgimento degli Enti territoriali come attori chiave nelle politiche di prevenzione della criminalità e nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Partendo dall obiettivo comune di migliorare la sicurezza dei cittadini attraverso la collaborazione e il coinvolgimento di più attori, istituzionali e no, tali politiche presentano, tuttavia, differenze significative nei tre paesi partner del progetto (Italia, Francia, Inghilterra) sotto diversi aspetti: contesto istituzionale e normativo, soggetti coinvolti, modalità di relazione e collaborazione tra Autorità Locali e Organi dello Stato, contenuti e obiettivi delle politiche, modelli gestionali, risultati raggiunti. Alla base delle politiche partenariali e della collaborazione istituzionale c è tuttavia un elemento comune tra i paesi ovvero l evoluzione stessa del concetto di sicurezza urbana, non più intesa esclusivamente come politica di controllo del territorio e di repressione dei reati. Pur attraverso percorsi diversi si è innescato, nei diversi paesi, un sistema circolare per cui, da una parte, le politiche complessive di governo di un territorio (politiche sociali, urbanistiche, il sistema dei controlli e degli strumenti amministrativi) sono influenzate e incorporano il tema della sicurezza urbana e, dall altra, le politiche di sicurezza in senso stretto non sono più concepite solo come politiche di controllo. Gli elementi di differenziazione tra i tre Paesi si riferiscono invece, da un lato, agli strumenti individuati per la regolazione dei rapporti tra le istituzioni (protocolli di intesa, contratti di sicurezza, leggi nazionali ecc.) volti a superare la logica dell approccio settoriale alle politiche di sicurezza; dall altro, al percorso politico che ha visto ora una spinta dal basso e il protagonismo delle città nel chiedere una riforma delle politiche pubbliche di sicurezza che vada nel senso di una loro gestione partenariale (Italia), ora un input da parte dello Stato (Francia), ora una prescrizione normativa (Regno Unito). Dal diverso contesto istituzionale e normativo che caratterizza i tre paesi discende una molteplicità di implicazioni che attengono alla gestione locale delle politiche di sicurezza urbana. Il focus del progetto è proprio il punto di vista delle città che, pur tuttavia, si muovo all interno di un contesto regionale e nazionale che influenza fortemente il livello locale. - 5 -
La scelta è stata quindi quella di impostare il lavoro di comparazione su due piani: quello nazionale e quello delle esperienze concrete delle città al fine di mettere in luce i punti di forza e di debolezza dei diversi sistemi rispetto all obiettivo comune di migliorare la gestione dei problemi di sicurezza sul territorio nazionale, regionale, locale. Questo approccio ha trovato la condivisione anche da parte dei rappresentanti delle Università partner del progetto, che hanno espresso l esigenza di superare la mera fase di analisi e studio comparativo sul percorso politico istituzionale che ha portato alle diverse esperienze in tema di politiche partenariali, per privilegiare l analisi di quanto queste hanno realmente prodotto in termini di collaborazione e coordinamento delle politiche locali di sicurezza. E per questo che abbiamo voluto pubblicare i diversi contributi nella loro ricchezza: essi documentano le esperienze concrete sviluppate nelle città nel contesto nazionale di riferimento. Si tratta degli stessi materiali che sono alla base della elaborazione di raccomandazioni sulle politiche partenariali di sicurezza urbana (obiettivo ultimo del progetto) da indirizzare agli organi tecnici e politici dell Unione europea, nonché ai governi nazionali, con l auspicio che possano costituire un piccolo contributo allo sviluppo di una politica comune su uno dei temi maggiormente sentiti dai cittadini dei diversi Paesi dell Unione Europea. Giorgio Pighi Sindaco di Modena - 6 -
IL PROGETTO Il progetto DOMUS (Development of model Urban Safety policies in the European Union: recommendations on contractual and partnership policies), elaborato e gestito dal Comune di Modena - Ufficio Politiche per la sicurezza urbana, e da un consorzio di partner italiani ed europei, è finalizzato alla definizione di raccomandazioni sulle migliori pratiche relative alle politiche contrattuali e di partnership in tema di sicurezza urbana. Esso è stato cofinanziato dalla Commissione europea (Direzione Generale Giustizia ed Affari Interni) nell ambito del bando 2003 relativo al programma comunitario AGIS, volto a sostenere progetti transnazionali nel campo della lotta alla criminalità. Il progetto si inserisce in un contesto che negli ultimi anni ha visto svilupparsi in tutta Europa le politiche contrattuali e di partnership in tema di sicurezza urbana, con differenze legate alle diverse normative e procedure amministrative nazionali. Tali politiche si caratterizzano, tra l altro, per il coinvolgimento di attori diversi a seconda delle realtà di riferimento: in alcuni Paesi, il contratto è stato stipulato tra autorità locali e forze di polizia in base a precise leggi nazionali; in altri Paesi, sono stati coinvolti anche i cittadini e le associazioni; in altri ancora (come nel caso italiano), non esiste un quadro normativo di riferimento, per cui le autorità locali hanno iniziato a promuovere autonomamente accordi locali (protocolli di intesa, contratti di sicurezza) finalizzati alla gestione coordinata ed integrata dei problemi di sicurezza del territorio. Allo stato attuale, tutte le potenzialità e gli aspetti positivi derivanti dall introduzione delle politiche contrattuali e di partnership in tema di sicurezza urbana non sono stati ancora completamente