Capitolo Settimo Il Presidente della Repubblica Sommario: 1. Generalità e caratteri. - 2. Vicende della carica. - 3. Responsabilità. - 4. Prerogative del Presidente della Repubblica. - 5. Funzioni. 1. Generalità e caratteri Nel nostro sistema, il Presidente della Repubblica costituisce un potere neutro ed intermedio con funzioni di garanzia e di controllo esercitate stabilmente e imparzialmente al di fuori delle tre funzioni tradizionali. Il Presidente è tutore della Costituzione (e, come tale, vigila sulla osservanza delle sue norme) ed arbitro tra i partiti (costituisce il punto di unione di tutte le forze politiche nazionali): ciò trova conferma nell art. 87 Cost. che qualifica il Presidente della Repubblica come Capo dello Stato italiano e rappresentante dell unità nazionale. Nelle «Repubbliche parlamentari» come l Italia, invero, la funzione presidenziale tende sempre più a ridursi a quella di rappresentanza ed influenza morale; ciò, però, non significa che il Presidente scada al rango di semplice figura decorativa, una specie di «maestro di cerimonie», ma solo che la sua influenza si esercita, sia con i mezzi posti a sua disposizione dalla Costituzione che con il proprio prestigio personale. Il Presidente della Repubblica è un organo costituzionale: superiorem non recognoscens; monocratico; con funzioni imparziali: a) di collegamento fra gli organi costituzionali dello Stato; b) di garanzia e controllo costituzionale; c) di rappresentanza dello Stato; super partes: cioè al di fuori e al di sopra dei vari poteri dello Stato e delle funzioni che essi rappresentano. Ha il compito di controllare ed agevolare il funzionamento dell intero meccanismo del paese; neutrale: in quanto non opera quale espressione di alcuna forza politica ma si presenta come il garante dell unità del sistema costituzionale nel suo complesso.
172 Parte Seconda: L ordinamento della Repubblica italiana 2. Vicende della carica A) Eleggibilità e incompatibilità Requisiti per l elezione a Presidente della Repubblica sono la cittadinanza italiana, l età (non inferiore ai cinquant anni) e il pieno godimento dei diritti civili e politici. Non sono richiesti né il sesso maschile, in applicazione del principio di uguaglianza, né l appartenenza al Parlamento. L ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica (art. 84, comma 2, Cost.): al momento del giuramento (in cui assume le funzioni), egli decade automaticamente da tutte le cariche precedentemente rivestite. B) Elezione e durata Il Presidente della Repubblica è eletto ogni sette anni dal Parlamento riunito in seduta comune, integrato da tre delegati per ogni Regione, tranne la Valle d Aosta che ne designa uno solo. L elezione avviene a scrutinio segreto e risulta eletto: nei primi tre scrutini, chi ha riportato la maggioranza qualificata dei due terzi dei voti; negli scrutini successivi, chi ha riportato la maggioranza assoluta (metà più uno dei voti). Prima di assumere le funzioni, il Presidente della Repubblica deve prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione innanzi alle Camere riunite in seduta comune (art. 91 Cost.), ma senza la presenza dei delegati regionali. Dalla data del giuramento decorre il periodo di 7 anni di durata della carica. Cosa accade in caso di impedimento temporaneo del Presidente della Repubblica? La Costituzione non prevede la carica della vicepresidenza, né la possibilità di delega volontaria delle funzioni del Presidente della Repubblica, ad altro organo, ma solo l istituto della «supplenza». La supplenza consiste nell assunzione temporanea dei poteri e delle funzioni del Presidente della Repubblica da parte del Presidente del Senato (86 Cost.), in ogni caso in cui, per un impedimento (ad es. una malattia che non importi guarigione entro breve termine), non possa svolgere la propria attività. Quanto ai poteri del Presidente supplente, secondo una parte della dottrina questi non potrebbe esercitare i poteri di carattere palesemente straordinario (es. scioglimento delle Camere, rinvio di leggi al Parlamento); secondo altri, invece, in caso di necessità, egli può assolvere tutte le funzioni presidenziali, per non creare situazioni di vuoto e di incertezza nella vita pubblica del paese.
