Università La Sapienza di Roma Il titolo V della Costituzione. La disciplina del federalismo fiscale. Diritto Tributario Prof.ssa Rossella Miceli A cura di: Prof.ssa Rossella Miceli
Titolo della lezione Schema I PARTE 1 nozione di federalismo fiscale modelli evoluzione storica II PARTE 2 artt. 117 119 Cost. modello di federalismo III PARTE autonomia 3 tributaria delle Regioni a Statuto ordinario autonomia tributaria delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome autonomia tributaria degli Enti locali 2
Federalismo fiscale: nozione Il termine federalismo fiscale indica - attualmente - la disciplina dei rapporti finanziari tra lo Stato e gli Enti territoriali minori (Regioni, Province, Comuni) improntata a: riconoscimento di poteri di autogoverno e decentramento autonomia di entrata e di spesa responsabilità delle scelte locali possibilità di perseguire un autonomo indirizzo politico. 3
(segue) Federalismo fiscale: nozione Nell ambito dell autonomia di entrata e di spesa che caratterizza ogni disciplina federale: il potere di istituire tributi propri costituisce una declinazione dell autonomia di entrata i tributi propri sono istituiti e regolati dall Ente, che ne acquisisce il gettito. 4
(segue) Federalismo fiscale: nozione Tradizionalmente si riconoscono due modelli generali di federalismo. Si tratta di modelli teorici, in rapporto ai quali si possono sviluppare diverse ipotesi concrete di federalismo (ispirate o tendenti verso un modello o l altro), con spazi più o meno ampi di autonomia. Si tratta del: federalismo cooperativo federalismo competitivo 5
(segue) Federalismo fiscale: nozione Il federalismo competitivo: ampia autonomia finanziaria agli Enti territoriali minori finanza neutrale rispetto ad obiettivi economici e sociali dello Stato (no perequazione, redistribuzione o garanzia delle prestazioni sociali) assenza di vincoli e di principi di coordinamento dello Stato possibile competizione fiscale tra gli Enti territoriali efficienza della gestione del territorio. 6
(segue) Federalismo fiscale: nozione. Il federalismo cooperativo: l autonomia è riconosciuta dallo Stato all interno di un disegno unitario di coesione e di collaborazione, volto al perseguimento di obiettivi politici e sociali attua quindi - una finanza funzionale ad obiettivi condivisi (redistribuzione, perequazione, garanzia delle prestazioni sociali) gli spazi di autonomia sono definiti e contenuti sono presenti principi di coordinamento dello Stato prevede una finanza derivata, espressione della politica solidale (compartecipazioni, trasferimenti, fondi perequativi). 7
Evoluzione storica In Italia la disciplina del federalismo fiscale ha avuto due importanti fasi storiche: Impostazione centralistica (dalla Costituzione repubblicana agli anni 90 del secolo scorso); Impostazione autonomista che si è avviata alla fine del secolo scorso ed è stata attuata con la riforma del titolo V della Costituzione. 8
Prima fase Tale fase si è conclamata negli anni 70 del secolo scorso (dopo un primo periodo in cui erano state effettuate scelte intermedie tra una impostazione più autonomista ed una più centralizzata) con la riforma. In questa sede: il potere di introdurre tributi è stato accentrato in capo allo Stato si sono soppressi molti tributi locali la possibilità di introdurre tributi in capo alle Regioni è stata ridotta le entrate territoriali sono state circoscritte a trasferimenti statali (finanza derivata). 9
(segue) Prima fase La politica in esame ha registrato molti problemi, quali: aumento del debito pubblico; crisi finanziaria dello Stato; deficit degli Enti locali; totale disallineamento tra entrate e spese. 10
Seconda fase Si afferma una necessità di riforma in senso federale, al fine di introdurre una disciplina degli Enti territoriali minori che riesca a coniugare: il riconoscimento di maggiori spazi di autonomia l affermazione dei binomio autonomia / responsabilità la possibilità di perseguire obiettivi territoriali, nell ambito di un disegno di sviluppo complessivo ed unitario dello Stato. 11
(segue) Seconda fase Si attua così una riforma del federalismo fiscale, effettuata a tappe (nell arco di circa dieci anni). I momenti importanti sono stati: la riforma del titolo V della Costituzione (L. cost. n. 3/2001) l attività di ausilio tecnico / interpretativo compiuta dalla Corte Costituzionale la legge delega 5.5.2009, n. 42 i decreti delegati che hanno completato l iter normativo. 12 La disciplina attuale del federalismo fiscale è l esito di questo percorso normativo.
