DISPENSA LA POLITICA REGIONALE EUROPEA 1 Sommario I. Introduzione II. Alcune date fondamentali III. Perché? IV. Come? V. Quali tappe? VI. Per fare cosa? VII. Quali risultati? VIII. E domani? 1 Dispensa elaborata sulla base delle informazioni e dei dati ufficiali forniti dall Unione Europea con riferimento alla tematica della politica regionale europea (http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_it.htm)
I. Introduzione La politica regionale si ispira ad un principio di solidarietà. In quest ottica, oltre un terzo del bilancio dell Unione europea è destinato a ridurre le disparità di sviluppo fra le regioni e i divari economici fra i cittadini. Attraverso questa politica l Unione intende contribuire a riassorbire il ritardo delle regioni più svantaggiate, nonché a favorire la riconversione delle zone industriali in crisi, la diversificazione economica delle campagne penalizzate dal declino delle attività agricole e la riqualificazione dei quartieri cittadini in stato di abbandono e degrado. Tali interventi mirano principalmente a creare occupazione. In sintesi, si tratta di rafforzare la «coesione» economica, sociale e territoriale dell Unione.
II. Alcune date fondamentali 1957 Gli Stati firmatari del trattato di Roma fanno riferimento, nel preambolo, all esigenza «di rafforzare l unità delle loro economie e di garantirne lo sviluppo armonioso riducendo il divario fra le diverse regioni e il ritardo di quelle più svantaggiate». 1958 Vengono istituiti due fondi settoriali: il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG). 1975 Nasce il Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR), con lo scopo di ridistribuire alle regioni povere una parte dei contributi degli Stati membri. 1986 L Atto Unico europeo getta le basi di un effettiva politica di coesione destinata a controbilanciare i vincoli del mercato unico nei paesi del sud dell Europa e nelle altre regioni meno prospere. 1989-1993 Il Consiglio europeo di Bruxelles (febbraio 1988) modifica il meccanismo dei fondi di solidarietà, denominati «fondi strutturali», dotandoli di un bilancio di 68 miliardi di ECU (prezzi del 1997). 1992 Nel trattato che istituisce l Unione europea, entrato in vigore nel 1993, la coesione figura tra gli obiettivi fondamentali dell UE, accanto all Unione economica e monetaria e al mercato unico. Viene creato il Fondo di coesione a sostegno dei progetti per l ambiente e i trasporti negli Stati membri più poveri.
1994-1999 Il Consiglio europeo di Edimburgo (dicembre 1992) decide di destinare alla politica di coesione circa 200 miliardi di ECU (prezzi del 1997), ossia un terzo del bilancio comunitario. I fondi strutturali sono integrati da un nuovo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP). Il Consiglio europeo di Berlino (marzo 1999) riforma i fondi strutturali e modifica in parte il meccanismo di funzionamento del Fondo di coesione. Questi fondi fruiranno di oltre 30 miliardi di euro l anno, per un totale di 213 miliardi di euro, nell arco di sette anni (2000-2006). Lo Strumento per le politiche strutturali di pre-adesione (ISPA) e il Programma speciale di adesione per l agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard) completano il programma Phare, operativo dal 1989, per lo sviluppo economico e sociale e la tutela dell ambiente nei paesi candidati dell Europa centrale e orientale. 2000-2001 Il Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000) adotta una strategia focalizzata sull occupazione che mira a fare dell Unione «l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo entro il 2010». Il Consiglio di Göteborg (giugno 2001) integra questa strategia articolandola con lo sviluppo sostenibile. 2002 In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen (dicembre 2002) viene raggiunto un accordo sulle condizioni di adesione di dieci nuovi Stati membri dell Unione. 2004 Il 18 febbraio, la Commissione europea presenta le sue proposte di riforma della politica di coesione per il periodo 2007-2013: «Un nuovo partenariato per la coesione: convergenza, competitività, cooperazione». Il 1o maggio entrano a far parte dell Unione europea la Repubblica ceca, Cipro, l Estonia, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica Slovacca, la Slovenia e l Ungheria.
