RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO?

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? di CARLOS VIDAL PRADO SOMMARIO: Introduzione. I. Caratteristiche del sistema elettorale spagnolo. II. Elementi del sistema elettorale spagnolo possibili di riforma. 1. La circoscrizione. 2. La distribuzione dei seggi per provincia. 3. Il numero totale dei Deputati. 4. La formula elettorale. III. Risultati nazionali dell applicazione dei diversi sistemi. 1. Elezioni legislative del 2000. 2. Elezioni legislative del 2004. 3. Elezioni legislative del 2008. IV. Il parere del Consiglio di Stato. V. Elezioni alla Camera dei deputati (Congreso de lo deputados). VI. Conclusioni. Introduzione I possibili effetti del sistema elettorale sul sistema dei partiti sono stati e permangono tuttora tema ricorrente di discussione e di analisi tra gli studiosi di Diritto costituzionale e elettorale 1. Unitamente a tale problematica, in Spagna, come in Italia, si parla ciclicamente della necessità di apportare modifiche al sistema elettorale. In Spagna, esso non è mai stato sostanzialmente modificato fin dall inizio della transizione democratica: le regole vigenti nelle prime elezioni dal 1977 restano, sostanzialmente, le stesse di oggi. Ciò nonostante, negli ultimi anni tale tematica viene affrontata con sempre maggiore frequenza, soprattutto in ambito politico, considerando come nelle ultime elezioni legislative due partiti sono stati fortemente penalizzati da un sistema 1 J.R. MONTERO GIBERT, El debate sobre el sistema electoral: rendimientos, criterios y propuestas de reforma in Revista de estudios políticos, n. 95, 1997, 9-46; ID., Reformas y panaceas del sistema electoral, in Claves de razón práctica, n. 99, 2000, 32-38. Si v. anche, A. FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, El sistema electoral del Congreso, in Revista de derecho político, n. 52, 2001, 11-136. Più recentemente, dello stesso autore, Reflexiones sobre una improbable reforma del sistema electoral del Congreso de los Diputados, in Revista de derecho político, n. 74, 2009, 17-46. A. TORRES DEL MORAL, La reforma del sistema electoral o la cuadratura del círculo, in Revista de derecho político, n. 74, 2009, 49-111.

178 CARLOS VIDAL PRADO elettorale in forte disequilibrio: Izquierda Unida e Unión Progreso y Democracia. Nel 2008 il Governo della Spagna ha richiesto al Consiglio di Stato l elaborazione di un parere sulle principali proposte di riforma del sistema elettorale generale, dando avvio ad un ampio dibattito politico e dottrinale. In questo contributo analizzeremo tale parere, soffermandoci dapprima sulle principali caratteristiche del sistema elettorale spagnolo per il Congreso de los Diputados (II), sugli elementi che potrebbero essere oggetto di modifica (III) e sui risultati della applicazione di queste modifiche (IV). Dopo aver esaminato questi profili, concentreremo la nostra attenzione sul parere del Consiglio di Stato (V), in specie su quegli aspetti riguardanti le elezioni al Congreso de los Diputados (VI), per poi formulare alcune conclusioni (VII). Dobbiamo tenere conto di un elemento importante come punto di partenza: non esiste un sistema elettorale perfetto, ma si deve cercare di trovare quello più adeguato alle diverse circostanze di ogni paese. Una formula elettorale maggioritaria garantisce una maggiore stabilità, forza e autorevolezza all Esecutivo (riassunti nella formula politologica della governabilità ); una formula proporzionale cerca di raggiungere una composizione della Camera più vicina alla realtà sociologica del paese, ma rischia di provocare una maggiore instabilità nei Governi. I. Caratteristiche del sistema elettorale spagnolo Il sistema elettorale spagnolo è disciplinato in Costituzione secondo un grado molto più elevato rispetto a quello generalmente rinvenibile nelle costituzioni di altri paesi. Nel costituzionalizzare la rappresentanza di tipo proporzionale, l art. 68 Cost. individua nella Provincia la circoscrizione elettorale di riferimento e prevede una minuziosa disciplina del regime elettorale per l elezione dei deputati. Il contenuto di tale disposto costituisce il risultato di un accordo inizialmente provvisorio tra alcune delle principali forze politiche impegnate nella transizione politica che si concretizzò nel Regio Decreto Legge n. 20 del 1977. Vale ricordare come questa norma prendesse avvio da un modello già prefissato dalla Legge per la Riforma Politica del novembre 1976, votata dalle ultime Cortes franchiste (cioè, senza legittimazione democratica) e determinante nell aprire le porte alla transizione politica verso la democrazia. In questa legge furono stabiliti alcuni criteri fondamentali del sistema, in seguito mantenuti nel R.D.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 179 Legge n. 20 cit., utilizzato per l elezione (il 15 giugno 1977) del primo Parlamento democratico: la Provincia come circoscrizione elettorale e una formula proporzionale, non specificata, ma con la possibilità di qualche correttivo. Il decreto del marzo 1977 recepì queste indicazioni nello stabilire quasi tutte le regole che avrebbero caratterizzato il sistema elettorale spagnolo tuttora vigente. Il Parlamento eletto nel mese di giugno fu anche, si ricorderà, Assemblea Costituente. Nella Costituzione, promulgata nel dicembre del 1978, fu ripreso il sistema elettorale del 1977. Alla fine, quindi, gli articoli della Costituzione recuperarono i principi fondamentali e alcuni corollari del decreto del marzo 1977: di nuovo la Provincia come circoscrizione, un numero minimo di seggi per circoscrizione, un numero di deputati compreso fra i 300 e i 400. Il successo di tale disciplina elettorale consentì che il Regio Decreto Legge venisse utilizzato anche nelle elezioni del 1979 e del 1982. La stessa Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) del 1985 (tuttora vigente), che sostituì il richiamato R.D.L. del 1977, non introdusse cambiamenti sostanziali nel sistema elettorale, modificandone soltanto alcuni aspetti procedimentali. Le disposizioni più rilevanti in materia di sistema elettorale accolte in Costituzione (art. 68) prevedono che: «1) Il Congresso si compone di un numero di deputati che va da un minimo di 300 a un massimo di 400, eletti a suffragio universale, diretto, segreto e su basi d uguaglianza, nei termini stabiliti dalla legge. 2) La circoscrizione elettorale è la Provincia. Le popolazioni di Ceuta e Melilla saranno rappresentate da un deputato ognuna. La legge distribuirà il numero totale di deputati assegnando ad ogni Provincia una rappresentanza minima iniziale e distribuendo il resto in proporzione alla popolazione. 3) Le elezioni avranno luogo in ogni circoscrizione secondo criteri di rappresentanza proporzionale». Seppure la previsione delle Province spagnole risalga alla prima metà del secolo XIX, l adozione della Provincia come circoscrizione elettorale, è stata, forse, la decisione meno problematica dal punto di vista della discussione politica: essa veniva accettata in senso unanime, venendosi, così, ad evitare un ulteriore confronto sulla scelta di una nuova suddivisione circoscrizionale. In ogni caso, gli effetti di questa scelta sono stati molto importanti. La combinazione della circoscri-

