Guida all acquisto di prestazioni del mandatario

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1 Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherren Conférence de coordination des services de la construction et des immeubles des maîtres d ouvrage publics Conferenza di coordinamento degli organi della costruzione e degli immobili dei committenti pubblici Coordination Group for Construction and Property Services Guida all acquisto di prestazioni del mandatario Stato: giugno 2015 Autori Membri della KBOB (UFCL, armasuisse, settore dei PF, USTRA, UFT, DCPA, ACS e UCS) con la partecipazione delle FFS e della Posta Svizzera SA In collaborazione con il gruppo base Pianificazione di costruzionesvizzera

2 Indice 1. Scopo della presente guida Forme e procedure di acquisto delle prestazioni del mandatario Forme di acquisto delle prestazioni del mandatario Procedura per l acquisto di prestazioni del mandatario Metodi disponibili per i bandi Preparazione del bando di concorso Elaborazione della documentazione del bando Definizione dell oggetto dell acquisto Scelta del tipo di contratto Considerazioni generali Pianificazione del contratto Modelli di contratti Definizione delle prestazioni Scelta del tipo di onorario Considerazioni generali Onorario secondo il tempo effettivo impiegato Onorario secondo prezzi fissi Onorario secondo il costo dell opera determinante il tempo necessario Criteri di idoneità e di aggiudicazione In generale Scelta dei criteri di idoneità Scelta dei criteri di aggiudicazione Ponderazione dei criteri di aggiudicazione Pubblicazione del bando Comunicazione dei criteri di aggiudicazione, della loro ponderazione e del metodo di valutazione Luogo e data della comunicazione Strumenti Disposizioni sulla procedura Moduli relativi alla procedura di aggiudicazione Svolgimento del bando di concorso Domande e risposte Rettifiche Modifiche al bando dopo la pubblicazione Apertura delle offerte Valutazione del bando Valutazione Osservazione preliminare Verifica dell idoneità Valutazione del prezzo Valutazione dei criteri qualitativi Analisi costi-benefici Offerte equivalenti... 21

3 5.2 Trattative (Termine di) ricorso Conclusione del contratto Altri documenti ii

4 1. Scopo della presente guida Mettere correttamente a concorso le prestazioni del mandatario rappresenta una grande sfida. Più la definizione di tali prestazioni nella documentazione del bando è chiara, più le offerte sono vincolanti e quindi meglio comparabili. Poiché nella maggior parte dei casi i bandi per le prestazioni del mandatario vengono redatti già durante le prime fasi del progetto, è importante che gli obiettivi del progetto per quanto concerne le scadenze, i costi e la qualità siano convenuti per scritto e precisati con riferimento alle singole fasi. Le prestazioni messe a concorso e i risultati attesi devono essere descritti nel modo più dettagliato possibile. Per le prestazioni che in questa fase non possono ancora essere descritte in modo dettagliato, occorre prendere in considerazione la possibilità di effettuare un bando di concorso funzionale. Ai committenti che mettono a concorso prestazioni del mandatario e non hanno o hanno poca esperienza nella redazione di questo genere di bandi si raccomanda di ricorrere già nella fase iniziale del progetto a uno specialista che li coadiuvi nell adempimento di questo compito. Il bando è redatto preferibilmente con l ausilio di basi conosciute. I regolamenti SIA per le prestazioni e gli onorari sono strumenti appropriati. Questi regolamenti sono noti e applicati da tutti i mandatari a livello nazionale. Ovviamente il committente o il suo rappresentante deve descrivere liberamente e in modo comprensibile gli obiettivi del progetto, in particolare quelli fissati per il mandatario incaricato. La presente guida intende mostrare al committente il modo opportuno di procedere per quanto riguarda il bando e l aggiudicazione delle prestazioni del mandatario e come impiegare al meglio i documenti noti affinché venga realizzato un bando qualitativamente ineccepibile. La presente guida non contiene prescrizioni, ma raccomandazioni a destinazione del committente. Intende inoltre contribuire a far sì che i processi di acquisto e di pianificazione nel settore della costruzione si svolgano in maniera più vincolante per le parti contraenti allo scopo di evitare possibilmente contestazioni derivanti dall esecuzione delle prestazioni del mandatario. 1

5 2. Forme e procedure di acquisto delle prestazioni del mandatario 2.1 Forme di acquisto delle prestazioni del mandatario Nell ambito delle prestazioni del mandatario occorre distinguere tre forme di acquisto: il concorso d architettura o d ingegneria ai sensi degli articoli 40 e seguenti OAPub o delle disposizioni cantonali, a titolo sussidiario secondo il regolamento SIA 142 (regolamento dei concorsi d architettura e d ingegneria); il mandato di studio conformemente alle disposizioni del diritto federale o cantonale, a titolo sussidiario secondo il regolamento SIA 143 (regolamento dei mandati di studio paralleli d architettura e d ingegneria); il bando per le prestazioni conformemente alla LAPub/OAPub o alle disposizioni cantonali. Con queste forme di acquisto si perseguono diversi obiettivi: se si cerca la miglior soluzione per il compito assegnato o se si deve eseguire un compito impegnativo dal punto di vista urbanistico e politico, idealmente si bandisce un concorso (art. 40 segg. OAPub, a titolo sussidiario regolamento SIA 142) oppure si assegna un mandato di studio (conformemente alle disposizioni del diritto federale o cantonale, a titolo sussidiario secondo il regolamento SIA 143); un bando per le prestazioni è invece appropriato se deve essere fornita una prestazione chiaramente definita. Il presente documento descrive soltanto il bando per le prestazioni del mandatario. 2.2 Procedura per l acquisto di prestazioni del mandatario Nel settore degli acquisti pubblici sono previsti quattro tipi di procedure. La procedura libera: nella procedura libera le commesse sono messe a concorso pubblicamente, ossia sulla piattaforma oppure nel Foglio ufficiale cantonale. Chiunque può presentare un offerta. La procedura selettiva: anche nella procedura selettiva le commesse sono messe a concorso pubblicamente con la differenza che tutti i candidati possono presentare soltanto una domanda di partecipazione. Tra i partecipanti il committente sceglie i candidati idonei a presentare un offerta. 2

