3 Premessa I D.Lgs. nn. 7 e 8 del 2016, entrati in vigore il 6 febbraio 2016, hanno introdotto rilevanti modifiche nel sistema sanzionatorio in esecuzione della legge delega n. 67/2014. Il legislatore ha appesantito ulteriormente la macchina processuale, che già fatica a smaltire le controversie ordinarie e che adesso ha anche il compito di irrogare le sanzioni civili. Sul punto la legge-delega si limitava a rimettere al Governo il compito di individuare l autorità competente a irrogare la sanzione civile (art. 2, co. 3, lett. d), L. 67/2014). Di fronte all irrazionalità della scelta governativa si profilano all orizzonte pesanti nubi di incostituzionalità del nuovo sistema sanzionatorio, nella parte in cui affida alla magistratura, anziché alla pubblica amministrazione, la funzione di irrogare le sanzioni pecuniarie civili. Inoltre, i decreti legislativi 7 e 8 del 2016 non si sono limitati a prevedere un ulteriore, generalizzata depenalizzazione ma hanno realizzato un vero e proprio arretramento del diritto penale a vantaggio del diritto amministrativo e del diritto civile, poiché, da un lato, numerosi reati sono stati trasformati in illeciti amministrativi, puniti con sanzioni pecuniarie (D.Lgs. 8/2016) e, dall altro, alcuni reati hanno perso il carattere di illecito penale conservando la loro natura di illecito civile punito, oltre che con il risarcimento del danno, con una sanzione pecuniaria irrogata dal giudice civile (D.Lgs. 7/2016). La ratio dei due provvedimenti, ampiamente riportata nelle relazioni di accompagnamento ai decreti, corrispondente a una scelta di politica criminale, di deflazione del sistema penale, sostanziale e processuale, in ossequio ai principi di frammentarietà, offensività e sussidiarietà della sanzione penale, in un ottica in cui la sanzione penale assume natura di extrema ratio. A seguito del D.Lgs. 8/2016 saranno solo illecito amministrativo la guida senza patente, gli atti osceni, l abuso della credulità popolare, le rappresentazioni teatrali e cinematografiche abusive, il noleggio di materiale coperto da copyright, l installazione e l uso di impianti abusivi di carburante. Così come l omesso versamento di ritenute previdenziali e assistenziali entro i 10mila euro. Per effetto, invece, del D.Lgs. 7/2016, divengono illeciti cui si connette una sanzione civile pecuniaria l'ingiuria, il furto del bene da parte di chi ne è comproprietario, l'appropriazione di cose smarrite, l'uso di scritture private falsificate o la distruzione di scritture private. Sono stati invece esclusi alcuni reati di occupazione di beni immobili privati, come l usurpazione di immobili, l invasione di terreni o edifici, la deviazione di acque e modifica dello stato dei luoghi. Chi sarà trovato, la prima volta, alla guida senza patente o con patente non in regola eviterà il processo penale e pagherà una sanzione tra i 5mila e i 30mila euro: la multa diventa quindi più salata di quella attuale, che va da 2.257 a 9.032 euro. Inoltre, scatterà la confisca del veicolo e in caso di recidiva resta la sanzione penale. Sono state rinviate a data da destinarsi le decisioni sulla depenalizzazione del reato di immigrazione clandestina, alla luce delle polemiche sui fatti di Colonia: il Governo ha evocato valutazioni di opportunità politica e elementi psicologici che potrebbero far sentire gli elettori meno sicuri.
5 Indice Premessa... Pag. 3 1. Profili introduttivi...» 7 2. La depenalizzazione dei reati (D.Lgs. 7/2016)...» 11 3. L'intervento di depenalizzazione contenuto nel D.Lgs. 8/2016...» 37 Appendice...» 65
7 Profili introduttivi 1 1 Le sanzioni civili, penali e amministrative La sanzione è un rimedio previsto dall ordinamento in caso di inosservanza di una norma. Sul piano classificatorio le sanzioni si suddividono in civili (scattano in presenza di un fatto illecito), penali (puniscono il trasgressore con una pena criminale) e amministrative (colpiscono l autore di un illecito amministrativo incidendo sul suo patrimonio, sulla sua attività o sul suo status e sono irrogate, in genere, dalla pubblica amministrazione). La sanzione amministrativa non presuppone la commissione di un illecito ma solo la violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo. Le sanzioni civili sono a loro volta distinte in: sanzioni esecutorie, le quali attuano specificamente l interesse leso dalla violazione della norma (art. 2932 c.c.); sanzioni invalidanti, che privano l atto dell efficacia giuridica che dovrebbe produrre (art. 1418 c.c.); sanzioni risarcitorie, che reintegrano il patrimonio della vittima dell illecito civile. La sanzione civile provvede, oltre a reintegrare il patrimonio del danneggiato, anche a sanzionare l illecito, come avviene nel caso della riparazione dei danni non patrimoniali derivanti da reato. D.Lgs. 7/2016 Depenalizzazione civile Sanzioni pecuniarie civili applicate dal giudice competente a conoscere l azione risarcitoria D.Lgs. 8/2016 Depenalizzazione amministrativa Sanzioni pecuniarie amministrative applicate dall autorità amministrativa competente