identificati e valutati per lo meno in una prospettiva europea. Questa è la ragione per cui attraverso il progetto DOMUS si è inteso realizzare su questo tema uno studio comparativo in tre Paesi UE (Italia, Francia e Regno Unito), focalizzato sull analisi dei seguenti elementi: - contesto legislativo e giuridico in cui si sono sviluppate le politiche contrattuali e di partnership - contenuti dei contratti - modalità di collaborazione tra autorità locali e autorità nazionali decentrate - problemi incontrati, strumenti usati, attività realizzate - attori coinvolti e loro specifici ruoli - strategie organizzative e operative scelte per promuovere le politiche contrattuali e di partnership - risultati raggiunti Gli studi condotti e valutati a livello nazionale costituiranno la base per la definizione di un documento finale contenente alcune raccomandazioni rivolte sia alle autorità nazionali dei Paesi partner, sia alla Commissione europea. Si auspica che tali raccomandazioni possano costituire uno strumento per migliorare l approccio e lo sviluppo delle politiche contrattuali e di partnership in tema di sicurezza urbana e per comprendere quali sono i modelli più efficaci da diffondere in tutti gli Stati membri. - 7 -
- 8 - RAPPORTO DI ATTIVITÀ LE FINALITA L obiettivo principale del progetto è stato quello di condurre uno studio comparativo in tre Stati membri dell unione europea (Italia, Francia e Regno Unito) allo scopo di: - analizzare e valutare le politiche contrattuali e di partnership relative alla sicurezza urbana - sensibilizzare Governi ed altre autorità su questo tema - produrre raccomandazioni che definiscano ruoli, competenze e relazioni tra gli attori che a livello locale si occupano di sicurezza urbana - identificare i modelli più efficaci di gestione delle politiche contrattuali e di partnership, da diffondere sull intero territorio comunitario LE FASI DI LAVORO DOMUS si è articolato nelle seguenti fasi di lavoro: FASE 1: Analisi del contesto normativo e istituzionale relativo alle politiche locali per la sicurezza urbana e dello sviluppo concreto di tali politiche nelle città dei tre Paesi coinvolti nel progetto. Allo scopo di condurre questa analisi, sono state costruite due griglie, una per la rilevazione delle situazioni nazionali e una per la rilevazione delle situazioni locali. La prima griglia di analisi, destinata alle Università partner (Università di Modena e Reggio Emilia, Open University e Istituto di ricerca sulle politiche pubbliche francese CERAT PAC) e alla Regione Emilia-Romagna, ha l obiettivo di rilevare e confrontare i contesti nazionali in ordine al quadro istituzionale e normativo in cui si sono sviluppate le politiche di sicurezza urbana, e in particolare le politiche partenariali. Il ruolo della Regione Emilia-Romagna è stato quello di coadiuvare nello studio l Università di Modena e Reggio Emilia. Infatti, a differenza che in Francia e Regno Unito, il contesto normativo e istituzionale delle politiche di sicurezza urbana in Italia è molto meno chiaro e strutturato. Per cui, nel contesto italiano, il lavoro dell Università, particolarmente difficoltoso, è sostenuto dalla Regione, che nel corso degli ultimi anni ha dedicato grande attenzione a questo tema e ha sviluppato un buon bagaglio di conoscenze in materia. La seconda griglia di analisi è stata utilizzata dalle città (Modena, Ferrara e Luton) al fine di rilevare come, dato il quadro istituzionale e normativo, vengono concretamente sviluppante le politiche locali di sicurezza. Aspetto importante da sottolineare è che, nella compilazione delle griglie di analisi, si è deciso che, dato l obiettivo generale del progetto (produrre delle raccomandazioni per la Commissione europea e per i Governi nazionali sulle politiche partenariali da sviluppare a livello locale per favorire azioni efficaci in materia di sicurezza urbana), il punto di vista da tenere fosse quello delle città. In altri termini il lavoro di rilevazione ha teso a rispondere ad una domanda di fondo: quali sono gli assetti istituzionali, legislativi e organizzativi che favoriscono: - la creazione delle migliori forme di collaborazione tra gli attori che esercitano un ruolo nel campo delle politiche locali per la sicurezza - lo sviluppo di efficaci politiche locali di sicurezza Questo approccio ha trovato la condivisione anche da parte dei rappresentanti delle Università,
che hanno espresso l esigenza di superare la mera fase di analisi e studio comparativo sul percorso politico istituzionale che ha portato agli attuali assetti normativi in tema di politiche partenariali, per arrivare ad approfondire l analisi su quanto questi assetti istituzionali e normativi hanno realmente prodotto in termini di collaborazione e coordinamento delle politiche locali di sicurezza. Di seguito le due griglie di analisi: Gruppo di lavoro Università di Modena, Université de Grenoble, Open University e Regione Emilia-Romagna - omogeneizzazione della terminologia allo scopo di armonizzare il linguaggio e il significato dei seguenti concetti: sicurezza urbana prevenzione della criminalità/politica di prevenzione, partenariato/politica partenariale; contratto di sicurezza/partnership; diagnosi di sicurezza; comunità; polizia di prossimità, ecc. - definizione del quadro istituzionale e normativo delle politiche contrattuali/partenariali allo scopo di chiarire: se la natura vincolante e obbligatoria dei contratti produce maggiori risultati in termini di reale collaborazione tra i soggetti coinvolti a livello locale; se sì, quali sono gli elementi sostanziali che favoriscono la reale collaborazione, ecc. - ricognizione quantitativa dei contratti sottoscritti - analisi