5. La sicurezza alimentare e la sanità veterinaria L impatto della globalizzazione dei mercati sia sulla sicurezza degli alimenti sia sulla salute delle popolazioni animali è stato considerevole. Il sistema Italia ha registrato notevoli difficoltà di adattamento rispetto agli scenari che si sono venuti delineando in seguito alla stipula dell Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS) nell ambito dell Organizzazione Mondiale del Commercio. Questi accordi hanno modificato de facto in modo radicale una serie di impostazioni tradizionali nella gestione della sicurezza igienico sanitaria. Tali difficoltà sono, per certi aspetti, comuni a tutta l Unione europea, ma in Italia l adattamento è risultato, sotto diversi aspetti, più difficile. Molte energie sono state assorbite dalla necessità di gestire una serie di emergenze che si sono succedute negli ultimi anni. Zoonosi causate da nuovi patogeni ed, in particolare, l encefalopatia spongiforme bovina (BSE) hanno costituito un serio problema negli ultimi anni in Italia e in numerosi altri Stati europei. In particolare l epidemia di Encefalopatia Spongiforme Bovina verificatasi nel Regno Unito è stata messa in relazione con la comparsa nell uomo di una nuova entità nosologica, nota come la variante della malattia di Creutzfeldt Jakob, che ad oggi, ha provocato 113 casi in Gran Bretagna, 5 casi in Francia, 1 caso in Irlanda e recentemente un caso anche in Italia. La tesi di una variante fenotipica della malattia di Creutzfeldt Jakob (vcjd) è avvalorata da dati di natura epidemiologica, clinica e sperimentale: i primi dieci casi descritti di vcjd si sono verificati nel Regno Unito circa 10 anni dopo l insorgenza dell epidemia di BSE; i soggetti colpiti, a differenza di quanto accade nella forma sporadica della malattia di Creutzfeldt Jakob, sono in prevalenza al di sotto dei 50 anni di età. Altre recenti crisi sanitarie hanno investito il sistema agrozootecnicoalimentare, quali la contaminazione da PCB, diossina e altre sostanze chimiche, nonché la febbre catarrale degli ovini, la peste suina classica e l influenza aviaria. Nonostante i successi registrati nel fronteggiare questi ed altri problemi, la realizzazione di una rete di sorveglianza epidemiologica nazionale (come componente primaria di una politica di gestione del rischio adeguata alla sfida posta dall internazionalizzazione dei mercati), malgrado l impegno profuso da parte di diverse componenti del sistema di Sanità pubblica veterinaria nazionale, non è ancora sufficientemente sviluppata. Inoltre la politica della formazione appare ancora largamente inadeguata rispetto alla straordinaria velocità dei mutamenti già avvenuti e previsti nell immediato futuro. Una politica di sicurezza degli alimenti, soprattutto per un Paese come l Italia, che è membro della Unione Europea e forte importatore sia di animali e loro derivati sia di vegetali da tutto il mondo, deve assumere come riferimento imprescindibile la realtà del mercato globale delle materie prime e dei prodotti trasformati. Inoltre, le grandi trasformazioni dei sistemi di produzione e distribuzione degli alimenti richiedono anche sul piano nazionale e locale che i metodi e l organizzazione dei controlli si rinnovino e si adeguino continuamente. 107
Parte Seconda Il controllo igienico-sanitario degli alimenti, in un contesto di questo tipo, assume connotati completamente diversi rispetto alla realtà esistente fino alla metà degli anni 90. In particolare, i controlli non sono più concentrati sul prodotto, ma sono distribuiti lungo tutto il processo di produzione «dall aratro al piatto» e le garanzie date dal produttore sono parte non esclusiva, ma certamente determinante del sistema della sicurezza. La sicurezza degli alimenti, pertanto, assume in concreto una dimensione internazionale e può essere assicurata solo attraverso un azione che non solo si basi su accordi commerciali bi- o multi-laterali, ma sia capace di influire sulle istanze comunitarie ed internazionali dove si discutono e si approvano le norme che regolano la sicurezza e la tutela igienico-sanitaria, degli scambi di animali, vegetali e prodotti derivati. Paradossalmente, a fronte di una sempre più marcata domanda di autonomia istituzionale dei livelli locali dei sistemi di controllo, la sicurezza degli alimenti diventa sempre più dipendente dalla capacità di azione a livello internazionale. Per l Italia che fonda parte importante del successo economico delle proprie imprese agro-alimentari sulla capacità di trasformare materie prime nazionali e di importazione in prodotti di alto pregio qualitativo da collocare sul mercato dei Paesi più avanzati, la