Le Orient 2 Panoramica generale sulla legge-delega n. 67/2014 L art. 2 L. 67/2014 ha delegato il Governo a: depenalizzare una serie di fattispecie incriminatrici, trasformandole in illeciti amministrativi; abrogare altre ipotesi criminose senza introdurre un illecito amministrativo corrispondente. La diversa modalità di intervento si giustifica perché, in caso di depenalizzazione, vengono in rilievo reati generalmente procedibili di ufficio, che tutelano interessi pubblici, rispetto ai quali è interesse dello Stato irrogare d ufficio una sanzione amministrativa, senza la necessità di un impulso di parte; nel secondo caso, invece, i reati oggetto di abrogazione sono procedibili a querela, perché posti a tutela di interessi di natura privatistica, rispetto ai quali, dunque, diventa dirimente il potere d impulso da parte della persona offesa e danneggiata. Di qui la creazione della nuova figura di illeciti civili puniti con sanzioni pecuniarie civili, irrogabili dal giudice civile nell ambito di un azione (quella di risarcimento del danno) che può e deve essere avviata solo da essa persona offesa danneggiata. Sotto il primo profilo, l art. 2, co. 2, lett. a), della legge-delega ha disposto la trasformazione in illeciti amministrativi di tutti i reati per i quali è prevista la sola pena della multa o dell ammenda, ad eccezione di alcune materie caratterizzate dalla particolare rilevanza del bene giuridico tutelato (edilizia e urbanistica, ambiente, territorio e paesaggio, alimenti e bevande, salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, sicurezza pubblica, giochi d azzardo e scommesse, armi ed esplosivi, elezioni e finanziamento ai partiti, proprietà intellettuale e industriale). Inoltre, l art. 2, co. 2, lett. b), ha previsto la trasformazione in illeciti amministrativi di altri reati previsti dal codice penale, tra i quali quelli di: atti osceni (art. 527 c.p., limitatamente all ipotesi del comma 1) pubblicazioni e spettacoli osceni (art. 528 c.p., limitatamente alle ipotesi di cui ai commi 1 e 2); disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone (art. 659 c.p.) (per questo reato, però, la delega non è stata esercitata); atti contrari alla pubblica decenza (art. 726 c.p.). La trasformazione in illeciti amministrativi è stata prevista, dal legislatore delegante (art. 2, co. 2, lett. c) e d), e art. 3, lett. b), L. 67/2014) anche per alcuni reati previsti da leggi speciali, tra i quali: il reato di omesso versamen to da parte del datore di lavoro delle ritenute previ denziali e assistenziali operate sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti (purché l omesso versamento non ecceda il limite complessivo di 10.000 euro annui e preservando comunque il principio per cui il datore di lavoro non risponde dell illecito amministrativo se provvede al versamento nel termine di tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell avvenuto accertamento della violazione) (art. 2, co. 1bis, D.L. 463/1983, convertito dalla L. 638/1983); il reato di clandestinità (art. 10bis D.Lgs. 286/1998), che consiste nel fare ingresso o nel trattenersi nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del Testo unico dell immigrazione. Per i reati trasformati in illecito amministrativo il legislatore delegato, secondo le direttive impartite dalla legge-delega, deve prevedere il regime delle sanzioni e individuare l autorità amministrativa competente a irrogarle. Per quanto riguarda, invece, l abrogazione secca di alcune fattispecie penali incriminatrici, non accompagnata dalla trasformazione in illecito amministrativo, questa scelta è giustificata dal fatto che si tratta di condotte per le quali non sussiste un interesse pubblico meritevole di tutela, riservandosi così all iniziativa del privato in sede civile ogni intervento diretto a sanzionare il danno subito. Tra queste fattispecie rientrano: l ingiuria (art. 594 c.p.); l invasione di terreni o edifici (art. 633, co. 1, c.p.); il danneggiamento semplice (art. 635, co. 1, c.p.). 2.1. Il mancato esercizio della delega Se i principi e criteri direttivi di una legge-delega che dispongono l abrogazione di reati risultano inattuati, cioè se il Governo non approva, nei tempi concessi dalla legge di delega, il decreto legislativo, le norme della legge che individuano nominalmente i reati a cui si riferiscono e affermano espressamente l abrogazione sono provviste di diretta efficacia (SOTIS). Tale abrogazione scatta in automatico, qualora, alla scadenza del termine concesso al legislatore delegato, la delega non venga attuata. Con particolare riferimento alla legge-delega n. 67/2014, il legislatore delegato non ha esercitato la delega con riferimento ai reati di cui agli artt. 659 c.p. (disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone) e 10bis D.Lgs. 286/1998 (immigrazione clandestina). Nella relazione di accompagnamento si giustifica la scelta affermando che si tratta di fattispecie che intervengono su materie sensibili, nelle quali lo strumento penale appare indispensabile. 8