dei contenuti dei contratti di sicurezza - verifica dei soggetti coinvolti nei contratti di sicurezza - studio delle modalità di finanziamento dei contratti di sicurezza - analisi del ruolo della polizia nei contratti di sicurezza - analisi del ruolo degli Enti Territoriali Intermedi (Regioni e Province) nei contratti di sicurezza - indicazione delle attività di formazione degli operatori della sicurezza a tutti i livelli (operatori sociali, operatori di polizia, nuove figure professionali). - verifica dell esistenza di studi di valutazione a livello nazionale sull esperienza dei contratti e delle politiche partenariali Gruppo di lavoro Città di Modena, Ferrara, Luton - definizione delle finalità delle politiche partenariali - analisi del contenuto del contratto - definizione dei soggetti coinvolti - individuazione delle responsabilità nell ambito dei contratti - analisi del ruolo della polizia nei contratti di sicurezza - definizione e valutazione dei risultati ottenuti - analisi delle modalità di finanziamento dei contratti - analisi delle azioni di formazione rivolte agli operatori della sicurezza a livello locale - definizione dei rapporti con enti territoriali sovracomunali FASE 2: Definizione delle raccomandazioni Una volta compiuti gli studi volti ad analizzare il contesto normativo e i progetti locali realizzati nel settore delle politiche per la sicurezza, i partner del progetto procederanno alla definizione di raccomandazioni sulle migliori pratiche di realizzazione concreta dei contratti/partnership in tema di sicurezza urbana. Tali raccomandazioni saranno diffuse presso i Governi nazionali dei Paesi partecipanti al progetto e le istituzioni comunitarie. - 9 -
FASE 3: Monitoraggio e Valutazione Il monitoraggio e la valutazione dei prodotti e dei risultati del progetto sono stati supervisionati da un valutatore esterno, che ha avuto il compito di: - validare le griglie di lavoro elaborate per lo svolgimento della fase 1 - supportare i partner sul piano metodologico nel corso della fase 1 - valutare gli studi condotti durante la fase 1 Provvederà inoltre a: - validare le raccomandazioni prodotte durante la fase 2 - valutare le modalità di diffusione dei risultati previste nella fase 4 FASE 4: Diffusione dei risultati La diffusione dei risultati è considerata una fase strategica nell ambito del progetto DOMUS. Essa è in parte avvenuta già attraverso il sito Internet divulgato a livello locale e nazionale da parte dei partner. Momento importante di diffusione è senz altro la conferenza finale di presentazione dei risultati e delle raccomandazioni. Seguirà un ampia diffusione dei materiali di lavoro e della pubblicazione relativa alle raccomandazioni. - 10 -
LE ESPERIENZE Le politiche di sicurezza urbana e l esperienza del progetto Città Sicure della Regione Emilia Romagna di Gian Guido Nobili e Rossella Selmini 1. Introduzione A partire dal 1990 sono state sviluppate iniziative di nuova prevenzione nell ambito delle Regioni e delle comunità locali, sul tema delle politiche di sicurezza urbana. La più significativa, sia in termini temporali che dal punto di vista del valore pionieristico sulle altre iniziative, è rappresentata dal progetto Città sicure avviato dal governo della Regione Emilia Romagna. Tali sviluppi rispondevano a due particolari caratteristiche relative alla gestione dell ordine pubblico e della criminalità nel periodo che va dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi. La prima è relativa al fatto che il concetto di ordine pubblico ha subito una trasformazione: dall essere inteso come gestione del controllo politico in una società profondamente segnata da divisioni di classe e dalla collocazione politica in un clima di guerra fredda, è oggi inteso nel senso della gestione del controllo della criminalità e della sicurezza dei cittadini. Una trasformazione che si accompagna all inclusione delle classi lavoratrici e delle organizzazioni politiche all interno del contratto sociale dominante della società italiana. La seconda caratteristica attiene al fatto che questa trasformazione del concetto di ordine pubblico è avvenuta in un contesto in cui è lo Stato a detenere tutte le competenze in materia di ordine pubblico e sicurezza e protezione dei cittadini dal crimine. In tale situazione, l emergere anche in Italia di alcune caratteristiche tipiche, come le ha definite David Garland (2001), delle società ad alta criminalità ovvero la diffusione di una microphysics of crime (Melossi D. e Selmini R., 2000) ha spinto le istituzioni politicamente responsabili a livello locale, città e Regioni, verso l adozione di misure che cercassero di governare e limitare la criminalità non attraverso gli strumenti tradizionali del potere statale, che fossero più vicini agli strumenti del governo locale, ma attraverso lo sviluppo di strumenti di coordinamento tra il governo centrale e i governi locali e soprattutto attraverso l adozione di misure di prevenzione sociale, di carattere locale, che coinvolgessero la comunità, Paradossalmente quindi la natura conservatrice dello Stato Italiano, che detiene il monopolio della violenza in materia di criminalità e ordine pubblico, assieme ad una storica mancanza di efficienza, ha finito per incoraggiare l adozione di politiche innovative a livello locale soprattutto in una regione come l Emilia Romagna che tradizionalmente è stata governata dalla sinistra e quindi è stata più indipendente dall autorità dello stato centrale. Allo stesso tempo questo ha significato che il governo regionale ha adottato in maniera creativa politiche già sviluppate nell ambito delle realtà sociali più avanzate come la Francia, il Regno Unito e il governo della Catalogna in Spagna. - 11 -