capacità di assicurare alti livelli di sicurezza delle filiere produttive diventa non solo elemento determinante per la sicurezza dei propri consumatori, ma anche per lo sviluppo economico. La mancanza o la percezione di mancanza di sicurezza igienico-sanitaria degli alimenti può indurre, infatti, sconvolgimenti profondi del mercato agro-alimentare. La mancanza di fiducia dei consumatori, nel contesto di una forte competizione, può portare a perdite significative di quote di mercato. Il sistema dei controlli deve assicurare nel concreto delle azioni quotidiane la qualità dei processi, dalla produzione delle materie prime alla somministrazione, per consentire la libera circolazione delle merci e la concorrenza sui mercati. In particolare, i pericoli insiti nei sistemi di produzione devono essere individuati e eliminati o minimizzati mediante processi trasparenti e documentati di analisi e gestione del rischio secondo le norme internazionali e comunitarie che regolano in modo molto puntuale il controllo della sicurezza degli alimenti, della salute e del benessere degli animali. La strategia e gli obiettivi da perseguire, in materia di sicurezza degli alimenti e delle popolazioni animali, dunque, devono necessariamente tener conto del contesto internazionale, comunitario e nazionale. Essi, pertanto, da un lato devono essere tali da garantire che i fornitori comunitari ed internazionali di animali, materie prime e prodotti operino secondo criteri di sicurezza equivalenti a quelli attesi dai produttori e consumatori italiani. Dall altro, l Italia deve essere in grado di garantire ai consumatori nazionali ed a quelli dei Paesi che importano le derrate alimentari prodotte in Italia livelli di sicurezza omogenei del più alto tenore, su tutto il territorio nazionale. La sicurezza degli alimenti oggi può essere assicurata solo attraverso azioni di eliminazione e mitigazione del rischio che iniziano nella fase di produzione agricola e si estendono in modo integrato nelle fasi di 108
trasformazione, distribuzione, conservazione e somministrazione. Livelli di sicurezza adeguati non sono raggiungibili se non si adottano misure operative integrate concertate e verificate a livello internazionale, comunitario, nazionale e locale. Gli obiettivi prioritari sono i seguenti: - definire una politica della sicurezza degli alimenti e della salute e del benessere degli animali basata sulla valutazione e la gestione del rischio che consenta di uscire gradualmente dalla logica dell emergenza, realizzando una politica fondata su obbiettivi di sicurezza e di salute misurabili e verificati; - ridurre i rischi connessi al consumo degli alimenti ed alle zoonosi, assicurando alti livelli di sicurezza igienico-sanitaria degli alimenti ai consumatori italiani; - ridurre l incidenza delle zoonosi e delle malattie diffusive nelle popolazioni degli animali domestici, con particolare riferimento alle infezioni della lista A dell OIE, alla brucellosi bovina, ovi-caprina e bufalina ed alla tubercolosi, nonché alle encefaliti spongiformi trasmissibili. Il perseguimento degli obiettivi posti richiede l attenzione agli strumenti organizzativi e l attuazione di numerosi programmi operativi. In particolare, è necessario: a) rendere operativo un sistema dedicato che: - fornisca la consulenza ed il supporto tecnico e scientifico per le attività di pianificazione e legislazione nei settori che hanno un impatto diretto o indiretto sulla sicurezza degli alimenti destinati all uomo ed agli animali, nonché sulla salute ed il benessere degli animali; - rappresenti l interfaccia operativa nazionale dell Autorità europea degli alimenti, che ha visto l avvio con l inizio del 2002; essa costituisce un importante modello di coordinamento istituzionale dei diversi soggetti tenuti a collaborare in vista del raggiungimento dell obiettivo di sicurezza alimentare nell Unione Europea. Ad essa, soggetto indipendente che agisce secondo il principio dell elevata qualità scientifica e della trasparenza, è attribuito il compito fondamentale dell analisi scientifica del rischio su cui fondare le decisioni politiche e amministrative. L Autorità cura in particolare l analisi scientifica e la valutazione del rischio, la comunicazione del rischio per consentire una chiara comprensione dello stesso e delle implicazioni sottostanti e il sistema di allerta; - raccolga e analizzi i dati che permettono la caratterizzazione ed il monitoraggio dei rischi per la sicurezza alimentare che hanno un impatto diretto o indiretto sulla sicurezza degli alimenti destinati all uomo ed agli animali e sulla salute ed il benessere di questi ultimi; - assicuri le analisi e valutazioni scientifiche che servono come base scientifica per l azione legislativa e regolamentare del Governo nei campi della sicurezza degli alimenti, della salute e del benessere degli animali; 109