III. Perché? L Unione europea è una delle aree economiche più ricche del mondo. Dal 1 maggio 2004, data di ingresso di dieci nuovi paesi, essa può vantare un mercato interno e un potenziale umano di oltre 450 milioni di cittadini. Tuttavia, il suo dinamismo è frenato complessivamente dall esistenza di disparità economiche e sociali sia fra gli Stati membri, sia fra le regioni. L Europa a Venticinque, con le sue 254 regioni, registra disparità due volte maggiori rispetto all Europa dei Quindici. Disparità L obiettivo n. 1 dei fondi strutturali (recupero economico delle regioni più svantaggiate) riguarda la quasi totalità dei territori dei nuovi Stati, nonché il 98 % circa della popolazione, due terzi della quale vivono in regioni con un PIL pro capite inferiore al 50 % della media dei Venticinque. Dal punto di vista occupazionale, i tassi di disoccupazione (dati del 2002) variano notevolmente all interno dei Venticinque: 2 % nel Tirolo (Austria), 3,3 % a Cipro, 29 % nell isola francese della Riunione, 26,3 % nella regione di Lubsko (Polonia). Escludendo le zone più svantaggiate, molte regioni e città si trovano in una situazione intermedia, con zone caratterizzate da gravi difficoltà a livello economico e sociale. In sintesi, di fronte alle sfi de della globalizzazione, gli europei non possiedono le stesse opportunità, poiché queste dipendono dal luogo in cui essi vivono: regioni
ricche o in ritardo di sviluppo, zone dinamiche o in crisi, centri urbani o campagne, zone periferiche e isolate o poli economici centrali dell Unione. Solidarietà L occupazione, la formazione, la competitività delle imprese o gli investimenti in infrastrutture, società dell informazione, ricerca e qualità ambientale sono di competenza delle autorità e degli attori economici dei singoli Stati membri e regioni. Ma non solo. Il principio di solidarietà europea fi gura già nel preambolo del trattato sull Unione europea. Quest ultimo precisa che l azione della Comunità è mirata a rafforzare la coesione economica e sociale e, in particolare, a ridurre i divari esistenti fra i livelli di sviluppo delle diverse regioni. Per tale motivo, gli Stati membri sono attori di una politica regionale europea cofinanziata da fondi europei, ossia i fondi strutturali e il Fondo di coesione, che danno concretezza alla solidarietà comunitaria.
IV. Come? Oltre un terzo del bilancio dell Unione è destinato allo sviluppo regionale e alla coesione economica e sociale e viene erogato nell ambito di vari fondi europei. Le risorse disponibili Nel periodo 2000-2006 l Unione dei Quindici fruirà di una dotazione complessiva di 213 miliardi di euro a titolo degli strumenti strutturali. Inoltre, nel quadro dell adeguamento delle prospettive finanziarie dell Unione europea, a questo importo si aggiungeranno un contributo di 22 miliardi di euro previsto nell ambito degli aiuti di pre-adesione, nonché 22 miliardi di euro a carico degli interventi strutturali a favore dei nuovi Stati membri per il periodo 2004-2006. Questa dotazione complessiva di circa 257 miliardi di euro rappresenta approssimativamente il 37 % del bilancio comunitario previsto sino al 2006. La maggior parte di queste risorse viene concessa nel quadro dei programmi pluriennali di sviluppo, gestiti congiuntamente dai servizi della Commissione, dagli Stati membri e dalle regioni. Gli aiuti europei non sostituiscono quelli nazionali ma li integrano. I fondi strutturali Esistono quattro fondi strutturali, ciascuno dei quali incentrato su uno specifico settore di intervento. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) finanzia le infrastrutture, gli investimenti produttivi che creano occupazione, i progetti di sviluppo locale e gli interventi a favore delle piccole e medie imprese. Il Fondo sociale europeo (FSE) favorisce l inserimento professionale dei disoccupati e delle categorie svantaggiate, in particolare sostenendo azioni di formazione e sistemi di sostegno all assunzione. Lo Strumento fi nanziario di orientamento della pesca (SFOP) ha come obiettivo l ammodernamento degli impianti del settore. La sezione orientamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOGorientamento) finanzia misure di sviluppo in ambito rurale e fornisce aiuti agli agricoltori, soprattutto nelle regioni arretrate. Accanto ai fondi strutturali esistono altri Strumenti finanziari, tra cui il Fondo di coesione.