La specificità del caso italiano sta nel fatto che la redistribuzione delle competenze e delle responsabilità è fortemente chiesta e voluta dai nuovi attori (i governi locali) che chiedono di giocare un ruolo diretto nelle politiche di criminalità, mentre lo Stato centrale avversa fortemente tale domanda e questa tendenza. Di conseguenza, le questioni relative alla sicurezza hanno progressivamente assunto importanza non tanto all interno del dibattito tra forze politiche, quanto tra il governo centrale e i governi locali, ovvero nel dibattito sul federalismo. 2. Tre fasi dello sviluppo della sicurezza urbana in Italia 2.1 La nascita delle politiche di sicurezza urbana La prima fase è rappresentata, dal 1992 al 1995, da quello che possiamo definire il momento in cui si diffonde la consapevolezza sulle questioni relative alla sicurezza urbana (R. Selmini, 2003b). Questo processo prende avvio in un area localizzata nelle regioni del Nord Italia (ad eccezione della Regione Lazio) e, dal punto di vista politico, nell ambito dei governi locali guidati da partiti del centro sinistra. Durante questi tre anni lo sforzo degli operatori e dei ricercatori si concentrano maggiormente in attività di studio e analisi dei fenomeni e nella diffusione di conoscenze e di un linguaggio comune, piuttosto che su attività maggiormente operative. Questa fase è caratterizzata da una forte enfasi sul ruolo delle città come luogo ideale per la sperimentazione di modelli alternativi di prevenzione del crimine e gestione dei conflitti. La maggior parte delle attività di ricerche viene portata avanti a livello di governo locale e un particolare riferimento deve essere fatto a quelle istituzioni locali che in seguito avrebbero dato vita alla sezione italiana del Forum europeo per la sicurezza urbana (in particolare Torino, Bologna, Modena e Roma). La figura del Sindaco tende ad essere investita di un ruolo di primo referente per i cittadini per le politiche di sicurezza. Questa legittimazione dal basso viene accentuata dalla legge n. 81 del 1993 che ha introdotto una sostanziale riforma nel paese: la elezione diretta del Sindaco e dei Consiglieri Comunali da parte dei cittadini. Questa significativa trasformazione ha prodotto nei cittadini l aspettativa che gli amministratori locali potessero assumere maggiori responsabilità nell implementare attività di prevenzione e sicurezza. 2.2 Lo sviluppo del modello misto italiano di nuove politiche di prevenzione La seconda fase (quella dello sviluppo e della diffusione) è quella che va dalla metà degli anni 90 fino alla fine del decennio. In questo periodo, le sperimentazioni avviate negli anni precedenti, vengono consolidate e altre vengono avviate in numerose città italiane e in altre Regioni oltre a quella emiliana. La ragione di questo boom di iniziative sta nella diffusione di una grande domanda di sicurezza, che spesso gioca un ruolo decisivo nelle campagne elettorali. A differenza di quanto accade in Inghilterra e Francia non sono presenti in Italia conflitti urbani violenti, legati per esempio alla devianza giovanile. Nondimeno in Italia appaiono subito evidenti le reazioni alla diffusione della criminalità diffusa e una crescente intolleranza verso la prima ondata di immigrazione straniera. (M. Barbagli e U. Gatti, 2002). Lo sviluppo di attività di prevenzione legate alla sicurezza mettono in luce l assenza di un coordinamento nazionale e porta i governi locali alla ricerca di forme di collaborazione maggiormente stringenti con il governo centrale. Questo tipo di partnership, da un lato, consiste nella - 12 -
collaborazione nell ambito di accordi istituzionali e, dall altro, nella rete di istituzioni locali che compongono il forum italiano per la sicurezza urbana, che diventa una sezione del preesistente Forum Europeo. Nelle città italiane sembrano essersi delineati due principali modelli di progetti locali sulla sicurezza. Il primo modello consiste in una struttura amministrativa che risponde direttamente ad uno specifico settore, che è generalmente l Assessorato ai servizi sociali o, su delega, la Polizia Locale. Nel secondo modello la responsabilità politica diretta appartiene al Sindaco o al Vice Sindaco, mentre la responsabilità tecnica e operativa è distribuita in modo omogeneo tra i vari settori amministrativi, in particolare il settore servizi sociali o, in special modo, la Polizia Locale. In ogni caso l organizzazione responsabile per la gestione dei progetti sulla sicurezza generalmente non agisce direttamente, ma piuttosto come coordinamento nei confronti di uno più settori dell amministrazione locale. In generale quando l amministrazione privilegia un approccio basato sulla prevenzione sociale o un approccio integrato tra prevenzione situazionale e sociale, colloca il progetto sulla sicurezza presso il settore Servizi sociali o presso il Gabinetto del Sindaco. Se invece il progetto è affidato alla polizia locale l approccio è centrato sulle azioni che richiedono una intensificazione della sorveglianza e misure di controllo/deterrenza. Se durante i primi anni di sviluppo dei progetti si è assistito ad un aumento dell approccio basato sulla prevenzione sociale, la prevenzione situazionale ha avuto e continua ad avere una crescente diffusione nei progetti avviati dalle città italiane. I principali strumenti utilizzati dai governi locali nell intraprendere misure di prevenzione situazionale sono la polizia locale, l adozione di misure amministrative atte a scoraggiare il crimine e, soprattutto recentemente, l uso della videosorveglianza. A fronte della prevalenza di misure di prevenzione situazionale gli studi più recenti