La disciplina attuale del federalismo fiscale Norme costituzionali rilevanti: Art. 114 cost.: pari ordinazione di Stato, Regioni, Province, Comuni e Citta metropolitane nell ordinamento giuridico generale; Art. 117 cost.: riparto della funzione legislativa tra Stato e Regioni; Art. 118 cost.: principi generali sull esercizio del poteri amministrativi; Art. 119 cost: principi in materia di potestà impositiva degli enti territoriali minori. 13
(segue) La disciplina attuale del federalismo fiscale Nell ambito della disciplina attuale, lo Stato, le Regioni a Statuto speciale, le Regioni a Statuto ordinario e le Province autonome hanno potestà legislativa. A norma dell art. 117 la potestà legislativa: deve essere esercitata nel rispetto dei vincoli internazionali e comunitari; può essere esclusiva (dello Stato), concorrente (Stato / Regioni), residuale (Regioni). L art. 117 non regola le competenze delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome che sono disciplinate dai relativi Statuti. Tutti gli enti territoriali minori possono esercitare poteri amministrativi. 14
art. 117 Costituzione Per quel che concerne la materia fiscale, appartengono alla legislazione esclusiva dello Stato: la disciplina del sistema tributario e contabile dello Stato e della perequazione delle risorse finanziarie. E riconosciuta una legislazione concorrente nella materia della: il coordinamento delle finanza pubblica e del sistema tributario. 15
art. 119 Costituzione L art. 119 della Costituzione stabilisce che i Comuni, le Province, le Citta metropolitane e le Regioni hanno autonomia di entrata e di spesa stabiliscono ed applicano tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio 16
(segue) art. 119 Costituzione la legge dello Stato prevede un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante; le risorse acquisite consentono agli Enti territoriali di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (principio di autosufficienza); lo Stato può destinare risorse aggiuntive per promuovere interventi speciali a favore di determinati Enti territoriali per favorire lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale. 17
(segue) art. 119 Costituzione L articolo in esame è stato interpretato dalla Corte costituzionale ed attuato con la legge delega n. 42/2009. In particolare, tale ultima legge recependo l orientamento della Corte Costituzionale (in part. Sentenza n. 102/2008) ha: individuato i principi generali di coordinamento per l istituzione dei tributi propri da parte delle Regioni a statuto ordinario; individuato i criteri generali dell autonomi impositiva degli Enti territoriali, poi attuati coi i successivi decreti delegati (in particolare, nn. 68/2011 e 23/2011) 18
art. 118 Costituzione le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che - per assicurarne l esercizio unitario - siano conferite a Province, Citta metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza; gli Enti territoriali sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. 19
Modello di federalismo Il federalismo attuato con la riforma è di tipo cooperativo, fondato sul coordinamento. Caratteri essenziali dell attuale disciplina del federalismo: sono riconosciuti analoghi spazi di autonomia tributaria a tutti gli Enti territoriali di uguale specie (Regioni a Statuto ordinario, Regioni a Statuto speciale, Comuni, Province); tali spazi di autonomia sono molto ridotti nell estensione; lo Stato esercita un attività di coordinamento in ordine all esercizio della potestà tributaria (stabilendo importanti principi di coordinamento); 20
(segue) Modello di federalismo si persegue un indirizzo politico unitario, stabilito dallo Stato; è prevista una finanza derivata; si attua la perequazione; si sancisce la garanzia delle prestazioni sociali. 21