Gli obiettivi prioritari Per potenziare l impatto e ottimizzare i risultati, nel periodo 2000-2006 il 94 % dei fondi strutturali sarà concentrato su tre obiettivi: obiettivo n. 1: promuovere il recupero delle regioni arretrate; obiettivo n. 2: sostenere la riconversione economica e sociale delle zone che presentano difficoltà strutturali, siano esse industriali, rurali, urbane o dipendenti dal settore della pesca; obiettivo n. 3: ammodernare i sistemi di formazione e promuovere l occupazione. Questo obiettivo interessa l intero territorio dell Unione europea, ad eccezione delle regioni che rientrano nell obiettivo n. 1, nelle quali questo tipo di misure è già contemplato nei programmi di recupero territoriale.
Le iniziative comunitarie e le azioni innovative L Unione europea ha predisposto quattro iniziative comunitarie al fine di individuare soluzioni a problemi comuni riscontrabili in molti o in tutti gli Stati membri e le regioni dell Unione. Interreg III sostiene la cooperazione transfrontaliera, interregionale e transnazionale; URBAN II promuove strategie innovative nelle città e nei quartieri urbani; Leader + finanzia azioni di sviluppo rurale; EQUAL mira a combattere la discriminazione sul mercato del lavoro. Le iniziative comunitarie assorbono il 5,35 % della dotazione complessiva dei fondi strutturali. È inoltre previsto un finanziamento destinato ai programmi di azioni innovative, veri e propri laboratori di idee per le regioni svantaggiate.
Il Fondo di coesione Il Fondo di coesione è un fondo speciale destinato ad aiutare gli Stati membri meno ricchi: i dieci nuovi Stati membri, nonché la Grecia, il Portogallo, la Spagna e, fi no alla fi ne del 2003, l Irlanda. Sono ammissibili al Fondo i paesi con un prodotto nazionale lordo (PNL) inferiore al 90 % della media dell Unione. Il Fondo di coesione interviene sull intero territorio nazionale non già per cofinanziare programmi, ma grandi progetti nei settori dell ambiente e delle reti transeuropee di trasporto, onde evitare che il costo di tali opere sia di intralcio agli sforzi finanziari compiuti da questi paesi per soddisfare i requisiti dell unione economica e monetaria. Il Fondo di coesione aiuta inoltre i paesi beneficiari ad adeguarsi alla normativa europea in questi settori. Per il periodo 2004-2006, un terzo della dotazione del Fondo di coesione è riservato ai nuovi Stati membri.
Gli aiuti di pre-adesione Per la prima volta nella storia del suo progressivo processo di allargamento, l Unione europea ha previsto aiuti di pre-adesione per i dieci paesi dell Europa centrale e orientale (PECO), otto dei quali sono diventati membri nel 2004 (Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Slovacca, Slovenia e Ungheria). Oggi, questi aiuti continuano ad essere attuati in Bulgaria e Romania.