180 CARLOS VIDAL PRADO zione provinciale (a prescindere dalla dimensione demografica della stessa) con la ridotta composizione numerica del Congresso (un numero minimo di 300 e uno massimo di 400 deputati) provoca come risultato un effetto distorsivo della proporzionalità. Sono stati, così, attribuiti ad un sistema elettorale formalmente proporzionale, fortemente corretto, degli effetti chiaramente maggioritari. Le valutazioni sul sistema sono tanto positive quanto problematiche. Fra le considerazioni positive rileva indubbiamente quell orientamento teso a sottolineare il contributo offerto dalla legge elettorale al formarsi di maggioranze parlamentari stabili in sostegno ai Governi, riducendo, al contempo, il multipartitismo esasperato e la frammentazione partitica, seppure non fino al punto d impedire una rappresentanza parlamentare a partiti regionalisti o nazionalisti contraddistinti da un adeguato radicamento territoriale 2. Le valutazioni positive si accompagnano alle critiche orientate a sottolineare alcuni aspetti problematici. Con riguardo allo sbarramento elettorale (la soglia del 3% nelle circoscrizioni), e soprattutto alla violazione del principio di eguaglianza del voto prodotto si parla, così, di irragionevole dis-rappresentatività del sistema elettorale. Una dis-rappresentatività prodotta dall eccessivo tasso di dis-proporzionalità che risiede tanto nel sistema di assegnazione dei seggi alle circoscrizioni elettorali, quanto nell attuazione della regola d Hondt, che aumenta il valore dei voti dei partiti maggiormente votati, producendo così alti tassi di sovra-rappresentatività, mentre i partiti meno votati risulterebbero danneggiati con tassi di sotto-rappresentatività 3. Questa previsione ha premiato i grandi partiti: UCD, PSOE, AP e PP. PP e PSOE hanno potuto godere di maggioranze parlamentari assolute per alcune legislature, grazie a meccanismi inizialmente previsti per favorire l UCD. Tale effetto, nel prevedere meccanismi premiali in favore dei partiti maggiori secondo il richiamato assetto bipartitico al cui prodursi non risulta certo estranea la stessa operatività del cd. voto 2 S. GAMBINO, Sistema elettorale e forma di governo in Spagna: un esperienza riuscita di parlamentarismo razionalizzato, Intervento al VII Congresso Asociación de Constitucionalistas de España, Madrid, 2008, http://www.acoes.es/pdf/gambino-x- ACE.pdf. 3 J.R. MONTERO GIBERT, P. RIERA SAGRERA, El sistema electoral español: cuestiones de desproporcionalidad y de reforma, in Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, n. 13, 2009, 225-270.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 181 utile non comporta, comunque, conseguenze tali da impedire il successo dei partiti regionali 4. Tabella 1. Percentuale di voti e seggi ottenuti per i due maggiori partiti 1977 1979 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 Voti 64 65 75 70 64 5 73 76 80 82 85 9 Seggi 70 5 72 5 88 72 5 79 84 5 84 88 89 92 3 Si osserva una tendenza al rialzo fino al 1982, destinata successivamente a ridursi a causa del deterioramento del PSOE e della chiusura di AP/PP nel cd. tetto di Fraga, per risalire finalmente, in maniera ininterrotta, durante cinque elezioni, a partire dal 1993. La deriva è omogenea in entrambe le sequenze, con l eccezione delle elezioni del 1996, nelle quali il gap decresce di otto punti, per mantenersi, quindi, costante non essendovi ormai che un margine matematico ridotto di crescita. Si è sostituito UCD per AP-PDP-UL nel 1982; e più avanti, AP per PP. Vediamo ora gli scarti fra le percentuali di seggi e di voti dei vari partiti nelle elezioni politiche (1977-2008) 5. Tabella 2. 1977 1979 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 UCD +12,9 +12,9 +3,1 PSOE +4,4 +4,1 +10,4 +8,5 +10,4 +6,0 +2,8 +1,6 +4,2 +4,6 AP/PP 3,8 3,5 +4,7 +3,9 +4,8 +5,5 +5,7 +7,8 +4,6 +3,6 PCE/IU 3,6 4,2.2,4 2,7 4,3 4,5 4,6 3,2 3,5 3,2 CDS 2,2 3,8 3,9 CiU 0,6 0,5 0,2 +0,1 +0,1 0,0 0,0 +0,1 0,4 0,1 PNV +0,6 +0,4 +0,5 +0,2 +0,2 +0,2 +0,1 +0,5 +0,4 +0,5 UpyD 0,9 4 Al contrario, anche a volersi limitare agli esiti delle più recenti elezioni politiche in Spagna (con i due grandi partiti nazionali che raccolgono l 84% dei voti, il 4% a IU e l 1% al nuovo partito di Rosa Díez), la polarizzazione del consenso intorno alle due principali forze politiche del Paese, che risulta accentuare, rispetto alla precedente composizione del Parlamento, la tendenza al bipartitismo del sistema politico spagnolo, non pare aver impedito la presenza di partiti nazionalisti o di partiti minori, ancorché le ultime elezioni abbiano segnato un vero e proprio tracollo per alcune forze politiche, soprattutto della sinistra. 5 J.R. MONTERO, P. RIERA, Informe sobre la Reforma del Sistema Electoral, Consiglio di Stato, Madrid, 2008, 39, su http://www.consejo-estado.es/pdf/anexoii.pdf.