Capitolo Settimo: Il Presidente della Repubblica 173 C) Cessazione della carica e prorogatio La cessazione dall ufficio di Presidente della Repubblica può avvenire per: morte; fine del settennio; dimissioni: l atto di dimissioni del Presidente della Repubblica è atto personalissimo, e non richiede la controfirma ministeriale. Le dimissioni, una volta presentate, sono irrevocabili; non possono essere sottoposte a termine o a condizione e hanno efficacia dal momento della comunicazione al Parlamento, indipendentemente dall accettazione di quest ultimo; impedimento permanente; destituzione a seguito di condanna per alto tradimento o attentato alla Costituzione, ad opera della Corte costituzionale; decadenza, per il venir meno di uno dei requisiti di eleggibilità. Il Parlamento, nella composizione prescritta dall art. 85 Cost. (in seduta comune integrato dai delegati regionali), viene riunito dal Presidente della Camera, trenta giorni prima che scada il termine dei sette anni per il Presidente della Repubblica in carica. «In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice l elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione» (art. 86 Cost.). 3. Responsabilità A) Introduzione Nel nostro ordinamento il Presidente della Repubblica è soggetto a responsabilità politica e giuridica. La responsabilità politica può essere: diffusa, in virtù della quale il titolare di una determinata carica politica risponde nei confronti di una generalità di persone (in questo caso i cittadini), che non possono esercitare nei suoi confronti uno specifico e diretto potere «sanzionatorio» ma solo un generale diritto di critica; istituzionalizzata, che si ha verso determinati organi dotati della titolarità di uno specifico e diretto potere sanzionatorio nei confronti del titolare di una certa carica (rimozione, destituzione etc.).
174 Parte Seconda: L ordinamento della Repubblica italiana Sebbene la Costituzione non ne parli specificamente, si deve ritenere che il Capo dello Stato sia sottoposto alla sola responsabilità politica diffusa, dal momento che la Carta costituzionale non prevede l esistenza di alcun organo cui egli debba rendere conto del proprio comportamento politico e che possa esercitare poteri politici sanzionatori nei suoi confronti. L art. 90 della Costituzione stabilisce che il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell esercizio delle funzioni, tranne che per alto tradimento e per attentato alla Costituzione. Poiché, però, di ogni atto giuridico, in concreto, un soggetto deve essere chiamato a rispondere, l art. 89 Cost. stabilisce che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità. Con questa espressione la norma intende riferirsi ai Ministri competenti nelle materie di volta in volta interessate dagli atti del Presidente della Repubblica. Soltanto quando gli atti presidenziali provengono dall iniziativa governativa, i Ministri competenti saranno anche quelli proponenti. Pertanto la responsabilità degli atti presidenziali ricade sui Ministri che li controfirmano, a meno che tali atti non configurino uno dei due reati previsti dall art. 90 Cost., cioè alto tradimento e attentato alla Costituzione. B) Alto tradimento e attentato alla Costituzione I reati di alto tradimento ed attentato alla Costituzione sono di difficile definizione, poiché costituiscono fattispecie indeterminate, che lasciano ampia discrezionalità nell accertamento della loro configurabilità. Tali reati, infatti, non sono puntualmente previsti dal codice penale: al Presidente della Repubblica, di conseguenza, non si applica l art. 25 della Costituzione, secondo cui «nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso». L art. 90 Cost. costituisce, quindi, una rottura della Costituzione, vale a dire una disciplina costituzionale che si pone in contrasto con un altra disciplina o principio contenuti nel medesimo testo (MARTINES), o quantomeno una deroga al principio generale previsto dall art. 25 Cost. Cosa si intende per alto tradimento e per attentato alla Costituzione? Per quanto siano fattispecie di non facile configurazione, possiamo comunque definire: alto tradimento ogni comportamento doloso che, offendendo la personalità interna ed internazionale dello Stato, costituisca una violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica. L alto tradimento presuppone una intesa con potenze straniere per pregiudicare gli interessi nazionali o, addirittura, per sovvertire l ordinamento costituzionale; attentato alla Costituzione ogni comportamento doloso diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali o a violare la Costituzione.