L autonomia tributaria delle Regioni a Statuto ordinario Le Regioni a Statuto ordinario possono: completare la disciplina di tributi propri derivati (istituiti dallo Stato), di cui ne acquisiscono il gettito; istituire tributi propri nel rispetto dei principi generali di coordinamento; attuare la disciplina generale dei tributi propri o dei tributi propri derivati (attività di accertamento o di riscossione), in coerenza ai principi contenti nell art. 118 cost. 22
(segue) L autonomia tributaria delle Regioni a Statuto ordinario I tributi propri sono istituiti e regolati interamente dalla Regione. Quest ultima ne acquisisce anche il gettito. I tributi propri devono essere istituiti nel rispetto dei principi generali di coordinamento: divieto di doppia imposizione di presupposti già tassati dallo Stato; principio di territorialità (possono essere presi in esame solo presupposti che sono situati sul territorio della Regione) principio di continenza (continenza dell interesse espresso nel presupposto in una delle materie comprese nell elenco di quelle attribuite alla competenza della Regione) 23
L autonomia tributaria delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome Le Regioni a Statuto speciale possono istituire tributi propri: in armonia con i principi generali del sistema tributario dello Stato (come affermato dalla sentenza n. 102/2008); i principi generali del sistema dello Stato sono i principi della legislazione tributaria statale; possono essere istituiti soltanto tributi che siano coerenti dal punto di vista formale e sostanziale con i tributi dello Stato (possono anche utilizzare gli stessi presupposti, ma devono affermare una affinità di modello ed utilizzare una stessa disciplina procedimentale). 24
L autonomia tributaria degli altri Enti territoriali I Comuni possono soltanto attivare tributi istituiti con la legge dello Stato (e potenzialmente anche della Regione). Di tali tributi: completano la disciplina con l emanazione di regolamenti comunali; acquisiscono il gettito; regolano i procedimenti di accertamento e di riscossione. 25
(segue) L autonomia tributaria degli altri Enti territoriali Attualmente la fiscalità comunale è regolata dal D.lgs. n. 23/2011. Questo ha previsto quali tributi comunali obbligatori: l IMU (o imposta municipale propria), che colpisce la titolarità di immobili sul territorio del Comune; l imposta municipale secondaria, che colpisce l occupazione di beni appartenenti al demanio pubblico o di spazi sovrastanti o sottostanti al territorio pubblico; 26
(segue) L autonomia tributaria degli altri Enti territoriali Il D.lgs. n. 23/2011 prevede la possibilità di istituire facoltativamente: l imposta di scopo (al fine di finanziare un opera pubblica da realizzare a beneficio di una collettività); l imposta di soggiorno per i Comuni che costituiscono località turistiche (si assoggettano a tassazione coloro che alloggiano nelle strutture ricettive collocate nel proprio territorio, secondo criteri di gradualità, in proporzione al prezzo, sino a 5 euro al giorno). Vi sono poi altre imposte comunali, previste in norme di legge. La tassazione dei rifiuti è da sempre effettuata a livello comunale. Nel 2011 vigeva la TARES (prima TARSU e TIA). 27
(segue) L autonomia tributaria degli altri Enti territoriali Con la legge di stabilità 2014 - al fine di razionalizzare il prelievo comunale - è stata istituita la IUC, imposta unica comunale. Questa comprende: 1) l IMU; 2) la TARI (che sostituisce la TARES); 3) la TASI (la nuova imposta generale sui servizi unici indivisibili, dovuta dagli appartenenti alla comunità territoriale comunale). La IUC è obbligatoria e coesiste con l imposta comunale secondaria. 28
(segue) L autonomia tributaria degli altri Enti territoriali Norme specifiche sono poi previste per regolare l autonomia tributaria degli altri Enti territoriali, quali: Province, Città metropolitane, Roma capitale tali enti possono soltanto integrare discipline di tributi propri derivati, istituiti dallo Stato (o potenzialmente dalle Regioni), in quanto non sono dotati di potestà legislativa. 29