182 CARLOS VIDAL PRADO Le peculiarità del sistema elettorale spagnolo consistono, quindi, nella combinazione dell assegnazione dei deputati alle Province, della ridotta grandezza delle circoscrizioni (le Province), delle dimensioni del Congresso e della formula elettorale. I meccanismi di assegnazione dei deputati hanno prodotto squilibri di rappresentatività molto forti a causa delle notevoli differenze demografiche fra le circoscrizioni, non considerate nell assegnazione di un minimo di due seggi provinciali di cui all art. 68.2 ed alla LOREG. I casi abitualmente citati sono quelli di Madrid e di Soria: se alla provincia di Soria il rapporto fra popolazione e seggi era di un seggio ogni 46.796 abitanti, nelle elezioni del 2008, quello di Madrid era di un seggio per ogni 173.762 abitanti, cioè quattro volte tanto. Tabella 3. Distribuzione di seggi. Elezioni legislativi di 9 marzo 2008 6 Circoscrizione Abitanti % Abit. Seggi % Seg. Abitanti / Deputati Cociente di Rappresentanza Álava 305.459 0,67 4 1,14 76.365 1,70 Albacete 392.110 0,87 4 1,14 98.027 1,31 Alicante 1.825.264 4,04 12 3,43 152.105 0,85 Almería 646.633 1,43 6 1,71 107.772 1,19 Asturias 1.074.862 2,38 8 2,28 134.358 0,96 Ávila 168.638 0,37 3 0,86 56.213 2,32 Badajoz 678.459 1,50 6 1,71 113.076 1,14 Baleares 1.030.650 2,28 8 2,28 128.831 1,00 Barcelona 5.332.513 11,80 31 8,86 172.016 0,75 Burgos 365.972 0,80 4 1,14 91.493 1,42 Cáceres 411.531 0,91 4 1,14 102.883 1,25 Cádiz 1.207.343 2,67 9 2,57 134.149 0,96 Castellón 573.282 1,27 5 1,43 114.656 1,12 Ceuta 76.603 0,17 1 0,28 76.603 1,65 Ciudad Real 510.122 1,13 5 1,43 102.024 1,26 Córdoba 792.182 1,75 6 1,71 132.030 0,98 Coruña, La 1.132.792 2,50 8 2,28 141.599 0,91 Cuenca 211.375 0,47 3 0,86 70.458 1,83 6 M. GARROTE DE MARCOS, Las elecciones de 9 de marzo de 2008 y la igualdad de voto, in InDret, Revista para el Análisis del Derecho, 2/2008, 9-10. http://www.indret. com/pdf/523_es.pdf.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 183 Circoscrizione Abitanti % Abit. Seggi % Seg. Abitanti / Deputati Cociente di Rappresentanza Gerona 706.185 1,56 6 1,71 117.697 1,10 Granada 884.099 1,95 7 2,00 126.300 1,02 Guadalajara 224.076 0,49 3 0,86 74.692 1,75 Guipúzcoa 694.944 1,54 6 1,71 115.824 1,10 Huelva 497.671 1,10 5 1,43 99.534 1,30 Huesca 220.107 0,49 3 0,86 73.379 1,75 Jaén 664.742 1,47 6 1,71 110.790 1,16 León 497.387 1,10 5 1,43 99.477 1,30 Lérida 414.015 0,91 4 1,14 103.504 1,25 Logroño 308.968 0,68 4 1,14 77.242 1,68 Lugo 355.176 0,78 4 1,14 88.794 1,46 Madrid 6.081.689 13,45 35 10,00 173.762 0,74 Málaga 1.517.523 3,36 10 2,86 151.752 0,85 Melilla 69.440 0,15 1 0,28 69.440 1,87 Murcia 1.392.117 3,08 10 2,86 139.211 0,93 Navarra 605.876 1,34 5 1,43 121.175 1,07 Orense 336.926 0,74 4 1,14 84.231 1,54 Palencia 173.281 0,38 3 0,86 57.760 2,26 Las Palmas 1.042.131 2,30 8 2,28 130.266 0,99 Pontevedra 947.639 2,10 7 2,00 135.377 0,95 Salamanca 351.326 0,78 4 1,14 87.831 1,46 S.C. Tenerife 983.820 2,18 7 2,00 140.546 0,92 Santander 572.824 1,27 5 1,43 114.565 1,12 Segovia 159.322 0,35 3 0,86 53.107 2,46 Sevilla 1.849.268 4,09 12 3,43 154.106 0,84 Soria 93.593 0,21 2 0,57 46.796 2,71 Tarragona 757.795 1,68 6 1,71 126.299 1,02 Teruel 144.046 0,32 3 0,86 48.015 2,69 Toledo 639.621 1,41 6 1,71 106.603 1,21 Valencia 2.486.483 5,50 16 4,57 155.405 0,83 Valladolid 521.661 1,15 5 1,43 104.332 1,24 Vizcaya 1.141.457 2,52 8 2,28 142.682 0,90 Zamora 197.237 0,44 3 0,86 65.745 1,95 Zaragoza 932.502 2,06 7 2,00 133.214 0,97 Total/ Media 45.200.737 100 350 100 108.348 1,31

184 CARLOS VIDAL PRADO D altro canto, la ridotta dimensione del Congresso (fissato definitivamente dalla LOREG in 350 seggi, a metà fra i 300 e i 400 previsti dal primo comma dell art. 68 della Costituzione) e l alto numero di circoscrizioni (52, cioè tante quanto sono le 50 Province più le due enclavi africane di Ceuta e Melilla) producono i seguenti effetti: il 52% delle Province conta un massimo di cinque seggi, un terzo di esse (35%) conta fra sei e nove seggi, e sette (13%) ne contano dieci e oltre, mentre Madrid e Barcellona superano i 30 seggi. Di conseguenza, la grandezza media delle circoscrizioni è straordinariamente bassa (6,7 deputati) e sfiora i limiti considerati abitualmente come minimi perché una formula abbia effetti proporzionali. La comparazione con la grandezza delle circoscrizioni in altri Paesi europei è molto significativa: dei 21 sistemi elettorali occidentali che, fra il 1945 e il 1990, hanno utilizzato la formula d Hondt e circoscrizioni plurinominali soltanto la Francia, nell effimero sistema del 1986, aveva una grandezza minore, pari a 5,79; e fra gli 11 sistemi che hanno utilizzato qualche altra formula soltanto l Irlanda, con il suo peculiare meccanismo del voto unico trasferibile, ha una grandezza inferiore a quella spagnola 7. L adozione della formula d Hondt conclude il quadro del sistema spagnolo. Vale la pena di ricordare che la formula d Hondt si basa sulla serie di divisori di numeri naturali (1, 2, 3, 4, ecc.) e sul criterio della media più alta di voti per seggio, cioè sul costo medio che ciascun partito deve pagare per ogni seggio. Fra le formule della media più alta, la d Hondt è anche la meno proporzionale, essendo orientata a favorire in maggior misura i grandi partiti, penalizzando con maggior durezza i partiti minori e lasciandoli privi di rappresentanza. Il suo impatto diviene particolarmente forte quando si combina con circoscrizioni di grandezza media o, come quelle spagnole, addirittura piccola: così, mentre non turba il prodursi di effetti proporzionali nelle circoscrizioni molto grandi, la formula d Hondt provoca notevoli distorsioni maggioritarie in quelle piccole, dove viene largamente premiato il partito più votato. Non appare strano, quindi, che in Spagna la soglia del 3% non sia stata applicata nella grandissima maggioranza delle circoscrizioni. La loro ridotta grandezza fa sì che i seggi vadano generalmente ai due principali partiti, mentre rimangono senza seggio molti dei partiti 7 A. LIJPHART, Sistemas electorales y sistemas de partidos, Madrid, 1995, 59-60 e 72.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 185 che superano di gran lunga la soglia; ques ultima ha funzionato di fatto soltanto nelle grandi circoscrizioni di Madrid e di Barcellona. Altra significativa doglianza di costituzionalità riguarda il sistema delle liste bloccate, forse giustificabili nella fase della transizione, per rafforzare i partiti politici che si erano opposti alla dittatura di Franco, ma che, secondo parte della dottrina, non risulta attualmente né comprensibile né ulteriormente giustificabile. II. Elementi del sistema elettorale spagnolo possibili di riforma Sulla base di quanto finora affrontato, vedremo di seguito alcuni elementi del sistema elettorale suscettibili di modifica senza una riforma costituzionale. Cercheremo, quindi, di studiare e analizzare i risultati elettorali conseguiti nelle elezioni legislative spagnole dal 2000 fino al 2008, con esclusivo riferimento alla composizione della Camera (Congresso dei Deputati) 8. Tenteremo, inoltre, di operare una valutazione obiettiva dei dati e lavoreremo con alcune variabili nel sistema. Ciò significa che, non solo prenderemo in esame gli effetti dell attuale sistema elettorale spagnolo, ma studieremo anche ciò che sarebbe accaduto se fossero state attuate alcune delle riforme suggerite durante questi anni, nonché talune delle varianti che verremo ora ad esporre. Tutto ciò rispettando il carattere proporzionale richiesto dall articolo 68 della Costituzione, senza porre, pertanto, in discussione l opportunità di cambiare il sistema presente con uno maggioritario. Ci siamo già interessati, nello specifico, a quegli aspetti del sistema spagnolo che hanno suscitato maggiore polemica riguardo la distribuzione dei seggi (II): non solo cercheremo di analizzare i risultati finali, ma anche abbiamo già studiato la stessa distribuzione iniziale per circoscrizioni che, come già detto, non è proporzionale. Non ci occuperemo in questo contributo del problema delle liste chiuse e bloccate e della possibilità di cambiarle con liste aperte ovvero con un sistema misto come quello tedesco. Anche tale aspetto sarebbe suscettibile di riforma, tuttavia la considerazione di esso si presenta troppo vasta per essere affrontata in questa sede. Vediamo ora quali sono gli elementi passibili di riforma. 8 Lo studio completo dal 1977 può vedersi in C. VIDAL PRADO, El sistema electoral español: una propuesta de reforma, Granada, 1995.