6 La procedura mediante invito: in questo tipo di procedura il committente può stabilire direttamente, senza bando di concorso, quali offerenti intende invitare a presentare un offerta. L aggiudicazione mediante trattativa privata: in questo tipo di procedura le commesse sono aggiudicate direttamente, senza un bando di concorso pubblico. I valori soglia sono determinanti per la scelta della procedura. Sono definiti ai sensi dell articolo 6 LAPub 1 o secondo le disposizioni dei Cantoni 2. Le spiegazioni fornite nel presente documento si limitano essenzialmente alle prime due procedure. Sono in parte applicabili anche alla procedura mediante invito. 2.3 Metodi disponibili per i bandi Per il bando delle prestazioni del mandatario sono disponibili diversi metodi. Nel quadro di un bando di concorso con capitolato d oneri dettagliato le prestazioni richieste sono descritte in modo completo, precisandole e quantificandole. Questo metodo è indicato se la soluzione auspicata è prestabilita dal committente e la prestazione richiesta può essere definita e quantificata con esattezza. Nell ambito di un bando funzionale sono indicati e prestabiliti gli obiettivi e le condizioni quadro che il committente ha definito. Questo metodo è appropriato se le prestazioni necessarie al conseguimento degli obiettivi prestabiliti non possono essere ancora descritte in modo dettagliato dal committente. In caso di progetti d acquisto complessi è anche opportuno condurre un dialogo ai sensi dell articolo 26a OAPub. Nel quadro del dialogo gli offerenti forniscono proposte di soluzione con le loro offerte provvisorie, che sono poi sviluppate insieme al servizio d acquisto. Per la procedura di dialogo si invita a consultare la guida della KBOB agli acquisti pubblici nell ambito della procedura con dialogo. 1 Per gli acquisti della Confederazione sono determinanti i valori soglia secondo l ordinanza del DEFR sull adeguamento dei valori soglia degli acquisti pubblici. 2 Valori soglia del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP). 3

7 3. Preparazione del bando di concorso 3.1 Elaborazione della documentazione del bando Al momento dell elaborazione della documentazione del bando il servizio d acquisto dovrebbe aver definito che cosa acquisterà (cfr. n. 3.2); come lo acquisterà (cfr. n. 2.1 più sopra); quale procedura sarà applicata (cfr. n. 2.2 più sopra); i documenti ausiliari interni, necessari per i processi di valutazione e di acquisto; il calendario delle scadenze; la tabella con i criteri di idoneità; la tabella con i criteri di aggiudicazione. Ciò facilita notevolmente la preparazione della documentazione del bando. 3.2 Definizione dell oggetto dell acquisto Il punto di partenza di ogni acquisto è costituito dalla definizione del relativo oggetto da parte del committente, il quale prima del bando deve garantire che gli obiettivi e le condizioni quadro dell acquisto siano noti e chiaramente definiti. Laddove possibile, su tale base il committente deve descrivere con precisione le prestazioni da acquistare (capitolato d oneri dettagliato). Se una simile descrizione delle prestazioni non è possibile al momento della preparazione dell acquisto, la descrizione degli obiettivi elaborata costituisce la base di un bando funzionale. Per i singoli metodi si veda il numero 2.3 più sopra. 4

8 3.3 Scelta del tipo di contratto Considerazioni generali L obiettivo del bando è trovare un mandatario che soddisfi i criteri di idoneità e dal quale sia possibile attendersi, per il compito assegnato, la massima conformità con i criteri di aggiudicazione formulati dal committente nell ottica dell offerta più favorevole sotto il profilo economico Pianificazione del contratto Di norma il committente cerca un architetto, un ingegnere, un pianificatore generale, un ingegnere specializzato o un consulente per l acquisto di una prestazione di pianificazione completa che, ad esempio, nei progetti di costruzione usuali inizia con il progetto di massima e termina con l esame finale dopo la fornitura delle prestazioni di garanzia. È relativamente semplice convenire in modo vincolante le prestazioni e gli onorari per le prime fasi decisionali da autorizzare immediatamente. Per contro, il processo di pianificazione iterativo e i fattori esterni da prendere in considerazione rendono difficile definire condizioni altrettanto vincolanti per le fasi successive. Si consiglia in ogni caso di concordare contrattualmente l estensione delle prestazioni e il metodo di calcolo dell onorario e delle spese accessorie, in particolare i fattori di calcolo e le tariffe orarie nonché l adeguamento e la definitiva determinazione dell onorario per fase o in base al rincaro. Nella maggior parte dei casi è però possibile concludere convenzioni quadro. Queste devono fondarsi sulla base di calcolo dei costi originaria (eventualmente con un diritto di consultazione precedentemente convenuto) e prevedere pacchetti di prestazioni da autorizzare fase per fase unitamente a condizioni generali definite e alla stima del tempo necessario. Prima di avviare ogni nuova fase di elaborazione bisogna rivedere per tempo, vale a dire prima dell inizio dell elaborazione, la corrispondente fase della convenzione quadro secondo le regole della modifica dell ordinazione. Il risultato deve essere presentato quale aggiunta approvata al contratto. Qualora in casi delicati un compito non potesse essere definito in modo sufficientemente dettagliato, l elaborazione delle prime fasi come mandato di studio ai sensi della norma SIA 143 fornisce spesso buoni risultati. Al fine di garantire un esecuzione ineccepibile del contratto, la documentazione del bando dovrebbe già contenere imperativamente i seguenti elementi del contratto: la descrizione precisa dei risultati attesi dei lavori (generali e parziali); la definizione e la descrizione dei punti chiave relativamente alla qualità della prestazione convenuta; l osservanza dei termini e delle scadenze; 5