effettuati in alcune regioni italiane (R. Selmini, 2003b) sembrano confermare un modello misto di politiche di sicurezza implementate dalle amministrazioni locali. La varietà di misure di prevenzione sperimentate mostra, in effetti, lo sforzo fatto per integrare differenti tipologie di strategie locali, piuttosto che privilegiare un tipo rispetto ad un altro. In questa linea di azione del tutto eterogenea, quello che emerge è, come affermato in precedenza, due specifiche iniziative destinate ad avere una forte influenza sulle politiche di sicurezza del paese. Anzitutto nel 1996 fu costituita la sezione italiana del Forum Europeo per la sicurezza urbana a Roma. L associazione tematica, fondata da un numero limitato di città e da una Regione (Emilia Romagna), sancisce alcuni principi che sarebbero stati decisivi nella evoluzione delle politiche di sicurezza in Italia: la centralità delle città nelle strategie di prevenzione locale, l alleanza tra città e - 13 -
Regioni, e la grande importanza data alle esperienze europee più avanzate nelle strategie di nuova prevenzione, che sono state applicate ad un grande numero di città. Negli anni seguenti, l importanza del Forum cresce, anche numericamente, fino ad includere attualmente circa ottanta amministrazioni locali (città come Roma, Napoli, Firenze, Bologna, Genova, Milano e Torino, e Regioni come a Campania, Marche, Toscana, Emilia Romagna, Veneto, Liguria e Piemonte). E questo sforzo comune da parte dei Governi regionali e delle città che può dare, negli anni a venire, nuova vita alla politiche che riguardano la sicurezza urbana. La seconda importante iniziativa è rappresentata dalla sottoscrizione nel 1998 a Modena del primo accordo sulla sicurezza urbana tra un Sindaco e il Ministero dell Interno. Questo accordo sembra sancire, per quanto ad un livello simbolico, la fine del monopolio dello Stato sulle politiche di sicurezza e dare inizio ad una nuova fase di collaborazione tra Stato e città. Il valore quasi esclusivamente simbolico di questa iniziativa è testimoniata dal fatto che, sebbene dal 1998 ad oggi, sono stati stipulati 209 accordi sul tema della sicurezza urbana, una vera integrazione delle politiche di sicurezza tra stato e amministrazioni locali non è realmente avvenuta. Ma deve essere riconosciuto che l innovazione creata da questi contratti hanno avuto effetti sulla legislazione nazionale negli anni seguenti. Effettivamente, nel 1999 la composizione del Comitato provinciale per l ordine e la sicurezza pubblica (un comitato consultivo del Prefetto) 1 fu modificata per includere il Sindaco del Comune Capoluogo. Quindi se da un lato viene confermato il ruolo di primaria importanza del Prefetto sulla sicurezza urbana, dall altro il completo e totale controllo su queste politiche esercitato dai rappresentanti dello Stato finisce definitivamente. 2.3 Una nuova leadership regionale Dal 1990 ad oggi c è stata una considerevole crescita delle attività di prevenzione e un consolidamento di quelle strutture e organizzazioni che nelle città sono responsabili della sicurezza urbana. Questa fase di consolidamento delle esperienze locali (R. Seelmini 2003b) ancora una volta non sono supportate da una coerente politica nazionale. Infatti le diverse regioni Italiane sono le sole che elaborano norme e forniscono mezzi così come supporto concreto alla sviluppo delle politiche di sicurezza. Ancora una volta è stata la Regione Emilia Romagna, con una significativa innovazione a livello legislativo, che ha adottato nel 1999 la prima legge sulla sicurezza urbana a livello regionale (S. Arsani, 2000:213). Questa legge è stata presto imitata da altre regioni italiane. Precisamente, altre otto leggi regionali sono state approvate (Campania, Lazio, Toscana, Umbria, Marche, Emilia Romagna, Veneto e Lombardia) e cinque disegni di legge sono attualmente all esame dei rispettivi consigli regionali (Piemonte, Liguria, Abruzzo, Calabria e Sardegna). Tutte le leggi regionali insistono sul concetto di sicurezza urbana come ordinata e civile convivenza nelle città e nel territorio regionale e definiscono come loro obiettivo la promozione di un sistema integrato di sicurezza delle città e del territorio regionale. Accanto alle politiche di prevenzione della criminalità e sicurezza urbana portate avanti esclu- 1 Il Prefetto occupa una posizione preminente dello stato e rappresenta il Ministero dell Interno a livello locale - 14 -
sivamente dal Governo Centrale, viene data grande importanza alle politiche locali delle amministrazioni (C. Braccesi, 2000:81). Queste iniziative contribuiscono a rinnovare la stessa idea di sicurezza, che da una originaria nozione di prevenzione e repressione del crimine, ora tende ad includere tutte le politiche e le misure atte a promuovere la legalità, la mediazione dei conflitti sociali, la riqualificazione urbana (delle città e delle periferie), l aiuto alle vittime e, più in generale, il miglioramento della qualità della vita. Al fine di rendere effettive queste leggi ed evitare conflitti o competizione con le città, le amministrazioni regionali hanno limitato il proprio ruolo alla promozione di nuove strategie di prevenzione attraverso i seguenti mezzi: 1. Supporto alle città 2. Promozione della collaborazione istituzionale La promozione della collaborazione istituzionale da parte delle amministrazioni regionali è finalizzata a dare impulso alle esperienze ancora deboli degli accordi in materia di sicurezza tra istituzioni dello stato e Comuni. Gli accordi sottoscritti vengono utilizzati per affermare non solo il ruolo delle istituzioni locali nel campo delle sicurezza pubblica ma anche per sottolineare, con una apparente