186 CARLOS VIDAL PRADO 1. La circoscrizione In Spagna, come stabilisce la stessa Costituzione (art. 68), la circoscrizione è provinciale. Preferendo restare in ambito costituzionale, non abbiamo considerato la possibilitá di riformare il tipo di circoscrizione. Tuttavia, in alcuni studi precedenti 9, abbiamo preso in considerazione anche una variante con circoscrizione autonomica, assegnando ad ogni Comunità Autonoma i seggi equivalenti a quelli che corrispondono alle Province che la compongono attualmente (ciò significa che abbiamo seguito il sistema attuale di distribuzione provinciale dei seggi, con un minimo di 2 per ogni circoscrizione e con un totale di 350 Deputati). In ogni caso, i risultati che apporterebbe la circoscrizione autonomica si possono raggiungere ugualmente cambiando altri elementi del sistema che non richiedono alcuna riforma costituzionale. 2. La distribuzione dei seggi per provincia Come è noto, questo è un aspetto del sistema che può influire considerevolmente sul risultato finale. Le disuguaglianze introdotte attraverso la forma di distribuzione dei seggi utilizzata attualmente in Spagna sono evidenti (vid. sopra, Tabella 3). La rappresentanza minima iniziale di 2 Deputati prescritta dalla Ley Orgánica del Régimen Electoral General, stabilisce un sistema di distribuzione secondo il quale, dei 350 Deputati, i primi 100 si ripartono all interno delle 50 Provincie, in ragione di 2 per ciascuna, a prescindere dalla popolazione. Successivamente, nella ripartizione dei restanti seggi la distribuzione sarà fatta proporzionalmente agli abitanti di ciascuna circoscrizione. Questa rappresentanza minima iniziale introduce, però, una chiara disproporzionalità, non recuperabile con la seconda operazione. In molti casi la proporzione relativa alla popolazione risulta superiore ai seggi assegnati alla Provincia, e, parallelamente, in altri casi, è superiore la proporzione dei seggi rispetto alla popolazione. Ciò significa che molte Province quelle di minore importanza demografica sono sovrarappresentate, e altre le più popolate ottengono un numero di seggi minore rispetto a quello garantito da un equa distribuzione 10. 9 C. VIDAL PRADO, El sistema electoral español: una propuesta de reforma, cit. 10 M. SATRÚSTEGUI, El marco jurídico: la legislación electoral, in J. DE ESTEBAN, L. LÓPEZ GUERRA, Elecciones legislativas del 1 de marzo de 1979, CIS, Madrid, 1979, 34 ss.; J.C. GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, Desigualdades de representación en la normativa electoral

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 187 Per esempio, nel caso della Provincia di Àlava, il numero di seggi assegnato è superiore del 70% rispetto a quello che ad essa spetterebbe secondo un equo sistema di riparto. Al contrario, nel caso di Barcellona, tale numero è inferiore del 25%. Come si può osservare, gli esempi più evidenti di attribuzione di seggi in misura superiore alla proporzionalità sono quello di Soria (171% in più 11 ), Ávila (132%), Palencia (126%), Teruel (169%) e Segovia (146%) (non considerando Ceuta e Melilla). Si verifica, invece, maggiore sproporzione, in termini di minore rappresentanza, nei casi di Madrid (con il 26% in meno rispetto alla quota che corrisponderebbe), Barcellona (25%), Valencia (17%), Siviglia (16%), Alicante e Málaga (15%). Ciò significa che nelle elezioni per la Camera dei Deputati il valore del voto di un cittadino di Madrid, Barcellona o Valencia è notevolmente inferiore al valore che possiede il voto di un cittadino di Segovia, Teruel o Ávila e, in modo particolare, di Soria. In concreto, un voto in quest ultima Provincia detiene un potere 4 volte superiore a un voto in Madrid ovvero in Barcellona. Se, sostituendo questo sistema di ripartizione, introducessimo un minimo iniziale di 1 seggio per Provincia perfettamente compatibile, come noto, con quanto disposto dalla Costituzione e lo combinassimo con un aumento del numero dei Deputati fino a 400, avremmo ridotto considerevolmente le differenze evidenziate 12. 3. Il numero totale dei Deputati Rappresenta questo uno degli ulteriori profili passibili di modifica senza necessità di riformare la Carta Costituzionale spagnola. Tuttavia, taluni autori suggeriscono cambiamenti che esigerebbero la riforma costituzionale, considerando un numero superiore ai 400 Deputati e facendo riferimento alla composizione numerica generalmente superiore a quella spagnola, delle Camere dei Deputati di paesi vicini 13. vigente, in Los procesos de formación de las CC.AA.: Aspectos jurídicos y perspectivas políticas, Granada, 1984, 161-210. 11 Fino a 2008 la percentuale era del 250%, ma, nelle ultime elezioni, Soria ha perso un seggio. 12 G. TRUJILLO ÁLVAREZ, El Estado y las Comunidades Autónomas ante la exigencia constitucional del voto igual, in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 2, 1981, 9-56. 13 M. MARTÍNEZ CUADRADO, La organización de las elecciones, in IV Jornadas de Derecho Parlamentario: reflexiones sobre el régimen electoral, 1997, Congreso de los Diputados, Madrid, 329-363.