9 il rispetto di limiti di costo realistici sia per l onorario sia per l oggetto da elaborare Modelli di contratti Prima di elaborare la documentazione del bando il committente deve sapere con esattezza in che misura intende influire sulla composizione del team di pianificatori. Nella documentazione del bando bisogna definire condizioni quadro chiare. Singolo pianificatore, pianificatore generale, comunità di pianificatori ecc. Il modello di aggiudicazione deve essere determinato mediante il seguente elenco dei criteri. Tra i criteri rientrano tra l altro: il possesso di competenze specialistiche; la delimitazione del progetto (in termini di spazio, di pianificazione, di finanze e di tempo); la chiarezza degli obiettivi del progetto; il rischio derivante dalle modifiche del progetto; i rischi e le opportunità in generale Definizione delle prestazioni Nella documentazione del bando le prestazioni devono essere attribuite chiaramente e per ogni fase del progetto. Lo stesso vale anche per le competenze e i doveri del committente, nonché per le prestazioni proprie del committente. La descrizione delle prestazioni non deve essere demandata all offerente poiché in linea di principio si otterrebbero offerte non comparabili. È molto importante definire chiaramente le interfacce tra i singoli mandati, il committente e le imprese se si vogliono evitare lacune e doppioni nell ambito delle responsabilità. A ogni prestazione parziale indicata nella descrizione devono essere attribuiti i relativi requisiti. Se ogni prestazione è formulata correttamente e gli onorari sono adeguati, è molto più difficile che il fornitore operi a scapito della qualità attraverso risparmi ed espedienti vari. Sempre più spesso i committenti si riservano il diritto di aggiudicare le prestazioni nel loro insieme, ma autorizzandole gradualmente, ossia fase per fase. In questo caso, nella documentazione del bando devono essere definiti chiaramente gli obiettivi delle varie fasi nonché i requisiti dettagliati per ogni fase. 6

10 3.4 Scelta del tipo di onorario Considerazioni generali I modelli di onorari sono presentati nelle raccomandazioni della KBOB relative agli onorari degli architetti e ingegneri. Questi devono essere imperativamente tenuti in considerazione nel bando di prestazioni del mandatario. Maggiori informazioni sono contenute nei regolamenti SIA per le prestazioni e gli onorari. La presente guida si limita a fornire una panoramica sintetica. Le prestazioni del mandatario possono essere retribuite: secondo il tempo effettivo impiegato; secondo prezzi fissi (forfettari [senza diritto al rincaro] o globali [con diritto al rincaro]); secondo il costo dell opera determinante il tempo necessario. La retribuzione delle prestazioni del mandatario si compone: dell onorario del mandatario e dei costi supplementari. Tra i costi supplementari rientrano: le spese accessorie, le prestazioni di terzi. I costi supplementari non sono inclusi nell onorario e vanno pertanto rimborsati separatamente. Il genere di rimborso deve essere concordato preventivamente Onorario secondo il tempo effettivo impiegato L onorario secondo il tempo effettivo impiegato è consigliato soprattutto per le prestazioni il cui tempo necessario non può essere stimato o è difficile da stimare in anticipo e che devono essere monitorate assiduamente. Le prestazioni possono essere retribuite secondo una tariffa oraria media, secondo categorie d onorario e, in casi eccezionali, secondo i salari. L onorario secondo il tempo impiegato è convenuto di norma come importo massimo dei costi e calcolato in base al tempo effettivo. In casi eccezionali l onorario può essere supposto come importo preventivo o come importo approssimativo Onorario secondo prezzi fissi L onorario sotto forma di prezzo forfettario o globale presuppone un consenso chiaro e reciproco sugli obiettivi, sui risultati attesi e quindi sull estensione delle prestazioni da eseguire. 7

11 Questo tipo di onorario è indicato soltanto se non sono previste importanti modifiche al progetto o aggiunte Onorario secondo il costo dell opera determinante il tempo necessario L esperienza dimostra che esiste un rapporto tra i costi di costruzione di un opera e il tempo necessario al mandatario per fornire le prestazioni di base standardizzate. Questo permette di calcolare il tempo medio necessario rispetto al costo dell opera. Sulla base del tempo necessario il mandatario può calcolare il proprio onorario. Questo genere di calcolo può servire anche per dedurre o esaminare offerte forfettarie e globali. Le prestazioni di base standardizzate dei regolamenti SIA per le prestazioni e gli onorari comprendono le fasi che vanno dal progetto di massima fino alla realizzazione (compresa). Per le fasi degli studi preliminari o della gestione devono essere elaborati di volta in volta elenchi specifici delle prestazioni e la retribuzione avviene di norma secondo il tempo effettivo impiegato. 3.5 Criteri di idoneità e di aggiudicazione In generale I criteri di idoneità e di aggiudicazione devono essere distinti. I criteri di aggiudicazione si riferiscono direttamente alla prestazione da fornire, mentre i criteri di idoneità riguardano l impresa offerente e le sue caratteristiche. Tuttavia, dal momento che anche questi ultimi devono riferirsi alla prestazione da fornire, non è semplice operare una distinzione nemmeno per gli specialisti. Per la valutazione delle offerte dei mandatari, le seguenti considerazioni si sono rivelate utili nella prassi: i criteri di idoneità servono a valutare l idoneità sostanziale (conoscenze specialistiche, capacità, forza economica) dell impresa offerente o del consorzio di offerenti. Il mancato adempimento dei criteri di idoneità porta all esclusione dell offerente; i criteri di aggiudicazione servono a valutare l idoneità sostanziale in relazione al compito richiesto, pertanto a determinare l offerta più favorevole sotto il profilo economico 3. Sebbene i criteri di idoneità e di aggiudicazione abbiano funzioni diverse, quando, come nel caso delle prestazioni del mandatario, è determinante l idoneità tecnica o l esperienza, anche nell ambito del controllo dell economicità è ammesso ponderare e valutare come criteri di aggiudicazione i criteri di idoneità che determinano una maggiore idoneità (cfr. DTF 139 II 489, consid ). 3 Per i criteri di aggiudicazione adeguati e non adeguati si prega di osservare il documento della KBOB «Critères d'adjudication pour prestations de mandataire». 8