contraddizione, responsabilità esistenti che sono centrate sul ruolo decisivo delle autorità centrali. Il ruolo degli accordi locali di sicurezza tra le città e lo Stato si sono spesso limitati ad affermare la necessità di un coordinamento e uno scambio di esperienze e informazioni (R. Selmini, 1999). La disparità di ruoli tra i soggetti coinvolti nell accordo (Stato e città) ha spesso avuto l effetto di produrre impegni e obblighi gravosi per le amministrazioni locali e, in particolare per le forze di polizia locali, a cui è stato chiesto di assolvere a servizi propri delle forze di polizia nazionali (dal controllo della violenza durante le manifestazioni sportive all accompagnamento alle frontiere di immigrati clandestini) E tutti questi compiti senza evidenti benefici in termini di sviluppo di sforzi e attività congiunti. Ancora una volta (e solo grazie alla recente riforma della costituzione italiana che assegna nuovi poteri legislativi alle Regioni riguardo alle politiche di sicurezza attraverso la disciplina delle polizia amministrative locali) le aree regionali sembrano essere il luogo privilegiato in cui rendere effettivi e operativi gli accordi tra amministrazioni locali e regionali. In questo quadro si è sviluppato un nuovo tipo di accordo sulla sicurezza urbana sottoscritto direttamente dalle Regioni e dal Ministero dell Interno. Durante il 2003 l Emilia Romagna, il Veneto, la Toscana e le Marche hanno sottoscritto tali accordi che hanno dimostrato di avere un effetto maggiore nell influenzare le relazioni istituzionali e intervenire su problemi concreti. Infatti questi accordi prevedono: 1. progetti di formazione congiunta tra forse di polizia nazionali e locali 2. lo sviluppo di centrali operative collegate tra forze di polizia nazionali e locali finalizzate a garantire un uso più razionale di uomini e mezzi per il controllo del territorio 3. la creazione di un laboratorio informatico per la raccolta e la elaborazione su mappe digitali di dati relativi alla criminalità e ai fenomeni di disordine urbano che avvengono sul territorio regionale. L assenza dello Stato ha creato una situazione davvero peculiare in cui i governi regionali stanno assumendo il ruolo anche se in parte che i governi nazionali generalmente assumono in altri - 15 -
- 16 - RAPPORTO DI ATTIVITÀ contesti nazionali. In Italia questi attori hanno sviluppato i primi programmi sulla sicurezza urbana, hanno diffuso conoscenze e tecniche, e, infine, stanno supportando le città nel realizzare progetti di sicurezza attraverso un supporto tecnico e, soprattutto, anche attraverso finanziamenti. La Regione Emilia Romagna, attraverso il suo progetto Città sicure 2 ha assunto un ruolo leader in questo campo. 3. Il Progetto Città Sicure e il suo iniziale obiettivo Città sicure rappresenta il primo tentativo italiano di sviluppare un programma generale sulla sicurezza urbana e prevenzione della criminalità, attraverso ricerche, attività promozionali, e coordinamento e ed elaborazione di nuove strategie per la riduzione della criminalità e della paura della criminalità. Nelle sue linee guida (Comitato Scientifico di Città Sicure, 1995), la sicurezza è considerata uno dei più importanti compiti del governo locale, a dispetto del fatto che i governi locali non hanno alcuna competenza legislativa specifica nell ambito delle politiche criminali. In relazione alle politiche sociali, al contrario, i governi locali coprono un largo campo di interventi, assieme alle istituzioni sociosanitarie. Quindi, secondo i principi di città sicure, lo spazio per le politiche di sicurezza è da ricercare in parte in contesti legislativi già esistenti (che potremmo definire come il terreno della prevenzione sociale) e in parte in una nuova area di interventi per le autorità locali, in cui il diritto alla sicurezza viene considerato un bene pubblico al pari di altri diritti di cittadinanza, e la responsabilità di ciò appartiene al governo locale (una migliore qualità della vita, un ambiente migliore ecc.). Altre linee guida elaborate dal comitato Scientifico di Città sicure richiamano direttamente alcuni dei principi basilari del Realismo di Sinistra : la necessità di prendere sul serio la criminalità e il sentimento di insicurezza; l importanza di prendere in considerazione la figura della vittima; l importanza della ricerca, in un mix di ricerca qualitativa e quantitativa; l attenzione alle differenze nei bisogni e nelle risorse tra uomini e donne, immigrati, bambini, adulti, ecc. e infine, la necessità di creare partnership tra i diversi livelli di governo. Durante gli anni successivi il programma ha sviluppato: - una grande quantità di ricerche sul crimine e su fenomeni correlati - un forte impulso verso progetti gestiti direttamente da autorità locali - un ruolo centrale nello stimolare organismi pubblici nazionali (polizia nazionali, ministeri, prefetti) verso l adozione di un nuovo vocabolario sulla sicurezza e sulla nuova strategia di prevenzione della criminalità nel loro lavoro quotidiano - la formazione di nuove figure professionali nel campo della sicurezza (coordinatori, mediatori, ecc.), di polizia locale e nazionale, e di operatori sociali. - incentivi per stimolare la partecipazione della comunità E importante ricordare che il focus di questa strategia generale è la città, vista come luogo privilegiato rispetto al tentativo di sviluppare modelli alternativi di ordine sociale e regolazione dei conflitti. 2 quello che adesso è diventato un settore ben strutturato del dipartimento della Presidenza della regione Emilia Romagna, ufficialmente denominato Servizio per la promozione e lo sviluppo delle politiche di sicurezza e della Polizia Locale.