188 CARLOS VIDAL PRADO Con riguardo a tale aspetto, è necessario considerare che la popolazione del nostro paese è inferiore rispetto a questi ultimi e il rapporto di elettori per Deputato è simile, per esempio, a quello di Germania e Italia 14. Partendo da tale presupposto, pare che l aumento a 400 deputati sia sufficiente per incrementare il margine di proporzionalità nella ripartizione dei seggi per Provincia. In ogni caso, come cercheremo di dimostrare in seguito, tale aumento non è imprescindibile. a) Variazioni nel numero totale dei seggi e nel sistema di ripartizione. Nel nostro studio abbiamo preso in esame le seguenti possibilità, differenti dall attuale sistema: a) mantenere il numero dei Deputati a 350, riducendo il minimo iniziale provinciale a 1 seggio (lo indicheremo successivamente come ipotesi 350-1 ) b) ridurre a 300 il numero totale dei Deputati, con minimo iniziale provinciale di 1 seggio (ipotesi 300-1 ). c) aumentare il numero dei Deputati a 400. All interno di tale possibilità abbiamo introdotto due varianti: lasciare il minimo iniziale di 2 Deputati per provincia, o diminuire questo minimo a 1 (ipotesi 400-2 e 400-1 ). In tutti i casi proposti si consegue un maggior grado di proporzionalità nella ripartizione dei seggi provinciali rispetto a quello ottenuto attualmente con il sistema dei 350 Deputati, con un minimo iniziale di 2 per Provincia. Il miglioramento più radicale si produce con l aumento a 400 Deputati, stabilendo a 1 il minimo provinciale. Con questo stesso minimo, si ottengono buone ripartizioni con il 350-1 e con il 300-1. Con l aumento a 400 lasciando il minimo attuale di 2, il sistema giunge ad un miglioramento, seppure non considerevolmente. Si desidera, anzitutto, evidenziare uno degli aspetti di maggiore rilievo, ossia la possibilità di ridurre il numero dei Deputati a 300. Così facendo, e riducendo il numero provinciale dei seggi a 1, si ottiene una 14 F. FERNÁNDEZ SEGADO, Aproximación a la nueva normativa electoral., Madrid, 1986, 60 ove si raccolgono dati sulla grandezza delle Camere di altri paesi e sulla ratio del numero di elettori per deputato. Anche in M. CACIAGLI, Sistema electoral de las Cortes, in A. PREDIERI, e E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La Constitución española de 1978. Estudio sistemático, Civitas, Madrid, 1980, 535 e 53; J.C. GAVARA DE CARA, El sistema electoral de las Cortes Generales, in J.C., J.M. GAVARA DE CARA (a cura di), Constitución: desarrollo, rasgos de identidad y valoración en el XXV aniversario (1978-2003, Bosch, Barcelona, 2004, 315-356.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 189 distribuzione di seggi per Province più equa rispetto a quella attuale. D altra parte, gli indici di proporzionalità che si conseguono con l aumento a 400 e il minimo di 1 seggio si presentano più che positivi: anzi, quasi esatti. Per fare un esempio di questi concetti, prendiamo in considerazione la differenza del valore del voto tra le due Provincie con maggiore deviazione verso l alto e verso il basso, cioè Soria e Madrid: con 350 Deputati e un minimo iniziale di 2 seggi, il voto in Soria è 4,61 volte più forte di quello di Madrid; con 400 e un minimo di 2, è 3,89 volte superiore; con 300 e minimo di 1 la differenza si riduce a 3,18; con 350 e minimo di 1 è 2,67 volte superiore. Infine, con 400 deputati e un minimo di 1 seggio, tale differenza si riduce ulteriomente, perché il voto nella Provincia di Soria sarebbe 2,3 volte superiore. Nel complesso, ciascuno di tali sistemi di distribuzione determinerebbe un evidente miglioramento rispetto alle vigenti previsioni legislative. Tipo di distribuzione 300-1 350-1 350-2 400-2 400-1 Disproporzionalità Deviazione superiore al 100% 2 circ. 1 circ. 4 circ. 3 circ. 1 circ. Deviazione tra 50 e 100% 3 circ. 8 circ. 8 circ. 7 circ. 3 circ. Difetto di reppresentanza maggiore del 10% 5 circ. 4 circ. 6 circ. 6 circ. 2 circ. b) La grandezza delle circoscrizioni Riprendendo quanto finora asserito, desideriamo introdurre il tema della grandezza delle circoscrizioni. Sappiamo che una delle regole d oro delle formule proporzionali è che, quanto maggiore è il numero dei Deputati da eleggere, tanto maggiore è la proporzionalità che si consegue, qualunque sia la formula utilizzata 15. Il parametro in base al quale una circoscrizione viene considerata grande, media o piccola non è molto chiaro in letteratura 16. In questo studio abbiamo stabilito 15 D.W. RAE, Leyes electorales y Sistema de Partidos, CITEP, Madrid, 1977, 122 e 124. 16 A. TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional español, Madrid, 2004; M. FRAILE CLIVILLÉS, Los sistemas electorales, in IV Jornadas de Derecho Parlamentario: reflexiones sobre el régimen electoral, 1997, Congreso de los Diputados, Madrid, 497-520.