12 Una formulazione accurata dei criteri di idoneità e in particolare di quelli di aggiudicazione permette di evitare discussioni future sull adeguatezza dell aggiudicazione Scelta dei criteri di idoneità I criteri di idoneità 4 sono formulati di volta in volta per ogni singolo bando. Alcuni esempi figurano nell allegato 3 dell OAPub e nelle rispettive disposizioni cantonali. Tuttavia, questi elenchi non sono esaustivi e soprattutto sono poco concreti. Concernono soltanto questioni di carattere generale. Oltre ai criteri generali secondo l allegato 3 dell OAPub, il servizio che pubblica il bando deve stabilire in primo luogo i criteri relativi all idoneità tecnica (sulla base degli aspetti fondamentali in relazione alla qualità) e il genere di prove da fornire. Queste devono corrispondere nel modo più preciso possibile ai requisiti dell opera messa a concorso, ai rischi individuabili del progetto e agli obiettivi del bando. Si raccomanda di introdurre i criteri di idoneità nella documentazione del bando sempre con un aggiunta del tipo «Prova che l offerente dispone di sufficiente esperienza/di capacità sufficienti...» allo scopo di facilitare la valutazione. La prova dei criteri di idoneità non deve comportare un dispendio sproporzionato per i candidati. In particolare non è necessario chiedere già ai candidati lavori di pianificazione veri e propri Scelta dei criteri di aggiudicazione Se e quando nell ordinamento giuridico sono contenuti riferimenti ai criteri di aggiudicazione, spesso sono troppo poco concreti, ad esempio «qualità», oppure non adeguati ai mandati di pianificazione. È dunque necessario stabilire criteri specifici, significativi e riferiti all oggetto concreto dell acquisto, in altri termini affermare sulla base di quali aspetti concreti debba essere valutata la qualità di un offerta. Ad esempio, l articolo 21 capoverso 3 LAPub (e per analogia il CIAP con le relative direttive d aggiudicazione) menziona quale unico criterio quello del minor prezzo ma soltanto in relazione a beni standardizzati, per i quali è praticamente impossibile distinguere i prodotti in termini di qualità. Per questi beni, dunque, è possibile focalizzarsi principalmente sul prezzo senza problemi. Nel caso di commesse più complesse, come un mandato di pianificazione, dove la qualità dell esecuzione può comportare differenze sostanziali, è consigliabile dare la priorità ai criteri qualitativi rispetto al criterio del prezzo. Si creano così i presupposti per un esecuzione di qualità della commessa. La seguente tabella riporta esempi di criteri di aggiudicazione correnti e adeguati. 4 Art. 9 LAPub, art. 9 OAPub. 9

13 Progettazione e direzione dei lavori Consulenza e compiti del committente Persone chiave Esperienza nell adempimento di compiti analoghi (comprese referenze e proprie esperienze) Disponibilità Esperienza dell offerente nell adempimento di compiti analoghi (comprese referenze e proprie esperienze) Analisi della commessa, ad esempio con comprensione dei compiti proposta per il modo di procedere, metodica, fasi qualità: contributo alle soluzioni per il raggiungimento dell obiettivo analisi dei rischi e delle opportunità con relative proposte di misure Calendario: rilevamento degli aspetti importanti, plausibilità Adeguatezza dell organizzazione del progetto per il compito concreto Qualità: applicazione dei requisiti di gestione della qualità previsti dal committente piano di gestione della qualità dell offerente per il progetto Prezzo: importo totale dell offerta plausibilità della determinazione del tempo necessario plausibilità della ripartizione del tempo necessario tra le funzioni Quantità e contenuto delle prestazioni (solo per concorsi relativi a prestazioni con limite dei costi prescritto) Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà basso Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà medio Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà elevato Mandato di consulenza con grado di difficoltà da basso a medio Mandato di consulenza, compresi i compiti del committente, con grado di difficoltà elevato X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Tabella 1: Criteri di aggiudicazione adeguati 10