9 Profili introduttivi1 Secondo la Cassazione (Cass. pen., III, 23944/2015), fino all emanazione dei decreti delegati la violazione dell art. 659 c.p. continua a integrare una fattispecie penale, poiché il reato non può ritenersi abrogato per effetto della L. 67/2014 in quanto tale atto normativo ha conferito al Governo una delega implicante la necessità del suo esercizio per la depenalizzazione di tale fattispecie e, pertanto, quest ultima, fino alla emanazione dei decreti delegati, non potrà essere considerata violazione amministrativa. Tuttavia, una parte della giurisprudenza di merito e della dottrina sostengono che le direttive di delega di depenalizzazione specifica producono effetti abrogativi dal momento dell entrata in vigore della legge-delega. La Cassazione, come accennato, respinge questa tesi, ma la Corte Costituzionale (n. 224/1990) ha riconosciuto alla legge-delega l effetto di porre norme immediatamente costitutive dell ordinamento giuridico erga omnes e non solo nei confronti del Governo. Infatti, l assenza o il ritardo dei decreti legislativi di attuazione non fa venir meno lo spirito abrogativo della legge-delega che, come tale, resta nel corpus legislativo, sia pure senza attuazione formale (Trib. Bari 16-6-2014). Il 17 novembre 2015 scadeva il termine per l attuazione dei principi e criteri direttivi contenuti nell art. 2, co. 3, L. 67/2014. Le lettere a) e b) di questo comma individuano nominalmente una serie di reati di cui espressamente stabiliscono l abrogazione. Alla scadenza del termine, per i reati rimasti inattuati l abrogazione scatta in automatico. Per un approfondimento sugli effetti dell omesso esercizio della delega, v. capitolo 3, 8.2. 3 I decreti attuativi della delega Con i decreti legislativi nn. 7 e 8 del 15-1-2016 è stata data esecuzione all art. 2 L. 67/2014, che, come accennato, ha conferito al Governo la delega per la riforma della disciplina sanzionatoria dei reati. Nel comma 2 e nel comma 3, lett. b), dell art. 2 della legge-delega sono contenuti i criteri e i principi direttivi per la trasformazione di reati in illeciti amministrativi, mentre le restanti disposizioni del comma 3 contengono i criteri e i principi direttivi per l abrogazione di alcuni reati, con la contestuale previsione, per i fatti corrispondenti, di sanzioni pecuniarie civili aggiuntive rispetto al risarcimento del danno. Con questi interventi il legislatore ha inteso deflazionare il sistema penale, in ossequio ai principi di frammentarietà, offensività e sussidiarietà della sanzione criminale. L idea di base è che una penalizzazione generalizzata, seppure formalmente rispondente a intenti di maggiore repressività, si risolve, di fatto, in un indebolimento della tutela degli interessi coinvolti, poiché la macchina repressiva penale non può sanzionare un numero elevato di fatti, per la limitatezza dei mezzi e delle risorse. Ciò impone una inevitabile selezione tra i fatti più gravi e i fatti di minore offensività. In quest ottica, lo strumento principale è la depenalizzazione, cioè la trasformazione di alcuni reati in illeciti amministrativi. Affidare all autorità amministrativa l intervento punitivo per condotte di scarsa gravità rappresenta, secondo il legislatore delegante, la soluzione privilegiata, perché evita le inefficienze cui inevitabilmente va incontro il sistema penale quando pretenda di occuparsi di un numero eccessivo di fattispecie. Inoltre, riducendo le fattispecie penali incriminatrici si limita il disorientamento che l eccesso di prescrizioni penali provoca nei consociati. Nella stessa ottica si colloca, quale seconda modalità di intervento, la scelta di abrogare alcuni reati previsti dal codice penale e di introdurre, per i fatti non costituenti più reato, sanzioni pecuniarie civili che si aggiungono al risarcimento del danno. 4 Entrata in vigore I decreti in esame sono entrati in vigore il 6 febbraio 2016. Da questa data si verificano, rispettivamente, la depenalizzazione con trasformazione dei reati in illeciti amministrativi e l abrogazione dei reati con riqualificazione come illeciti con sanzioni pecuniarie civili. Per i reati previsti dai due decreti legislativi e commessi fino al 5 febbraio 2016 operano, dunque, gli effetti previsti (depenalizzazione e abrogazione) secondo la disciplina transitoria che sarà esaminata oltre. Solo a partire dal 6 febbraio 2016 possono essere adottati i provvedimenti di competenza dell autorità giudiziaria conseguenti alla depenalizzazione e all abrogazione dei reati. Peraltro, fin dal momento in cui sono stati resi noti gli schemi di decreti delegati sono stati adottati opportuni provvedimenti diretti a evitare superflui successivi adempimenti.