190 CARLOS VIDAL PRADO i seguenti limiti: al di sotto dei 6 seggi consideriamo la circoscrizione come piccola, tra 6 e 9, media, a partire dai 10 seggi, grande. Nel caso in cui si applichi la formula D Hondt, come avviene in Spagna, solo negli ultimi casi ci sono possibilitá di raggiungere una proporzionalità adeguata 17. Nel caso delle circoscrizioni medie si possono raggiungere risultati parzialmente proporzionali, tuttavia, mai garantiti, potendosi verificare, in alcune occasioni, notevoli scarti. Nelle piccole circoscrizioni tale proporzionalità risulta irraggiungibile. Si può, cosi, parlare di diversi sottosistemi elettorali in Spagna: nelle circoscrizioni piccole troviamo un sottosistema di risultato maggioritario, nelle medie un sottosistema misto/intermedio, nelle grandi un sottosistema proporzionale. Concretamente, a titolo esemplificativo, nelle circoscrizioni minori solo 2 partiti ottengono solitamente la rappresentanza, con l eccezione dei Paesi Baschi e della Catalogna. Prenderemo ora in esame uno dei sistemi elettorali nel tentativo di definire le circostanze maggiormente idonee a determinare una minima proporzionalità nell elezione. Il parametro fondamentale di riferimento è quello che ci permette di raggiungere ovvero superare il numero di 6 seggi nel maggior numero di Province. Nella seguente tabella si indica come risulterebbero classificate le circoscrizioni nei cinque sistemi di distribuzione dei seggi. Tipo di circoscrizione 300-1 350-1 350-2 400-1 400-2 Grande (a partire da 10 seggi) 4 7 7 11 11 Media (6-9) 14 14 18 15 19 Piccola (2-5) 32 29 27 24 20 Prima facie il risultato ottenuto appare sufficientemente illustrativo. Risulta, anzitutto, evidente come qualsiasi delle formule con 400 risulti migliore rispetto a quella con 350 con un minimo di 2 18. Il sistema di distribuzione che lascia invariato il numero totale a 350, ridu- 17 Tuttavia, anche in queste circoscrizioni di 10 o più seggi, la formula D Hondt agisce a vantaggio dei partiti maggiori. Così per esempio, nel 1989, a Málaga, il PSOE, a cui, secondo criteri di stretta proporzionalità, corrispondevano 5,15 seggi, ne ottenne 7. Il CDS e il PA, invece, con resti rispettivamente di 0,55 e 0,51, rimasero senza seggi. 18 Sono migliori anche di un ipotetico caso in cui si mantenessero i 350 deputati e si riducesse a 1 il minimo provinciale.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 191 cendo il minimo a 1, non ottiene, in questo caso, risultati significativi. Tuttavia, si potrebbe studiare questa possibilità in funzione dei buoni indici di proporzionalità raggiunta. Confermando quanto anticipato, la riduzione a 300 del numero totale dei Deputati reca con sé un incremento a favore delle circoscrizioni più piccole, indipendentemente dal porre a 1 seggio il minimo per la rappresentanza provinciale. Ciò si tradurrà in indici di proporzionalità non particolarmente buoni, benché in alcuni casi migliori degli attuali. Si può, tuttavia, sorprendentemente osservare che con 400 seggi si ottengono risultati migliori lasciando il minimo provinciale a 2 invece che a 1. Ciò significa che, se poniamo nel numero di 6 seggi il limite per la grandezza minima della circoscrizione, con 400 Deputati e un minimo di 2 seggi, possiamo ottenere 30 circoscrizioni, mentre lasciando il minimo a 1 seggio, ne otteniamo solamente 26. Tale dato risulta fondamentale per valutare quale sia il sistema più appropriato e porlo in relazione con gli altri elementi di rilievo, soprattutto per quanto concerne le variazioni di proporzionalità già esaminate. Il sistema 400-1 si adatta maggiormente a una distribuzione proporzionale della popolazione, benché produca un numero minore di circoscrizioni di grandezza superiore a 6. Il sistema 400-2 è per vari aspetti meno proporzionale, determinando, tuttavia, un maggior numero di circoscrizioni grandi. In sostanza, se compariamo gli indici di disproporzionalità, osserviamo che tutte le modificazioni introdotte dal sistema 400-1 rispetto a quello 400-2, suppongono un avvicinamento all indice 1 di proporzionalità esatta. Dovremmo studiare i risultati che si ottengono applicando questi due sistemi ai dati elettorali per concludere quale possa risultare il migliore. 4. La formula elettorale Riguardo a questo tema è necessario segnalare che sono state applicate formule differenti: la D Hondt, la Saincte-Laguë (nella sua prima versione), la proporzionale pura simile alla Niemeyer tedesca o alla Hare, e quella Droop. Dobbiamo, inoltre, evidenziare che con la formula proporzionale pura assume particolare rilevanza il limite del 3% per l accesso alla ripartizione dei seggi (clausula di esclusione). Con le altre formule que-

192 CARLOS VIDAL PRADO sto limite appare praticamente inutilizzato, benché nei casi della Saincte-Lagüe rimanga in vigore nelle circoscrizioni più grandi. Senza dubbio la soglia del 3% risulta praticamente inutile con la formula D Hondt. L importanza che ricopre il limite del 3% nell applicazione della formula proporzionale deriva non solo dal considerare quali partiti partecipano alla ripartizione dei seggi, ma anche dal fatto che tale limite influisce nella distribuzione dei seggi in ciascuna circoscrizione. Calcolando la quota o quoziente elettorale, si divide il totale dei voti emessi per il totale dei seggi. Di conseguenza è differente l ipotesi in cui il totale dei voti si riferisca a tutti i voti effettivamente emessi dall ipotesi in cui esso riguardi solamente la somma di quelli ottenuti dai partiti che hanno superato il 3%. Questo piccolo dettaglio può supporre delle variazioni nella quota elettorale che influiranno successivamente sui risultati della ripartizione dei seggi per partito. Tali modificazioni si rinverranno fondamentalmente nei resti e non nei numeri interi risultanti dalle divisioni 19. Infine, dobbiamo sottolineare che non abbiamo incluso il caso del sistema dei resti accumulati in una circoscrizione nazionale poiché, benché di fatto contribuirebbe a raggiungere una maggiore proporzionalità tra i voti nazionali di ciascun partito e il numero totale dei seggi, in ogni caso non verrebbe risolto il problema precedentemente trattato dell eccesso o difetto di rappresentanza delle province. Esistono forze politiche in Spagna che sostengono tale formula 20 ; pare, tuttavia, preferibile proseguire con la trattazione del sistema ri- 19 Vediamo un esempio. In una circoscrizione il numero totale dei voti validi emessi è di 50.000. Tuttavia il numero totale dei voti per partito che hanno superato il 3% è di 39.000. Se si eleggono 5 seggi, la quota elettorale sarà di 10.000 se teniamo in conto la prima cifra, di 7.800 con la seconda. Supponiamo che il partito A ottenga 4.000 voti e il B 23.000. Con la seconda quota elettorale (7.800) quella che si utilizza abitualmente, il risultato sarà di 0,51 per A e 2,94 per B. Con la prima quota (10.000) il risultato sarà di 0,4 per A e 2,3 per B. In entrambi i casi, a B corrisponderanno 2 seggi. Se ci fosse, però, conflitto tra questi due partiti per l assegnezione di un terzo seggio, l incremento della quota favorirebbe il partito A, che otterrebbe un seggio con la maggiore delle due. Questo, in Spagna, si verifica in alcune province: così, per esempio, nelle elezioni dell 89, la differenza delle quote influisce sui risultati di Gerona, Salamanca, Toledo e Pontevedra. 20 Izquierda Unida e Unión, Progreso y Democracia propongono una circoscrizione di resti a livello nazionale. Negli anni Novanta, lo difendevano Centro Democrático y Social e Izquierda Unida. Parliamo sempre di partiti nazionali che si muovono sotto la percentuale del 10% dei voti.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 193 guardante la circoscrizione provinciale, anche perché, in accordo con quanto già esposto, ci muoviamo nell ambito dei limiti costituzionali, e i resti nella circoscrizione nazionale potrebbero richiedere una riforma della Norma Suprema. III. Risultati nazionali dell applicazione dei diversi sistemi In seguito, potremo osservare quali risultati si ottengono globalmente, a livello nazionale, applicando i distinti sistemi che combinano le varianti degli elementi esposti in precedenza. Nell analisi di tali risultati, terremo conto non solo della proporzionalità ma anche di altri elementi che possano apportare sfumature riguardo l efficacia o inefficacia del sistema. Non dimentichiamo che è necessario si stabilisca un equilibrio tra la giustizia proporzionale e l efficacia della governabilità del paese 21. Ciò comporta l evitare un eccessiva frammentazione della Camera, rendendo allo stesso tempo ciò compatibile con un sistema che garantisca ai candidati un minimo di uguaglianza di opportunità. Potremmo qui ricordare i criteri elaborati da Mackenzie per la formazione di un giudizio critico riguardo i sistemi elettorali. Rientrerebbero in questa parte dello studio i criteri che si riferiscono alla relazione del rappresentante e la sua circoscrizone, l efficacia dell Assemblea eletta, il riflesso dell opinione, la fiducia popolare e la possibilità politica 22. 1. Elezioni legislative del 2000 Vediamo nella seguente tabella i risultati dei diversi sistemi elettorali, riferiti all anno 2000. Ricordiamo che il sistema vigente in Spagna è quello di 350-2, con formula D Hondt, con cui Il Partido Popular aveva ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi (183 su 350). Si può constatare, come sempre accade facendo ricorso alla formula D Hondt, che il PP raggiunge la maggioranza assoluta, indipendentemente del numero dei seggi e della distribuzione fra le diverse circoscrizioni. Non accade lo stesso con la formula Sancta-Laguë, che 21 A. FERNÁNDEZ-MIRANDA, Intervento presentato al Congresso La Reforma Constitucional, Título III, Capitulo I de la Constitución, LA RIOJA, aprile 1992, in Revista de Derecho Político, num. 36, 1992, 335-346. 22 W.J.M. MACKENZIE, Elecciones libres, Madrid, 1962, 75-77.