Il bilancio dei fondi strutturali e le regole fondamentali 1. Il bilancio dei fondi strutturali e le regole fondamentali per il loro impiego vengono decisi dal Consiglio europeo, ossia da tutti gli Stati membri dell Unione, in base a una proposta della Commissione concertata con il Parlamento europeo. I fondi strutturali sono ripartiti per paese e per obiettivo prioritario. Le zone che possono beneficiarne vengono stabilite, d intesa con i vari paesi, dalla Commissione che propone orientamenti tematici comuni. 2. A seguito di tali decisioni, ogni Stato o regione elabora e sintetizza in un piano le proprie proposte a favore di zone in difficoltà o di ceti deboli, tenendo conto degli orientamenti tematici della Commissione. All elaborazione di questo piano partecipano le parti economiche e sociali, nonché altri enti riconosciuti. 3. Una volta definiti, i piani vengono presentati alla Commissione europea. 4. Ogni Stato ne discute quindi i contenuti con quest ultima, definendo l entità delle risorse nazionali e comunitarie da destinare alla loro realizzazione. 5. Quando le parti hanno raggiunto un accordo complessivo, la Commissione adotta i piani e i conseguenti programmi, versando agli Stati un anticipo per consentire l avvio dei programmi. 6. I dettagli dei programmi (denominati «complementi di programmazione») sono decisi in modo autonomo dalle autorità nazionali o regionali. Questi documenti non vengono negoziati con la Commissione, che ne viene comunque informata. Essi consentono alle rispettive autorità di dare avvio ai progetti in base a modalità proprie (bandi di gara per la presentazione di progetti, la costruzione di infrastrutture ecc.). A questo punto inizia la fase operativa. 7. L autorità preposta alla gestione di un programma seleziona i progetti più consoni in funzione delle finalità di quest ultimo e informa i candidati della propria scelta.
8. Le organizzazioni prescelte possono allora avviare il progetto, che deve essere obbligatoriamente ultimato entro il termine definito nel programma, poiché la cadenza degli aiuti europei è fissata sin dall inizio. 9. Le autorità di gestione, assistite dal comitato di sorveglianza, nell ambito del quale sono rappresentati i vari partner (operatori economici, sociali e ambientali), seguono regolarmente lo stato di avanzamento dei programmi. Le stesse autorità ne informano la Commissione europea, fornendo la prova (attraverso la certificazione delle spese) che il denaro è stato utilizzato nel migliore dei modi. La Commissione verifica i sistemi di controllo messi in atto e versa man mano i contributi previsti. Essa analizza l andamento degli indicatori di sorveglianza e gli studi di valutazione e promuove scambi tematici, comunicando inoltre alle autorità responsabili dei programmi le nuove priorità comunitarie che possono avere un incidenza sullo sviluppo regionale. I progetti del Fondo di coesione e dell ISPA Diversamente dai fondi strutturali, il Fondo di coesione e l ISPA non partecipano al fi nanziamento di programmi, bensì al fi nanziamento di progetti, o fasi di progetti, ben definiti sin dall inizio, che gli Stati presentano alla Commissione affidandone poi la gestione alle autorità nazionali competenti, sotto la supervisione di un comitato di sorveglianza.
V. Per fare cosa? Ma in concreto, come vengono utilizzate le risorse che l Unione europea e gli Stati membri destinano allo sviluppo delle regioni? È possibile delineare un quadro generale facendo riferimento al documento con cui la Commissione ha presentato i propri orientamenti tematici comuni per il periodo 2000-2006. Alla luce di tali linee guida, e di concerto con la Commissione, le autorità nazionali e regionali definiscono le proprie priorità, selezionando una serie di progetti concreti. Questi ultimi sono estremamente eterogenei e variano in funzione delle condizioni economiche, sociali e territoriali di ogni regione, le quali determinano le forme di intervento dei fondi strutturali. Gli orientamenti della Commissione sono strutturati in base ai tre assi di intervento illustrati qui di seguito. Accrescere la competitività regionale L intervento dei fondi strutturali tende ad accrescere la competitività delle regioni fornendo un sostegno alle imprese affinché sviluppino le loro attività, creino occupazione e incrementino la produttività. Aumentare e migliorare l occupazione La creazione di posti di lavoro è diventata la principale preoccupazione dal punto di vista sociale. Per tale motivo l Unione europea ha predisposto una strategia europea per l occupazione, al fine di condurre in questo ambito un azione concertata su tutto il territorio europeo. Sviluppare in modo equilibrato le zone urbane e rurali Garantire la complementarità e l equilibrio fra zone urbane e rurali, tenendo conto delle problematiche specifiche di queste diverse realtà, è uno dei requisiti principali per la coesione del territorio europeo.