Partendo da questi principi, nell aprile del 1999 la Regione Emilia Romagna ha approvato una legge sulle Politiche regionali di sicurezza, in cui viene delineato l intero sistema dell azione politica sulla sicurezza urbana. La legge rappresenta la formalizzazione di una prassi diffusa, di una progressiva crescita di programmi amministrativi, ed è anche una riaffermazione simbolica del ruolo inconfutabile del governo regionale. I principali obiettivi di questa legge sono: la promozione di una pacifica convivenza e sicurezza nell ambito delle comunità locali, supportare i governi locali e le associazioni di volontariato che agiscono a livello locale su problemi legati alla prevenzione della criminalità, inclusione sociale di gruppi marginali e di immigrati, conflitti urbani, assistenza alle vittime, sviluppo di una polizia (locale) di servizio. Sulla base dei principi generali del progetto, vengono supportate attività di prevenzione della criminalità principalmente nel caso in cui l intervento sugli effetti del crimine è strettamente collegato agli interventi sulle cause stesse del crimine. A partire dal 1999, almeno 120 progetti locali, gestiti dai Comuni e dalle Province, hanno ottenuto il supporto regionale: 13 di questi sono rappresentati da programmi ampi e articolati, e possono essere definiti progetti pilota. Negli ultimi anni, qualcosa è cambiato anche nelle attività di Città sicure. L attenzione è attualmente concentrata sulla costruzione di un apparato amministrativo e legislativo per la gestione di politiche di sicurezza piuttosto che sulle ricerche sui fenomeni di criminalità. Questo percorso è coerente con un rinnovato interesse dei politici e degli amministratori locali circa la preoccupazione per la criminalità, e implica una certa burocratizzazione delle attività nel loro complesso. E inoltre possibile rilevare una tendenza al rafforzamento dei rapporti con l apparato nazionale della giustizia penale, attraverso accordi formali sulla sicurezza tra regioni e Governo Centrale. Come già detto, Città sicure ha avuto una grande influenza sullo sviluppo di una via italiana per le politiche di sicurezza e di nuova prevenzione così come oggi le intendiamo. Sia la legge sopra menzionata sia l accordo con il Ministero dell Interno sono stati ripresi in molte altre regioni del paese. La grande enfasi sul modello delle politiche integrate di sicurezza, in cui misure di prevenzione sociale e situazionale coesistono, è attualmente molto diffuso in tutto il paese (Martin L., Selmini R., 2000) Ma quello che emerge in Italia è un modello molto limitato di partnership, in cui, a dispetto delle principali raccomandazioni del progetto Città sicure sull importanza di coinvolgere la comunità e gli operatori sociali, i soli attori coinvolti sono quelli istituzionali: ancora una volta i governi locali e nazionali. Inoltre il progetto Città sicure - e altri simili progetti in Italia si confronta attualmente con un nuovo clima politico, in cui una forte preoccupazione per il crimine si combina con la crescente tendenza a ricorrere su misure preventive di carattere situazionale e tecnologico di breve periodo, come risultato di una pressione politica per la ricerca di soluzioni veloci. 4. Punti critici Le politiche di sicurezza a livello locale stanno producendo alcuni cambiamenti nelle politiche locali pubbliche e vice versa. Il primo cambiamento ha a che fare con il ruolo della polizia locale e le sue funzioni, che sono significativamente cambiate durante gli ultimi dieci anni. Le attività della polizia locale hanno - 17 -
sicuramente, anche in passato, una vocazione disciplinare, ma attualmente le funzioni di sorveglianza e controllo sono aumentate considerevolmente, a scapito di compiti amministrativi più tradizionali che attualmente vengono delegati, negli aspetti più semplificati, a personale ausiliario. Attraverso l innovazione tecnologica, un numero maggiore di operatori coinvolti, e soprattutto maggiori finanziamenti, le funzioni di polizia locale possono attualmente competere con quelle delle forze di polizia nazionali in alcuni campi del controllo della criminalità. Il secondo cambiamento riguarda l uso delle politiche urbanistiche. La pianificazione urbana è diventata un campo di lavoro per la sicurezza e molti grandi progetti di riqualificazione urbana sono attualmente finanzianti dal governo regionale a condizione che la riqualificazione urbanistica persegua esplicitamente anche l obiettivo della sicurezza. Includere questo obiettivo all interno delle politiche urbanistiche a livello locale significa introdurre dei cambiamenti che ad oggi non sono ancora del tutto chiari (questi programmi hanno tempi lunghi e non sono stati ancora del tutto valutati nel loro impatto). Se l inclusione di questo obiettivo rimarrà una condizione formale probabilmente non assisteremo ad alcun cambiamento sostanziale nella disegno e nella pianificazione urbanistica. Questo sembra essere confermato da alcune ricerche sul campo (G. Amendola, 2003). Al contrario, se politici e professionisti prenderanno sul serio l importanza degli obiettivi di sicurezza potremmo assistere a un significativo cambiamento delle politiche urbanistiche verso un modello di spazio difendibile della pianificazione urbana. L ultimo aspetto riguarda le problematiche connesse alle inciviltà. La costruzione del disordine e del degrado urbano come elementi essenziali del