194 CARLOS VIDAL PRADO si arresta sempre ad alcuni seggi della maggioranza assoluta (mancano fra 8 e 10 seggi, tranne con la distribuzione di 350-2, dove necessiterebbe di 4 seggi). 2000 300-1 D Ho 300-1 StLag 350-1 D Ho 350-1 StLag 350-2 D Ho 350-2 StLag 400-1 D Ho 400-1 StLag 400-2 D Ho 400-2 StLag PP 153 141 178 165 183 172 201 191 203 192 PSOE 111 112 128 126 125 123 146 142 145 142 IU 6 12 8 15 8 14 10 17 9 17 CIU 13 13 16 16 15 14 19 17 17 16 PNV 6 6 7 6 7 6 8 7 8 7 CC 4 4 4 4 4 4 5 5 5 5 BNG 2 3 3 6 3 6 4 6 6 6 PA 1 2 1 3 1 3 1 3 1 3 ERC 1 2 2 2 1 2 2 3 2 3 ICV 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2 EA 1 1 1 2 1 1 1 2 1 2 CHA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 UV 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 EV 0 0 0 1 0 1 0 2 0 2 UPL 0 1 0 1 0 1 1 1 1 1 2. Elezioni legislative del 2004 Nessun partito aveva ottenuto in queste elezioni la maggioranza assoluta alla Camera. Il vincitore, come si sa, fu il Partito Socialista (PSOE), tuttavia con soli 164 seggi (12 seggi in meno della maggioranza assoluta). Si può osservare come esso non avrebbe ottenuto tale risultato con nessuna delle combinazioni usate, seppure la formula quella che vi si avvicina di più resti la D Hondt. È comunque sempre possibile osservare come, attraverso una formula non così radicale come la D Hondt, i partiti piccoli possono raggiungere più seggi, mentre altri avrebbero ottenuto seggi soltanto ricorrendo alla Sancta Laguë.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 195 3. Elezioni legislative del 2008 Mettiamo ora in pratica alcune ulteriori combinazioni: non soltanto le formule D Hondt e Sancta-Laguë, ma anche le formule Droop e Hare, basate sul raggiungimento di una determinata quota. Dopo la formula D Hondt, quella di Hare è la più usata nei paesi europei con sistema proporzionale. La quota Hare si ottiene dividendo il numero dei voti per il numero dei seggi in ogni circoscrizione. Successivamente, si divide il numero dei voti di ogni partito per la quota ottenuta. I seggi che non vengano distribuiti in questa prima operazione lo saranno secondo i resti che permangono senza essere distribuiti. I partiti che abbiano resti più elevati ricevono un seggio in più. La quota Droop è molto simile, ma la divisione iniziale si esegue considerando il numero dei voti, e procedendo alla divisione per il numero dei seggi più uno. 2008 23 350-1 Droop 350-1 Hare 350-1 D Ho 350-1 StLag 350-2 D Ho 350-2 StLag 350-2 Droop 350-2 Hare PSOE 162 153 167 157 169 150 162 159 PP 153 152 154 153 154 153 156 151 CIU 11 12 11 11 10 10 10 10 ERC 5 6 3 6 3 5 4 5 PNV 6 6 5 6 6 6 6 6 CC-PNC 2 3 2 2 2 2 2 3 IU 6 10 4 8 2 8 5 9 BNG 2 2 2 2 2 2 2 2 CHA 1 1 EA 1 1 1 NB 1 1 1 1 1 1 1 1 UPyD 1 2 1 1 1 2 1 1 NC-CCN 1 1 1 1 1 1 23 Per le elezioni di 2008, si sono presi i dati di J.R. MONTERO GISBERT, P. RIERA, in Informe sobre la Reforma del Sistema Electoral, Madrid, 2008, 79-90.

196 CARLOS VIDAL PRADO 2008 400-1 Droop 400-1 Hare 400-1 D Ho 400-1 StLag 400-2 D Ho 400-2 StLag 400-2 Droop 400-2 Hare PSOE 182 177 192 179 192 182 185 182 PP 172 172 173 172 173 170 171 170 CIU 14 14 14 14 14 13 13 13 ERC 5 6 4 6 4 6 6 6 PNV 6 6 6 7 7 7 6 6 CC-PNC 3 3 3 4 3 4 3 3 IU 10 13 4 9 4 9 7 11 BNG 2 2 2 2 2 2 2 2 CHA 1 1 1 1 1 1 EA 1 1 1 1 1 NB 1 1 1 1 1 1 1 1 UPyD 2 2 1 2 1 2 2 2 NC-CCN 1 1 1 1 1 1 U. per les Illes 1 1 1 1 1 1 Il risultato, per quello che si riferisce alle formule D Hondt e Saincte-Laguë, è simile a quello ottenuto nelle precedenti elezioni. Considerando le formule Droop e Hare, la prima si trova sempre più vicina ai risultati ottenuti con la formula D Hondt, mentre quella di Hare si avvicina maggiormente alla formula Saincte-Laguë. In alcuni casi (400-1, per esempio), Hare è la formula che attribuisce più seggi ai piccoli partiti, penalizzando i grandi partiti, sopratutto il primo partito, in questo caso quello socialista. Anche il sistema Droop diminuisce i seggi del primo partito, mentre non incide significativamente sui seggi del secondo. In ogni caso, il metodo D Hondt è la formula che attribuisce più seggi ai due grandi partiti, penalizzando enormemente i partiti piccoli. IV. Il parere del Consiglio di Stato Il 27 giugno 2008, il Governo spagnolo ha richiesto al Consiglio di Stato «l elaborazione di un parere sulle principali proposte di riforma del regime elettorale generale che sono stati oggetto di dibattito politico