14 In ogni caso i criteri di aggiudicazione devono essere adeguati all oggetto dell acquisto. Di norma sono sufficienti 3-5 criteri, eventualmente con sottocriteri 5. Nel definire i criteri di aggiudicazione occorre altresì fare in modo che questi non diano origine a veri e propri lavori di progettazione. Essi sono parte integrante della commessa da aggiudicare e non dell offerta. Una soluzione valida consiste nel limitare il numero di righe (ad es. per la descrizione delle referenze) o il numero di pagine (ad es. da 1 a 3 pagine per l analisi della commessa). Per ogni criterio bisogna indicare chiaramente le prove che devono fornire gli offerenti affinché sia possibile effettuare la valutazione in base al criterio. Un analisi della commessa attendibile e oggettiva presuppone una definizione chiara sia degli obiettivi del progetto sia dei temi da trattare nell analisi stessa. I seguenti criteri non sono solitamente adatti per valutare le offerte per prestazioni del mandatario: scambio e ripartizione delle commesse tra gli uffici di pianificazione; formazione degli apprendisti; sede della ditta, distanza dal luogo di esecuzione, domicilio fiscale; presentazione (può essere utile in casi particolari; le informazioni e le impressioni ottenute devono essere valutate nell ambito dei criteri contenuti nella tabella 1); descrizione delle prestazioni, redatta dall offerente (allestita dal servizio di aggiudicazione); infrastruttura, strumenti Ponderazione dei criteri di aggiudicazione In questo caso si tratta di rispettare il principio dell offerta «più favorevole sotto il profilo economico». Tuttavia, gli obiettivi del servizio d acquisto devono essere presi in considerazione nella loro globalità. Quando il servizio d acquisto intende realizzare un opera, l obiettivo deve essere proprio quello di realizzarla complessivamente nel modo più favorevole sotto il profilo economico. È risaputo che nelle fasi di pianificazione iniziali si dispone di un margine di manovra maggiore per gestire i costi del prodotto finale. Non è quindi molto sensato che il mandatario, a causa della pressione sui costi, studi poche varianti e non trovi la soluzione globale più economica. Il grafico qui appresso mostra chiaramente come i costi complessivi del progetto possano essere sensibilmente influenzati nella fase di pianificazione, nonostante la quota esigua di tali costi in questa fase. 5 Per i criteri di aggiudicazione adeguati e non adeguati si prega di osservare il documento della KBOB «Critères d'adjudication pour prestations de mandataire». 11

15 alta Influenzabilità dei costi del progetto Andamento dei costi del progetto bassa Idea Pianificazione Progettazione Realizzazione Durata del progetto Figura 1: Influenzabilità e andamento dei costi del progetto Per i compiti che presentano numerose condizioni quadro ancora incerte è quindi opportuno attribuire una bassa ponderazione al prezzo e basarsi in primo luogo sulla qualità. Per contro, in caso di prestazioni del mandatario non è opportuno basarsi unicamente sul prezzo. Questo modo di procedere sarebbe appropriato soltanto per i «beni ampiamente standardizzati», tra cui non sono annoverate le prestazioni del mandatario. Poiché il numero e il genere dei criteri qualitativi devono essere fissati in funzione del progetto, non è possibile definire regole per la loro ponderazione. Per contro, si possono proporre i seguenti valori per quanto riguarda la somma della ponderazione dei criteri qualitativi e per il criterio del prezzo. Progettazione e direzione dei lavori Consulenza e compiti del committente Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà basso Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà medio Progettazione o direzione dei lavori con grado di difficoltà elevato Mandato di consulenza con grado di difficoltà basso Mandato di consulenza, compresi i compiti del committente, con grado di difficoltà elevato Somma della ponderazione di tutti i criteri qualitativi Ponderazione del criterio del prezzo % % % % % % % % % % Tabella 2: Valori indicativi per la ponderazione dei criteri di aggiudicazione 12

16 Nel determinare la ponderazione del prezzo occorre altresì tenere conto del fatto che le prestazioni del mandatario costituiscono spesso una parte dei costi relativamente esigua nel quadro della realizzazione di un progetto. Ridurre al minimo il prezzo offerto dal mandatario può essere controproducente in considerazione dei costi dell intera opera. Bisogna optare per un tasso di ponderazione del prezzo della progettazione e della direzione dei lavori oppure della consulenza e dei compiti del committente tendenzialmente più basso. La suddetta raccomandazione per stabilire la ponderazione del prezzo si riferisce esclusivamente all importo totale dell offerta. Se, conformemente alla tabella 1, si applicano altri criteri per definire la plausibilità della determinazione e della ripartizione del tempo necessario, la loro ponderazione parziale deve essere intesa quale parte dei criteri qualitativi. 3.6 Pubblicazione del bando Comunicazione dei criteri di aggiudicazione, della loro ponderazione e del metodo di valutazione Tutti gli aspetti determinanti per la valutazione delle offerte devono essere comunicati nel bando. L imperativo della trasparenza è un importante principio procedurale formulato nei trattati internazionali e negli atti normativi nazionali e cantonali. Dal punto di vista dell offerente è anche un principio di correttezza, secondo il quale egli deve essere informato su tutti gli aspetti determinanti per la valutazione delle offerte. Solo in questo modo può elaborare l offerta quanto più conforme possibile alle esigenze poste. D altro canto i servizi d acquisto devono facilitare agli offerenti l adempimento di questo compito; in fondo anch essi sono interessati a ricevere l offerta che meglio corrisponde all oggetto dell acquisto. È quindi nell'interesse di entrambe le parti comunicare in anticipo tutti gli aspetti determinanti per la valutazione delle offerte. Per quanto riguarda il metodo di valutazione, nel bando deve essere reso noto se le offerte saranno eventualmente aperte nella procedura a due tappe (metodo delle due buste), ossia con un offerta separata per prezzo e qualità. Con questa procedura vengono presentate due offerte distinte, che vengono aperte separatamente. Prima di tutto viene aperta e valutata la cosiddetta «offerta relativa alla qualità», che contiene tutti i dati dell offerente ad eccezione del prezzo. Soltanto al termine della valutazione delle offerte relative alla qualità vengono aperte le rispettive offerte per il prezzo e considerate nella valutazione, dalla quale risulterà poi la valutazione complessiva. Questa procedura è generalmente consigliata in caso di bandi funzionali. Relativamente alla valutazione dell aggiudicazione, per motivi di trasparenza agli offerenti deve essere comunicato quanto segue: i criteri di aggiudicazione e i sottocriteri; le prove da fornire per la valutazione dei criteri di aggiudicazione; la ponderazione dei criteri di aggiudicazione e dei sottocriteri; 13