Parte Seconda - realizzi di un sistema di auditing per la verifica dell efficacia del sistema nazionale del controllo ufficiale degli alimenti e delle popolazioni animali, conformemente ai requisiti stabiliti da norme riconosciute a livello internazionale (OIE, Codex, ISO EN) che permettono di misurare la qualità del servizio/prodotto; b) organizzare un sistema per la gestione delle emergenze veterinarie, soprattutto per quelle ad andamento prevalentemente diffusivo, coordinato a livello nazionale ed in grado di mobilitare le risorse necessarie ove occorrano, nei tempi e nei modi adeguati alle esigenze. Particolare attenzione dovrà essere rivolta agli strumenti di mobilitazione delle risorse umane ed al reperimento delle attrezzature necessarie, anche, ove indispensabile, mediante la mobilitazione della protezione civile ed ai sistemi di abbattimento e distruzione delle carcasse animali; c) migliorare in modo significativo il sistema di sorveglianza epidemiologica nazionale nel settore della sicurezza degli alimenti, della salute e del benessere degli animali e delle zoonosi, utilizzando e rafforzando le competenze dei Centri nazionali e regionali esistenti, per adottare misure trasparenti, coerenti e tempestive su scala nazionale e condivise anche a livello comunitario ed internazionale; d) attuare concretamente un programma di formazione straordinario per favorire la realizzazione di sistemi di gestione ed assicurazione della qualità nell ambito del Servizio Sanitario Nazionale e assumere comportamenti che assicurino omogeneità di prestazioni su tutto il territorio nazionale. In particolare deve essere assicurato l accreditamento dei servizi di Sanità pubblica veterinaria, secondo norme di assicurazione della qualità riconosciute a livello internazionale, estendendo così i buoni risultati già ottenuti nell accreditamento quasi totale degli Istituti Zooprofilattici Sperimentali. L accreditamento è indispensabile per poter continuare nel medio lungo termine le attività di certificazione, indispensabili per la libera circolazione degli animali e dei prodotto derivati in ambito internazionale. Le attività di formazione devono, inoltre, essere indirizzate all introduzione e utilizzazione della sorveglianza epidemiologica e dell analisi del rischio come strumento di tutela delle popolazioni animali e della salute dei consumatori. Nel settore della sicurezza alimentare, più che in molti altri settori, il raggiungimento degli obbiettivi posti è fortemente condizionato dal contesto internazionale e comunitario. È indispensabile, pertanto, creare le condizioni, sia a livello nazionale che a livello comunitario ed internazionale, che consentano il perseguimento degli obbiettivi e delle azioni identificate. In particolare: - gli obiettivi di sicurezza degli alimenti e di salute e benessere degli animali devono essere individuati in modo esplicito e trasparente e verificati sistematicamente, assicurando l efficace integrazione del controllo pubblico con l effettiva attribuzione di responsabilità agli operatori economici della produzione primaria, della trasformazione, e del commercio degli alimenti; 110
- l attuale revisione delle politiche di sicurezza degli alimenti, in ambito dell Unione Europea deve tenere conto delle peculiarità del sistema di produzione agro-alimentare dell Italia; - la partecipazione dell Italia alle attività delle Organizzazioni internazionali che operano nel campo della sicurezza degli alimenti e della salute e al benessere degli animali deve essere rafforzata; - la collaborazione dell Italia con i Paesi dai quali il sistema agroindustriale italiano si approvvigiona, deve essere rafforzata, dando alla cooperazione internazionale un ruolo più importante ed organico. Da quanto premesso scaturisce con forza la necessità di un Piano Nazionale per la Sicurezza Alimentare redatto e governato da un apposito ufficio di coordinamento che, prendendo le mosse dalla riorganizzazione a livello nazionale resa necessaria dall avvio dell Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare, definisca in modo fortemente integrato, con chiarezza e in maniera dettagliata, la natura e le responsabilità di diversi livelli di intervento, dei flussi di coordinamento nell acquisizione dei dati nonché delle relative analisi e consenta di assumere e di attuare a livello più idoneo e con rapidità le decisioni indispensabili per il conseguimento degli obiettivi summenzionati. 111