sentimento di insicurezza ha de-responsabilizzato quei settori dei Comuni che sono responsabili della manutenzione della città I problemi delle inciviltà che producono degrado fisico sono adesso guardati come problemi correlati a comportamenti criminali, e concettualmente si stanno trasformando in problemi attinenti all area del controllo e della vigilanza. Il concetto di prevenzione è cambiato enormemente in questi ultimi dieci anni in Italia una volta che il nuovo concetto di sicurezza si è largamente diffuso. Nel nostro contesto la prevenzione della criminalità è sempre stata interpretata come una funzione esclusiva del sistema penale, a livello formale, mentre gli strumenti operativi dello stesso sistema sono sempre stati utilizzati in maniera reattiva e non preventiva. E possibile pensare, ad esempio, alla tradizione culturale della nostra polizia, che è una polizia reattiva. Attraverso le politiche di sicurezza, la prevenzione è entrata dell arena politica e in campo istituzionale in maniera decisiva. Attualmente la prevenzione non è più un concetto legato solo al sistema penale o alle politiche sociali. In Italia, così come in molti altri contesti, la prevenzione è diventata il compito di ognuno, anche di soggetti non specializzati. Ma, anche se la prevenzione è considerata un compito di ciascuno, i soggetti che hanno responsabilità diretta nel dargli un significato e nell implemetare politiche di prevenzione del crimine sono le autorità locali e non il sistema penale. A parte un timido tentativo di sviluppare una strategia di polizia di prevenzione, attraverso i progetti di polizia di prossimità, l uso della parola prevenzione è attualmente dominio delle Regioni e dei Comuni. Molte problematiche stanno emergendo. Anzitutto, la prevenzione della criminalità, nella sua - 18 -
dimensione locale, non è in grado di affrontare le cause dei problemi di criminalità che pure si manifestano, nei suoi effetti, a livello locale. L intervento sulle cause strutturali del crimine necessita di competenze ampie nel campo dell immigrazione, del mercato del lavoro, e nelle politiche di welfare in generale che richiamano competenze del governo nazionale. Sicuramente le Autorità locali possono fare molte cose nel campo della prevenzione sociale, ma sempre nell ambito del campo ristretto della filosofia del prendersi cura : Assistenza, riduzione del danno, e altri (importanti) strumenti per ridurre i problemi sociali e la marginalità, ma senza alcuna opportunità di produrre cambiamenti sociali radicali. Inoltre, in questo contesto, anche la prevenzione sociale assume un significato diverso e sta cambiando nei suoi contenuti. Per le ragioni appena esposte, sta diventando una sorta di approccio umanitario alla gestione dei problemi di criminalità, ma in maniera contingente e senza alcuna ambizione di riforma sociale generale. La prevenzione sociale è, in qualche modo, assimilabile alla spirito della prevenzione situazionale. 5. La valutazione della prevenzione della criminalità e della sicurezza comunitaria in Italia e in Emilia Romagna La mancanza di un forte coordinamento nazionale delle esperienze a livello locale e l assenza di procedure e metodologie adeguante di valutazione rendono impossibile, nonostante l interesse dimostrato, stimare l efficacia di quei programmi che sono finalizzati alla prevenzione del criminalità che sono stati implementati in Italia nel corso degli anni. Le cause di questo ritardo italiano nel campo della valutazione dei programmi di prevenzione sono numerosi e vale la pena menzionarli prima di presentare i sistemi specifici adottati dai diversi Comuni. Prima di tutto, le competenze e la familiarità con sistemi di valutazione della prevenzione della criminalità e sicurezza comunitaria hanno ancoraun ruolo marginale in Italia (R. Fasol, R. Selmini, 2001:240; G.G. Nobli, 2004) Le ricerche valutative sono anche costose e impegnative (A. Crawford, 1998: 197). Associato a questo elemento, ci sono lo scarso interesse e l atteggiamento ambiguo rispetto agli studi valutativi da parte dei committenti. Da un lato, vengono richieste risposte definitive e simboliche che confermino e dia legittimazione alle politiche e alle strategie che sono state attuate. Ma d altro canto, le ipotesi di fallimento rispetto alla politica e alla strategia adottata viene semplicemente rifiutata. Inoltre, nessuno può negare che gli studi di valutazione rischiano di palesare inadeguatezze, conflitti e incompetenza degli attori che gestiscono le misure di prevenzione. Inoltre, la ricerca valutativa appare molto laboriosa in Italia per problemi legati alla natura e ai limiti delle fonti disponibili (R. Selmini, 2003:138; G.G. Nobili, 2004). In Italia i problemi legati alle statistiche ufficiali sulla criminalità non sono dettagliate e disaggregate per aree geografiche. I dati sulla criminalità vengono raccolti su base provinciale e del Comune Capoluogo e comparati con i dati dell anno precedente su base semestrale o annuale. Si tratta delle cosiddette statistiche della criminalità che Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza trasmettono ai soggetti del sistema giudiziario. Queste statistiche vengono regolarmente rese note dal Ministero e dall ISTAT. Quindi, ogni sorta di analisi comparativa dettagliata che riguardi l andamento della criminalità in un area delimitata, come un quartiere o una singola strada, sembra piuttosto - 19 -