17 la scala di valutazione per i criteri qualitativi; la formula per stabilire i punti da assegnare al prezzo Luogo e data della comunicazione A livello federale un bando di concorso pubblico deve essere imperativamente pubblicato sulla piattaforma Internet per le commesse pubbliche gestita dall associazione simap.ch ( A livello cantonale la pubblicazione è possibile sia sulla piattaforma sia nel Foglio ufficiale cantonale. A livello federale il bando pubblico di una commessa nell ambito della procedura libera o selettiva deve contenere determinate indicazioni minime conformemente all allegato 4 OAPub. Per i bandi pubblici dei Cantoni e dei Comuni devono essere osservate le indicazioni minime della pertinente legge cantonale. L elaborazione della documentazione del bando è facoltativa, tuttavia è consigliabile predisporla e consegnarla contestualmente al bando pubblico. Essa facilita infatti l elaborazione dell offerta ai partecipanti e la valutazione dell offerta all autorità che pubblica il bando. In caso di elaborazione della documentazione del bando, quest ultima dovrebbe contenere quanto segue: le indicazioni secondo l allegato 5 OAPub e le disposizioni cantonali (CIAP); un capitolato d oneri dettagliato oppure la descrizione dell obiettivo del bando funzionale; le condizioni generali di contratto o le condizioni particolari del committente ai sensi dell articolo 29 capoverso 3 OAPub che si applicano alla commessa. Per gli acquisti cantonali si prega di consultare le disposizioni cantonali (CIAP); la durata del periodo durante il quale gli offerenti sono vincolati alla loro offerta (a livello federale al massimo 6 mesi). Nella prassi la documentazione del bando è in linea di massima gratuita ed è messa a disposizione degli offerenti con la pubblicazione del bando. Talora può essere opportuno comunicare, sotto forma di preannuncio, l acquisto previsto e i principali criteri già prima della pubblicazione ufficiale, in particolare se la costituzione di un consorzio di offerenti in vista di un acquisto che richiede particolari esigenze è molto impegnativa o se i termini minimi per la presentazione delle offerte devono essere ridotti. 14

18 3.7 Strumenti Disposizioni sulla procedura Per formulare le disposizioni sulla procedura di aggiudicazione la KBOB mette a disposizione un modello 6. Le basi giuridiche stabiliscono le indicazioni minime che devono figurare nella documentazione del bando. Il modello della KBOB riprende queste direttive per la procedura libera e selettiva. Se necessario, può essere utilizzato anche per la procedura mediante invito apportandovi alcune modifiche di modesta entità Moduli relativi alla procedura di aggiudicazione Il modello della KBOB «Disposizioni sulla procedura» contiene anche moduli 7 per ottenere dagli offerenti le prove necessarie in maniera completa e strutturata. Questo modo di procedere uniforme è fortemente raccomandato, poiché facilita notevolmente il lavoro nella valutazione delle offerte e garantisce una maggiore tracciabilità. 6 Cfr. i documenti n. 04, 06, 07 nei «Documenti necessari durante tutta la procedura di acquisto». 7 Cfr. i documenti n. 09, 11, 12 nei «Documenti necessari durante tutta la procedura di acquisto». 15

19 4. Svolgimento del bando di concorso 4.1 Domande e risposte Questa fase serve a rispondere ad eventuali domande e ad allontanare possibili dubbi concernenti il bando da parte dei potenziali offerenti. Il periodo per presentare eventuali domande e i tempi delle risposte devono essere comunicati in linea di massima nel bando. Tutte le domande e le risposte devono essere fornite a ogni offerente in forma anonima. 4.2 Rettifiche Modifiche al bando dopo la pubblicazione Le modifiche successive di qualunque tipo, ad esempio la modifica a posteriori dei criteri di aggiudicazione, della ponderazione, della funzione del prezzo o di altri parametri di valutazione sono senz altro possibili dopo la pubblicazione. Questa modifica a posteriori può essere apportata mediante rettifica, tuttavia comporta un prolungamento dei termini per gli offerenti e una nuova possibilità di ricorso. La rettifica è pubblicata sulla piattaforma o nel Foglio ufficiale cantonale. 4.3 Apertura delle offerte Le offerte sono aperte una volta decorso il termine di presentazione. Vengono aperte soltanto le offerte che sono state presentate nei termini previsti. La data e il luogo della presentazione devono essere menzionati nel bando. Di norma le offerte devono essere aperte da almeno due rappresentanti/collaboratori del committente che, al momento dell apertura, redigono un verbale nel quale sono indicati i nomi delle persone presenti, i nomi degli offerenti, la data di presentazione delle offerte, il prezzo complessivo di ogni offerta e le eventuali varianti delle offerte. Se nel bando è stata prevista la cosiddetta procedura a due tappe (ossia il metodo delle due buste), deve essere aperta e valutata prima l offerta relativa alla qualità e solo dopo l offerta relativa al prezzo. 16