Capitolo Settimo: Il Presidente della Repubblica 175 Relativamente ai reati compiuti al di fuori dell esercizio delle sue funzioni, il Capo dello Stato risponde (ed è perciò imputabile) al pari di qualsiasi altro cittadino. 4. Prerogative del Presidente della Repubblica Il Capo dello Stato non è sindacabile e non può essere perseguito per i pareri e le opinioni espresse nell esercizio delle sue funzioni. Per assicurare al Presidente della Repubblica l indipendenza economica, gli sono attribuiti: l assegno: costituito da una indennità dovuta per la carica che ricopre; la dotazione: il complesso dei beni (costituenti patrimonio indisponibile dello Stato), destinati al mantenimento e al funzionamento dell Ufficio della Presidenza della Repubblica. Garantisce, pertanto, l indipendenza economica e l adeguato prestigio del Capo dello Stato nell assolvimento dei suoi compiti istituzionali. La dotazione si compone di una parte in danaro, necessaria per il funzionamento dell Ufficio della Presidenza della Repubblica, e di una parte in natura (Palazzo del Quirinale, Tenuta di Castelporziano, Villa Rosebery a Napoli e altri edifici situati in diverse regioni italiane). Le modalità di utilizzo di tali risorse e cespiti ricadono nella sfera della privacy e, pertanto, sono immuni da qualsiasi giudizio e sono insindacabili da chicchessia per evitare che eventuali censure su di esse possano costituire un meschino e surrettizio mezzo per screditare la più Alta Carica dello Stato. 5. Funzioni Il Presidente della Repubblica è titolare di molteplici attribuzioni, che spaziano dalla funzione legislativa a quella esecutiva, o giurisdizionale. Relativamente alla funzione legislativa, il Presidente della Repubblica: può inviare messaggi alle Camere (art. 87 comma 2 Cost.). Attraverso tale potere il Presidente della Repubblica richiama l attenzione del Parlamento su esigenze profondamente avvertite dalla nazione, e non soddisfatte dalla legislazione vigente. I messaggi devono essere sempre controfirmati dal Presidente del Consiglio o, almeno, da un Ministro: si tratta di un tipico atto presidenziale che, comunque,
176 Parte Seconda: L ordinamento della Repubblica italiana non può interferire nell azione degli altri organi costituzionali, né entrare nel merito del programma politico del Governo; indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione (art. 87 comma 3 Cost.). Il giorno di prima riunione, che deve avvenire entro 20 giorni dalla fine delle elezioni (art. 61 Cost.), è fissato dal Presidente della Repubblica, già nel decreto in cui convoca i comizi elettorali; autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa (art. 87 comma 4 Cost.). L autorizzazione presidenziale non può essere rifiutata, perché l art. 71 Cost. attribuisce al Governo la titolarità dell iniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi al suo esercizio. Al riguardo, il Capo dello Stato può solo limitarsi alla richiesta di un riesame da parte del Governo; promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti (art. 87 comma 5 Cost.). Il Presidente della Repubblica è chiamato a collaborare al procedimento legislativo solo quando la legge è già perfetta, per attribuirle efficacia. L emanazione costituisce un atto analogo alla promulgazione. Il Presidente della Repubblica emana anche altri atti amministrativi; può, prima di promulgare una legge, chiedere con messaggio motivato alle Camere un secondo esame (art. 74 Cost.). Qualora, nell esercizio del suo potere di controllo costituzionale, il Presidente della Repubblica riscontri dei vizi nell atto, o il contrasto di esso con altre norme legislative, ordinarie e costituzionali, può rinviare la legge alle Camere chiedendo, con messaggio motivato, una nuova deliberazione o un riesame della legge (cd. potere di veto sospensivo). Qualora, nell esercizio del suo potere di controllo costituzionale, il Presidente della Repubblica riscontri un contrasto con norme di rango costituzionale, può rinviare la legge alle Camere chiedendo una nuova deliberazione o un riesame della legge (cd. potere di veto sospensivo). Il rinvio deve essere accompagnato da un «messaggio motivato» in cui siano indicati i motivi (di merito o di legittimità costituzionale) per cui il Capo dello Stato ritiene la legge non promulgabile. Tale messaggio è diverso da quello previsto dall art. 87 della Costituzione (vedi ante, lettera B), perché non concerne considerazioni generali sulla situazione del paese, né è espressione del potere di impulso del Presidente, bensì riguarda il singolo atto rinviato, ed è espressione di un potere di controllo. Questo veto ha carattere provvisorio, in quanto il Presidente può ritardare, inducendo alla riflessione, ma non è legittimato a bloccare il potere legislativo:
Capitolo Settimo: Il Presidente della Repubblica 177 se così fosse, costituirebbe una grave interferenza che farebbe venir meno l autonomia legislativa del Parlamento. Infatti, se le Camere riapprovano l atto, in una formulazione perfettamente identica alla precedente, il Presidente non può nuovamente rinviarlo al Parlamento, ma è obbligato a promulgarlo. In tal caso, però, ha compiuto fino in fondo il suo dovere di organo super partes di tutore della Costituzione: sarà eventualmente la Corte costituzionale se chiamata successivamente a intervenire a valutare la costituzionalità del testo della legge «rinviata» dal Presidente; indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione (art. 87 comma 6 Cost.); può convocare in via straordinaria ciascuna Camera (art. 62 comma 2 Cost.). In tal caso, si riunisce di diritto anche la Camera non convocata (art. 62 comma 3, Cost.); può sciogliere le Camere, o anche una sola di esse (art. 88 comma 1 Cost.). L esercizio di tale potere è subordinato al parere obbligatorio (ma non vincolante) del Presidente della Camera che egli intende sciogliere. Esso non può, tuttavia, essere esercitato negli ultimi sei mesi di carica (cd. semestre bianco), salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura; nomina cinque senatori a vita (art. 59 Cost.). La scelta deve rivolgersi necessariamente a cittadini (eventualmente «anche» politici) «che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario». Relativamente alla funzione esecutiva, il Presidente della Repubblica: nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi, i Ministri (art. 92 Cost.); nomina i funzionari dello Stato, nei casi stabiliti dalla legge (art. 87 comma 7 Cost.). La nomina è soltanto formalmente presidenziale; la deliberazione effettiva è del Governo. Ad esempio, sono nominati con decreto del Capo dello Stato: il Presidente e i consiglieri della Corte dei Conti, il Presidente del Consiglio di Stato, i presidenti, o i direttori generali di enti pubblici di importanza nazionale, o di aziende autonome etc.; controfirma gli atti ministeriali che sono emanati con un suo decreto. Il Presidente della Repubblica esercita, in tal modo, il suo potere di controllo e di garanzia costituzionale;
178 Parte Seconda: L ordinamento della Repubblica italiana nomina gli esperti del CNEL. Anche questa nomina, come per i funzionari dello Stato, ha carattere puramente formale: la nomina effettiva rientra fra le attribuzioni del Governo, di cui il CNEL è organo ausiliario; dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87 comma 9 Cost.). Anche questa attribuzione è meramente formale, in quanto condizionata ad una deliberazione del Parlamento che abbia conferito apposita autorizzazione al Capo dello Stato (artt. 78 e 87, comma, 9 Cost.); ha il comando delle Forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa (art. 87 comma 9 Cost.). Non si tratta di comando effettivo, che è affidato agli organi tecnici (Capo di Stato maggiore generale), ma consiste nella direzione e nel coordinamento politico-amministrativo dell attività delle Forze armate attribuiti al Presidente della Repubblica, che rappresenta la Repubblica nella sua unità; ratifica i trattati internazionali, accredita e riceve i rappresentanti diplomatici (art. 87 comma 8 Cost.). Si tratta di due attribuzioni del Capo dello Stato attinenti alla sua funzione di rappresentanza internazionale dello Stato; conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87 Cost.). È anch essa un attribuzione meramente formale rientrante nella sua funzione di rappresentante della nazione; può sciogliere i Consigli regionali e rimuovere il Presidente della Giunta (art. 126 Cost.). Anche in tal caso la deliberazione dello scioglimento è compiuta dal Governo, e il Capo dello Stato emette solo il decreto formale di scioglimento. Relativamente alla funzione giurisdizionale, il Presidente della Repubblica: nomina i 5 giudici della Corte costituzionale (art. 135 Cost.); presiede il Consiglio superiore della Magistratura (art. 87 comma 10 Cost.); può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87 comma 11 Cost.). La grazia consiste in un atto di clemenza del Capo dello Stato, a beneficio di una sola persona (carattere individuale) condannata irrevocabilmente, che fa venire meno la pena principale, condonandola in tutto o in parte; altre attribuzioni tra cui: a) l emanazione del decreto di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, su decisione del Consiglio dei Ministri.
Capitolo Settimo: Il Presidente della Repubblica 179 Si tratta in sostanza di un potere riconosciuto esclusivamente al Governo, pertanto l atto del Presidente della Repubblica è solo formale; b) l emanazione del decreto di decisione dei ricorsi straordinari amministrativi. In questo caso, anche se il ricorso è comunemente detto al «Capo dello Stato», non è un atto presidenziale, bensì governativo, o addirittura del Consiglio di Stato. Infatti la decisione viene adottata su proposta del Ministro competente previo parere del Consiglio di Stato; c) lo scioglimento dei Consigli comunali e provinciali nelle ipotesi di cui agli artt. 141 e 143 del T.U.E.L. (Testo unico degli enti locali), il conferimento della cittadinanza italiana e il decreto di mutamento o aggiunta dei cognomi. Glossario Giuramento: dichiarazione verbale con la quale il Presidente della Repubblica manifesta la volontà di accettare la carica e promette solennemente fedeltà alla Repubblica e osservanza della Costituzione. Impedimento: è l impossibilità per il Presidente della Repubblica di esercitare temporaneamente (impedimento temporaneo) o in via definitiva (impedimento permanente) le proprie funzioni. Onorificenze: riconoscimenti conferiti a persone ed enti distintisi in particolari attività (ad es. l Ordine al merito della Repubblica italiana, concesso a chi si è distinto nelle scienze, lettere, arti, economia e cariche pubbliche; l Ordine militare d Italia, conferito a militari che abbiano compiuto atti di valore in tempo di guerra ecc.).