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 197 e dottrinale, analizzando in particolare tanto il suo accomodamento alla Costituzione come la sua funzionalità per l insieme del sistema». In risposta a tale richiesta, la Commissione di Studi del Consiglio approvò, in data di 24 febbraio 2009, un Parere che si soffermava sin dall inizio sulla accurata delimitazione della sua portata. Tale Parere iniziava precisando che non si sollecita «( ) la realizzazione di un studio sulla Legge Organica 5/1985 ( ) del Regime Elettorale Generale», bensì «l analisi e valutazione delle proposte di riforma di questa legislazione formulate dalle distinte forze politiche o suggerite dalla dottrina specializzata», in un spazio temporaneo definito («a partire da 2004»). E, di seguito, si sottolinea che il Consiglio teneva doverosamente conto di due condizioni imposte per il Governo: in primo luogo, «quella della compatibilità con la Costituzione di quelle proposte o suggerimenti»; e, in secondo luogo, «quella della sua possibile efficacia per incrementare la qualità democratica del sistema politico e rendere più facile l esercizio del diritto di suffragio dei cittadini o, in un altra formulazione della stessa idea, rendere più facile la partecipazione cittadina ed incrementare il rendimento delle istituzioni» 24. La prima delle suddette condizioni ha una portata strettamente tecnica, nel senso che «esclude a priori tutti quelli [proposte] che non possano essere accolte senza riformare il testo costituzionale». Non accade lo stesso con la seconda condizione, di carattere teleologico, poiché essa coinvolge una valutazione circa l idoneità delle diverse proposte «per raggiungere due finalità diverse. Di una parte, quella di rendere più facile l esercizio del diritto di suffragio o la partecipazione dei cittadini; dall altra, quella di incrementare la qualità democratica del sistema politico o il rendimento delle istituzioni». E, come espresso nel parere, le finalità non sono equiparabili. In effetti, il rendere più facile l esercizio della partecipazione cittadina «dipende come è ovvio dalle norme di organizzazione e procedura previste» per lo sviluppo del processo elettorale le cui «analisi e valutazione cadono dentro l ambito dalla tecnica giuridica e non suscitano perciò problemi che non siano quelli abituali nell esercizio della funzione consultiva». La quale, tuttavia, «difficilmente può estendersi alla determinazione di quale sia il grado maggiore o minore della qualità democratica del sistema politico, perché 24 Consiglio di Stato, Informe sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General, 24 febbrario 2009, 5-6, su http://www.consejo-estado.es/pdf/regi- MEN-ELECTORAL.pdf.

198 CARLOS VIDAL PRADO quella qualità ha come condizione necessaria la libertà, l uguaglianza ed l universalità del suffragio», ma «compiuta questa condizione, il giudizio che si faccia sulla qualità democratica del sistema dipende dal concetto di democrazia utilizzato e come è ben noto la democrazia non è concepita nello stesso modo nelle diverse dottrine politiche presenti nel[la] vita pubblica». Tale riflessione termina necessariamente nella considerazione che «al fine di attenersi ai termini nei quali si formula la consultazione senza incorrere in valutazioni politiche estranee alla sua competenza, il Consiglio di Stato è partito dall idea che tutte le proposte di riforma elettorale formulate dalle diverse forze politiche hanno come scopo quello di incrementare la qualità politica del sistema, ma non è quella finalità, bensì l idoneità dei mezzi proposti per raggiungerla, ciò che deve essere oggetto di analisi e valutazione» 25. Il capitolo introduttivo del testo anticipa già una prima conclusione, nel segnalare che l esame delle proposte di riforma «evidenzia che il grado di accettazione del regime elettorale vigente è molto alto in tutte le forze politiche», nessuna delle quali «propone riforme che coinvolgano i suoi elementi fondamentali», limitandosi a cambiamenti la cui «indubbia importanza non altera ( ) in sostanza il cosidetto regime». V. Elezioni alla Camera dei deputati (Congreso de lo deputados) Il Consiglio raccoglie i molteplici argomenti di norma utilizzati in questo dibattito, laddove ricorda che ci sono differenze nei risultati elettorali che «sono conseguenza dell eterogeneità strutturale del nostro sistema di partiti», e non prodotto del sistema «elettorale» 26. Questo non impedisce all organo di consulenza di suggerire una serie di «opzioni per il miglioramento della proporzionalità del sistema» che difficilmente possono sorprendere, se si considerano i possibili effetti di misure tali come l aumento del numero dei deputati fino al limite costituzionale di quattrocento, la riduzione del minimo assegnato ad ogni provincia da due a un seggio, la sostituzione della formula D Hondt con altra che garantisca migliori risultati riguardo la proporzionalità (Hare, Droop, Sainte-Laguë, etc.). 25 Ibidem, 7. 26 Consiglio di Stato, Informe, cit., 361.

RIFORMARE IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO? 199 Oltre a tali possibilità, il Consiglio esamina la proposta di introdurre un «meccanismo di distribuzione di resti a livello nazionale, cioè, l attribuzione di seggi in funzione della somma dei resti delle diverse circoscrizioni provinciali», concludendo che si potrebbe «trovare un fondamento costituzionale legittimo», benché ciò esigerebbe di appoggiarsi su «un interpretazione ampia» dell art. 68 della Costituzione. Orbene: tale discutibile, e discussa possibilità costituzionale offre anche importanti difficoltà strettamente tecniche di sua attuazione. La prima difficoltà è rappresentata dal determinare «che cosa deve capirsi per resti, tenendo conto che questo concetto non si usa in modo coincidente in tutti i casi e costituisce il presupposto della riforma proposta». La seconda consiste nella «concretizzazione di quanti seggi debbano attribuirsi e a che circoscrizione debbano assegnarsi», poiché dovranno rimanere assegnati ad alcuna circoscrizione provinciale, e ciò «dipenderà soprattutto dal metodo che si usi tra i diversi che sarebbero possibili» 27. Aspetti tutti suscettibili, evidentemente, di generare nuove tensioni politiche e territoriali. Oltre a questi punti, il Consiglio considera incostituzionale la possibilità di stabilire uno «sbarramento elettorale nazionale», poiché in tal modo verrebbero privati di rappresentanza i partiti con un alto indice di appoggio a livello provinciale a beneficio di altri «che in quello stesso ambito l unico costituzionalmente ammesso per il calcolo di voti ed attribuzione di seggi hanno ricevuto un appoggio popolare più esiguo», con l unica eccezione che tale sbarramento sarebbe sì possibile «nell ipotesi di un ipotetica ripartizione di seggi a livello nazionale», consentendo l eventuale utilizzo dei resti 28. In ogni caso, è necessario sottolineare che il Parere insiste sugli effetti, non solo meccanici, ma anche psicologici che un eventuale riforma delle regole del gioco potrebbe provocare nelle condotte elettorali dei cittadini e, tramite questo, in aspetti come la governabilità dello Stato. Al fine, è necessario fare un «bilancio con le cautele inerenti ad ogni giudizio prospettivo dei possibili vantaggi ed inconvenienti» di tutte questi misure, poiché «la ricerca di un equilibro tra rappresentatività elettorale e stabilità parlamentare è, in definitiva, la chiave del successo di qualunque regime elettorale» 29. Un fattore che, senza 27 Consiglio di Stato, Informe, cit., 196-197 e 361-362. 28 Consiglio di Stato, Informe, cit., 200. 29 Consiglio di Stato, Informe, cit., 211.