ATTO GOVERNO N. 426 - SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE MISURE PER IL RIASSETTO DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI PESCA E ACQUACOLTURA Osservazioni Il Decreto legislativo A.G. n 426 in oggetto nasce come intervento regolatorio sulla base della delega conferita al Governo dall art. 28 della legge 4 giugno 2010 n. 96 (Comunitaria 2009) per il recepimento nel nostro ordinamento delle disposizioni comunitarie previste dal Regolamento 1198/2006 sul Fondo Europeo Pesca, dal Regolamento CE 1005/2008 sulla Pesca illegale, non regolamentata, non dichiarata e dai Regolamenti CE 1224/2009 e 404/2011 sui controlli nella Pesca. Il Decreto in oggetto mira a creare un sistema armonizzato ed organico della materia partendo dagli obblighi comunitari per evitare che vada avanti la procedura d infrazione aperta contro l Italia per inadeguate misure contro l utilizzo delle reti da posta derivanti. Partendo da principio non possiamo non riconoscere come gli obiettivi individuati nelle analisi introduttive alla bozza di Decreto siano di estrema importanza. È di tutta evidenza, infatti, che il sistema Pesca nel nostro Paese sta affrontando dure sfide soprattutto a causa della crisi generata dalla grave diminuzione delle risorse e dalla conseguente perdita di posti di lavoro nel settore. Su di esse grava inoltre il fenomeno dell illegalità nella Pesca, molto diffusa in diverse regioni Italiane come nel resto d Europa e contro la quale l unione Europea ha varato due nuovi Regolamenti sui controlli e sulla Pesca Illegale, Non dichiarata e Non regolamentata (INN), entrati in vigore il 1 gennaio 2010. Questo Decreto legislativo vuole rispondere dunque a questa situazione e, come si legge nell analisi tecnico-normativa al testo, colmare le lacune delle normative attuali del settore. Non entrando nel merito dei primi articoli del testo che mirano ad incentivare la multifunzionalità delle imprese e a favorire il ricambio generazionale, vorremmo 1
esprimere delle forti perplessità in merito al Titolo II dall art. 7 all art. 12 relativo alle sanzioni poiché non istituisce un sistema effettivamente dissuasivo ed efficace contro le infrazioni gravi sulla Pesca e pertanto non recepisce i dettami comunitari previsti dai Regolamenti CE 1005/2008 sulla Pesca INN e dai Regolamenti CE 1224/2009 e 404/2011 sui controlli. I Regolamenti citati, infatti, oltre a dare una serie di indicazioni puntuali che gli Stati membri devono osservare per contrastare efficacemente la Pesca illegale, prevedono anche che le sanzioni debbano essere effettivamente dissuasive e proporzionate al valore delle catture illegali e al danno prodotto all ambiente marino. Questo si traduce dunque in un elenco di infrazioni gravi (artt. 3 e 42 del Reg. CE 1005/2008 e art. 90 del Reg. CE 1224/2009), che prevedono misure sanzionatorie di esecuzione immediate - come la sospensione della autorizzazione di Pesca, la costituzione di una garanzia, l immobilizzazione temporanea del peschereccio o del mezzo di trasporto - un sistema di licenza a punti calcolati in base al tipo di infrazione, l eventuale inserimento in una lista nera comunitaria e il divieto di accesso ai contributi comunitari. È del tutto evidente che le disposizioni, così dettagliate, mirano a far sì che vi sia un sistema comunitario armonizzato di controlli e sanzioni per combattere la Pesca illegale e pertanto ad evitare, come si legge sui Regolamenti, che vi siano zone in cui sia più conveniente Pescare al di fuori delle regole comuni in quanto più bassi i livelli delle sanzioni. È dunque in questo ambito che il nostro legislatore si doveva muovere per la redazione degli articoli del Decreto in oggetto riguardanti divieti e sanzioni, ma così non è stato. Lo schema di Decreto individua, infatti, contravvenzioni e illeciti amministrativi laddove i primi sono sanzionati con sanzioni penali e i secondi con sanzioni pecuniarie amministrative senza praticamente tenere in conto quanto previsto dai Regolamenti comunitari. Dalla lettura comparata dello schema di Decreto e dei Regolamenti 1005/2008 e 1224/2009 troviamo, a titolo di esempio, come tra le fattispecie contravvenzionali non rientrino né i casi di Pesca senza licenza o senza autorizzazione, né i casi di Pesca con attrezzi o strumenti vietati dalla normativa comunitaria che sono invece sanzionate con lievi sanzioni amministrative. 2
Questi due casi sono esemplificativi anche del mancato rispetto delle prescrizioni comunitarie, dal momento che non solo rientrano tra le infrazioni gravi previste, ma arrecano un danno irreparabile alle risorse ittiche e all ambiente marino. Sempre all art. 7 dello schema di Decreto, vediamo che tra le contravvenzioni rientrano le infrazioni relative alla Pesca, detenzione e trasbordo e commercializzazione di specie ittiche di taglia inferiore alla taglia minima in violazione della normativa comunitaria in vigore, ma non la Pesca senza disporre di un contingente o dopo aver esaurito il contingente, o Pesca ad uno stock per cui la Pesca è sospesa o vietata, attività che rientrano tra quelle definite infrazioni gravi dall art. 3 del Reg. CE 1005/2008 Va da sé che simili casi, proprio perché di gran lunga tra i più impattanti sulle risorse ittiche e sull ambiente marino, non possono rientrare tra i casi di illeciti amministrativi che, sappiamo, nel nostro ordinamento riguardano piuttosto le difformità dagli obblighi burocratici o violazione di formalità amministrative (vedi ad es. la violazione degli obblighi di assicurazione, parcheggio in divieto di sosta). Sempre