VI. Quali risultati? Le recenti relazioni sulla coesione economica e sociale dell Europa dei Quindici e vari studi condotti sull argomento hanno confermato una notevole riduzione dei divari fra le regioni e, in misura maggiore, fra gli Stati membri. Le analisi hanno inoltre dimostrato come questa evoluzione sia stata ampiamente favorita da due principali fattori: il processo di integrazione economica europea e l azione dei fondi strutturali e del Fondo di coesione VII. E domani? Nel periodo di programmazione 2007-2013, la politica regionale e di coesione dell Unione europea dovrà affrontare quattro sfide. 1. Necessità di una maggiore coesione nell Unione allargata L allargamento dell Unione a 25 Stati membri, e successivamente a 27 o più paesi, rappresenta una sfi da senza precedenti per la competitività e la coesione interna dell Unione. L allargamento comporterà un ampliamento del divario nello sviluppo economico, uno spostamento geografico del problema delle disparità verso est e una situazione occupazionale più difficile: le disparità socioeconomiche raddoppieranno e il PIL medio dell Unione diminuirà del 12,5 %. 2. Rafforzamento delle priorità dell Unione Nel tentativo di migliorare i risultati economici dell Unione, i Capi di Stato e di governo dell UE, riunitisi a Lisbona nel marzo 2000, hanno delineato una strategia destinata a fare dell Europa l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo entro il 2010. Il Consiglio di Nizza del dicembre 2000 ha tradotto gli obiettivi di Lisbona sulla riduzione della povertà in una strategia di inclusione sociale coordinata a livello comunitario. Al Consiglio di Göteborg del giugno 2001, la strategia di Lisbona è stata ampliata, dando nuovo impulso alla protezione dell ambiente e alla realizzazione di un modello di sviluppo più sostenibile.
3. Migliore qualità per promuovere uno sviluppo più equilibrato e sostenibile Il rafforzamento della competitività regionale attraverso un investimento mirato in tutta l Unione e l offerta di opportunità economiche per aiutare le persone a realizzare le loro capacità saranno quindi il puntello della crescita potenziale dell economia dell Unione nel suo complesso a beneficio di tutti. 4. Un nuovo partenariato per la coesione La riforma della politica di coesione dovrebbe anche rappresentare un opportunità per migliorare l efficienza, la trasparenza e la responsabilità politica. Ciò richiede, innanzi tutto e più che mai, la definizione di un approccio strategico che individui le priorità della politica di coesione, assicuri il coordinamento con il sistema di governo economico e sociale e preveda una revisione periodica e trasparente dei progressi compiuti. Il corollario è rappresentato dalla necessità di rafforzare le capacità istituzionali a tutti i livelli di governo nell intera Unione, sulla base dei principali punti di forza della politica di coesione. Le priorità per il futuro: convergenza, competitività, cooperazione Il 18 febbraio 2004, la Commissione europea ha adottato la terza relazione sulla coesione economica e sociale intitolata «Un nuovo partenariato per la coesione nell Unione allargata: convergenza, competitività, cooperazione», nella quale descrive la propria visione della politica di coesione per il periodo 2007-2013. In base alla proposta di bilancio presentata dalla Commissione il 10 febbraio 2004, oltre 336 miliardi di euro saranno destinati alla politica di coesione per il nuovo periodo di programmazione, con le seguenti priorità: Convergenza: sostenere la crescita e la creazione di posti di lavoro negli Stati membri e nelle regioni meno sviluppate Competitività regionale e occupazione: anticipare e stimolare il cambiamento Cooperazione territoriale europea: promuovere uno sviluppo armonico ed equilibrato del territorio dell Unione