20 5. Valutazione del bando 5.1 Valutazione Osservazione preliminare La valutazione deve essere documentata. A tal fine può essere utilizzato lo strumento della KBOB per la procedura di aggiudicazione Verifica dell idoneità In una prima fase deve essere verificata l idoneità degli offerenti sulla base dei criteri di idoneità pubblicati. Il mancato adempimento dei criteri di idoneità comporta l esclusione dell offerente (cfr. n segg.) Valutazione del prezzo Per motivi di chiarezza, semplicità e comprensibilità la KBOB raccomanda di utilizzare una funzione lineare del prezzo oppure di ricorrere a un sistema quadratico di assegnazione dei punti. Se viene utilizzata una funzione lineare del prezzo i punti assegnati per la valutazione di quest ultimo si basano sui seguenti parametri: punteggio massimo per l offerta meno costosa considerata nella valutazione; le offerte che non possono essere ammesse per la valutazione dei criteri di aggiudicazione devono essere eliminate prima; margine di prezzo: 0 punti in caso di scostamento del X per cento dall offerta valida meno costosa e per tutte le offerte di prezzo superiore. Punti = ((prezzo dell offerta meno costosa) x (margine di prezzo)) (prezzo dell offerta x) ((prezzo dell offerta meno costosa) x (margine di prezzo)) (prezzo dell offerta meno costosa) x 5 Il seguente grafico illustra un modo di procedere possibile. L offerta valida più conveniente (P min) ottiene il punteggio massimo (5 punti). Alle offerte che superano di X=75 % od oltre l offerta più conveniente (175 % * P min) sono assegnati 0 punti. La distribuzione tra P min e 175 % * P min è lineare. 8 Cfr. il documento n. 46 nei «Documenti necessari durante tutta la procedura di acquisto». 17

21 Punti assegnati al prezzo Guida all acquisto di prestazioni del mandatario % 125% 150% 175% 200% 225% Prezzo in % dell'offerta meno costosa Figura 2: Funzione lineare per la valutazione del prezzo L analisi di un elevato numero di bandi mostra che il margine di prezzo per i mandati di progettazione e di direzione dei lavori di opere importanti può, sull arco di molti anni, raggiungere normalmente il 200 per cento dell offerta meno costosa (X=100 %). Per determinare il punto zero X della curva del prezzo, vale a dire il margine di prezzo, occorre tenere conto dei seguenti aspetti: il margine di prezzo deve corrispondere per quanto possibile al margine di prezzo delle offerte presumibilmente atteso; il margine di prezzo è maggiore se il tempo necessario per eseguire i lavori deve essere calcolato dall offerente e minore se il numero di ore è indicato dal servizio d acquisto. Per determinare il punto zero della curva del prezzo si applicano i seguenti valori indicativi: % se l oggetto dell acquisto è comune, usuale e semplice (rischi limitati e poche opportunità) e nel bando è prescritto il numero di ore (settore A nel grafico seguente); % se l oggetto dell acquisto è complesso (rischi elevati e molte opportunità) e nel bando non è prescritto il numero di ore (settore B nel grafico seguente). Punti assegnati al prezzo Figura 3: Margini raccomandati per la valutazione del prezzo 18

22 Punti assegnati al prezzo Punti assegnati al prezzo Guida all acquisto di prestazioni del mandatario Invece di utilizzare una funzione lineare del prezzo, un altra soluzione consiste nel ricorrere a un «sistema quadratico di assegnazione dei punti» con la seguente formula: Punti = (prezzo dell offerta meno costosa) 2 (prezzo dell offerta x) 2 x % 125% 150% 175% 200% 225% Prezzo in % dell'offerta meno costosa Figura 4: Funzione quadratica per la valutazione del prezzo Si deve sempre indicare chiaramente il prezzo che viene valutato (comprensivo ad es. di opzioni, prestazioni aggiuntive prescritte dal committente, ribassi, sconti). È meglio fornire una tabella per stabilire il prezzo determinante dell offerta. L opinione, in parte sostenuta, secondo cui la curva del prezzo dovrebbe essere tracciata anche per i punti inferiori a 0 non è opportuna. Queste funzioni fanno aumentare la fascia di punteggio e spostano la ponderazione relativa facendo assumere al prezzo, involontariamente, un elevata rilevanza (cfr. più sotto). Le funzioni del prezzo con un tratto orizzontale della curva in corrispondenza del punteggio più alto possono far sì che più offerte ottengano il punteggio massimo, benché in alcuni casi differiscano in modo significativo a livello di prezzo. Questo tipo di curve non è ammesso dalla giurisprudenza % -10% 0% 10% 20% Scostamento del prezzo in % del valore medio Figura 5: Funzione del prezzo non ammessa 19