nell analisi dell art. 7 sulle contravvenzioni, crediamo che sia inadeguato inserire tra i casi puniti penalmente la Pesca in acque sottoposte alla sovranità di altri Stati, perché effettivamente più inerente questioni di carattere amministrativo o di politica internazionale. Desta preoccupazione, poi, la formulazione dell art. 8, comma 3 (pene principali per contravvenzioni) che recita: fermi restando i divieti di detenzione, sbarco, trasporto, trasbordo e commercializzazione di esemplari di specie ittiche sotto taglia minima prevista dai regolamenti comunitari e dalle norme nazionali, nei casi di cui al comma 2, non è applicata sanzione se la cattura è stata realizzata con attrezzi conformi alle norme comunitarie, autorizzati dalla licenza di Pesca. Non si comprende infatti a quale comma 2 si riferisca, perché se fosse al comma 2 dell articolo medesimo, allora non si troverebbe la ratio essendo le pene previste dal comma 2 dell art 8 riferibili alla sottrazione o asporto di organismi acquatici senza il consenso dell avente diritto, o riservati agli stabilimenti di Pesca. Se invece tale esclusione, come riteniamo, si riferisce al comma 2 dell art. 7 sulle contravvenzioni, allora si tratterebbe di rendere non sanzionabile la Pesca accessoria di esemplari sotto taglia qualora pescata con attrezzi autorizzati dall Unione europea, con evidente confusione di applicazione della norma penale e gravi danni alle risorse ittiche. In generale, diciamo che la punibilità delle infrazioni è comunque limitata, in quanto trattandosi di sanzioni contravvenzionali, esse sono sempre soggette ad oblazione, 3
ovvero soggette a scelta tra l arresto e l ammenda. In più, se l ammenda è pagata immediatamente in forma ridotta come consentito dall ordinamento, non è possibile applicare la recidiva prevista dalle norme penali, così come una volta pagata la sanzione amministrativa pecuniaria, non può esistere recidiva o reiterazione dell infrazione. In questo ambito, è pertanto assai discutibile la dicitura dell art. 12, comma 2, relativo alle sanzioni accessorie, laddove prevede che nel caso di Pesca con reti da posta derivanti, in caso di recidiva, (è disposta) la revoca della medesima licenza, anche ove non venga emessa l ordinanza di ingiunzione. Non essendo, però, previsto dal nostro ordinamento che in caso di assenza di ordinanza di ingiunzione si possa applicare la recidiva (o meglio reiterazione), la confusione sarà certa e toccherà rivolgersi ogni volta all Ufficio Contenzioso per dirimere la questione. Passando alla questione della quantificazione delle sanzioni, non possiamo non evidenziare che non è stato minimamente tenuto conto del criterio previsto dai Regolamenti CE, ovvero sanzioni proporzionate al valore del Pescato e al danno arrecato all ambiente marino e alle risorse. Invece piuttosto il nostro legislatore ha preferito fissare somme minime e massime espresse in euro (da 2.000 a 12.000 euro), senza riferimento né al valore del pescato né tanto meno al danno ambientale causato. Rispetto alle sanzioni accessorie, che correttamente prevedono la confisca del pescato, degli attrezzi, l obbligo del ripristino, sia nel caso del penale che dell amministrativo, nulla è previsto in merito alla sospensione dell autorizzazione di Pesca o il divieto temporaneo o permanente di fruire di aiuti o sovvenzioni pubbliche almeno per i casi più gravi. La parte finale dello schema di Decreto si occupa dell istituzione del nuovo sistema a punti per infrazioni gravi. È un sistema che se ben utilizzato può avere reali effetti dissuasivi e così come impostato nel Decreto è conforme a quanto previsto dai Regolamenti CE. Unico dubbio è in merito all immediata applicazione, perché mancando le procedure di applicazione del sistema, che verranno determinate da futuri decreti attuativi, il sistema non può essere immediatamente attivato. Spetta dunque all autorità preposta dare chiarimenti durante questa vacatio. 4
PROPOSTE E CONCLUSIONI Sulla base dell analisi appena descritta molti sono ancora i punti dello schema di Decreto non conformi ai dettami comunitari previsti dai Regolamenti CE 1005/2008, 1224/2009 e 404/2011 e per questo è urgente intervenire con apposite modifiche e integrazioni prima della sua emanazione. È della massima importanza intervenire con l inserimento di alcune delle infrazioni gravi previste dai Regolamenti, tra le contravvenzioni, almeno per quanto riguarda la Pesca senza licenza, la Pesca con attrezzi e strumenti vietati e la Pesca di stock il cui contingente è esaurito o nei cui confronti la Pesca è vietata. Così come va estesa la sanzione accessoria di sospensione e revoca dell autorizzazione di Pesca, prevista dal decreto solo per uso illecito delle reti da posta derivanti, per tutti i casi di fattispecie sanzionate penalmente, in quanto è l unica misura di esecuzione immediata veramente efficace e dissuasiva che risponde ai criteri comunitari. È di tutta evidenza infatti che se basterà pagare un ammenda o una sanzione amministrativa per poter tornare a Pescare dopo poco, il sistema di controllo e di sanzione si riassumerà solo nell assegnazione dei punti. Diciamo, in conclusione, che a nostro avviso questo schema di Decreto legislativo è un occasione che il nostro Paese non può non cogliere per mettersi in regola con quanto richiesto dall unione Europea e dimostrare che davvero si vogliono mettere in campo misure per combattere e sconfiggere la Pesca illegale causa di gravi danni alle risorse ittiche e sistema che mette in crisi anche la Pesca professionale correttamente esercitata. 5