23 Le funzioni del prezzo iperboliche, talvolta utilizzate, non sono adeguate per i bandi relativi alle prestazioni del mandatario. Esse sono strutturate in modo tale che anche un piccolo sovrapprezzo può provocare una notevole diminuzione dei punti assegnati e quindi del punteggio ottenuto moltiplicando i punti per il coefficiente di ponderazione. Il servizio d acquisto non ha così la possibilità di tenere conto dell offerta qualitativamente migliore nel caso di una modesta differenza di prezzo. Questo modo di procedere è quindi contrario ai suoi interessi Valutazione dei criteri qualitativi Per valutare i criteri qualitativi, occorre stabilire una scala orientata al grado di raggiungimento degli obiettivi. La seguente scala di valutazione è una soluzione consolidata. Punti In base all adempimento dei criteri In base alla qualità delle indicazioni 0 Non valutabile Nessuna indicazione 1 Grado di adempimento del criterio molto basso Indicazioni insufficienti, incomplete 2 Grado di adempimento del criterio basso Indicazioni senza sufficiente riferimento al progetto 3 Grado di adempimento del criterio medio Qualità media, corrispondente ai requisiti del bando 4 Grado di adempimento del criterio elevato Qualità molto buona 5 Grado di adempimento del criterio molto elevato Qualità eccellente, elevato contributo al raggiungimento degli obiettivi Tabella 3: Scala di valutazione per i criteri qualitativi Si raccomanda di non usare scale di valutazione il cui punteggio massimo è 10 anziché 5, poiché è difficile differenziare realmente i singoli punti come nella scala di valutazione riportata più sopra. Questo sistema permetterebbe una precisione solo apparente. Lo stesso vale per l impiego di mezzi punti o frazioni di punti. Ogni singolo aspetto deve essere pertanto valutato con un punto intero e se si sommano più aspetti (ad es. più referenze o più aspetti di una referenza) bisogna arrotondare il punteggio a una cifra dopo la virgola. Per quanto concerne la valutazione dei criteri qualitativi, dalla prassi emerge che la scala di valutazione proposta non è sempre applicata con coerenza e che il margine non è sempre sfruttato pienamente. Spesso i punti assegnati alla qualità sono così vicini tra loro, rispetto ai punti assegnati al prezzo per i quali viene sfruttato sistematicamente l intero margine da determinare uno spostamento involontario della ponderazione complessiva dichiarata a favore del prezzo. Il servizio di aggiudicazione può contrastare questa distorsione involontaria. Nella prassi si è dimostrato valido l approccio descritto di seguito. 20

24 Pieno sfruttamento della scala di valutazione anche per i criteri qualitativi Quando i criteri qualitativi sono valutati in base all intera scala, l effetto risulta meno marcato. Possono dunque essere adottate misure che inducano le autorità di aggiudicazione a sfruttare appieno la scala di valutazione. Queste misure possono consistere in una descrizione differenziata della scala di valutazione oppure se esiste la possibilità di una differenziazione nell assegnazione e ripartizione dei punti sulla base di una graduatoria tra gli offerenti per ogni criterio qualitativo Analisi costi-benefici L analisi costi-benefici basata su una somma dei punti assegnati in funzione della valutazione dei criteri di aggiudicazione si è affermata come metodo standard e se ne raccomanda l applicazione per tutti i casi. È riconosciuta come metodo appropriato anche dalla giurisprudenza. Il punteggio complessivo è calcolato secondo lo schema seguente. Criterio di aggiudicazione Punti Ponderazione Punteggio (uno dei quali è il prezzo) (1) (2) (3) = (1) x (2) Criterio di aggiudicazione % 150 Criterio di aggiudicazione % 60 Criterio di aggiudicazione % 80 Somma 100 % 290 Tabella 4: Schema di calcolo per l analisi costi-benefici Nell esempio il punteggio complessivo dell offerta valutata è 290 e il punteggio massimo possibile (5 punti per tutti i criteri) è 500. L offerta con il punteggio complessivo più alto ottiene l aggiudicazione Offerte equivalenti Se ottengono una valutazione complessiva pressoché uguale (punteggio o rapporto costi/benefici con una differenza fino a ca. l 1 %) le offerte sono equivalenti. Per tali offerte occorre tenere conto di quanto segue: alcuni Cantoni hanno fissato nella loro legislazione i criteri applicabili in siffatti casi (ad es. formazione degli apprendisti); i servizi d acquisto che non devono rispettare questo tipo di disposizioni sono liberi di decidere in merito all aggiudicazione. La regola applicata in questo caso deve essere indicata nella documentazione del bando. Le possibilità sono: a) libera scelta, b) criterio concreto (ad es. qualità superiore, qualifica elevata delle persone chiave o prezzo più basso). 21

25 5.2 Trattative A livello federale le trattative (sui prezzi) sono ammesse secondo la legge 9 se tale possibilità è stata precedentemente menzionata nel bando o se nessuna offerta appare la più favorevole sotto il profilo economico. Le trattative sono appropriate anche quando gli offerenti si sono classificati a pari merito, l offerta dà adito a domande oppure il prezzo offerto è insolitamente basso. In linea di principio le trattative sui prezzi non sono ammesse a livello cantonale. Per eventuali deroghe si consiglia di consultare le disposizioni cantonali specifiche. 5.3 (Termine di) ricorso Il termine di ricorso è di 20 giorni a livello federale e generalmente di 10 giorni a livello cantonale. 5.4 Conclusione del contratto Il contratto può essere concluso solo quando il termine di ricorso è trascorso infruttuosamente. 9 Art. 20 cpv. 1 LAPub. 22

26 6. Altri documenti Homepage KBOB: tutti i documenti della KBOB e gli strumenti indicati nella guida sono pubblicati anche nella nostra homepage. Documenti necessari durante tutta la procedura di acquisto (KBOB) Strumento della KBOB per la procedura di aggiudicazione (Documenti necessari durante tutta la procedura di acquisto Documento n. 46 Proposta di aggiudicazione) Raccomandazioni relative agli onorari degli architetti e ingegneri Critères d adjudication pour prestations de mandataire Guida della KBOB agli acquisti pubblici nell ambito della procedura con dialogo Guida della KBOB all impiego di sistemi d incentivazione (bonus/malus) nei lavori di costruzione Documenti della KBOB relativi all acquisto di prestazioni del mandatario Leggi e ordinanze federali Valori soglia della Confederazione (ordinanza del DEFR sull adeguamento dei valori soglia degli acquisti pubblici) Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) Leggi e ordinanze cantonali pubblicate nella homepage del rispettivo Cantone Comunicazione: valori soglia CIAP Piattaforma simap: 23